III SA/Wa 2325/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jerzy Płusa, Sędziowie Asesor WSA Alojzy Skrodzki, Asesor WSA Dariusz Turek (spr.), Protokolant Emilia Kasperowicz, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 listopada 2006 r. sprawy ze skargi B. R. na decyzję Prezesa Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego z dnia [...] maja 2006 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne rolników 1) uchyla zaskarżoną decyzję ora poprzedzającą ją decyzję Prezesa Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego z dnia [...] kwietnia 2006 r. [...], 2) stwierdza, że uchylone decyzje nie mogą być wykonane w całości. W dniu 6 marca 2006 r. B. R. złożyła po raz kolejny do Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego (zwanej dalej KRUS) Oddziału Regionalnego we W. wniosek o umorzenie pozostałej części zaległych składek na ubezpieczenie społeczne. W uzasadnieniu wniosku podniosła, że od 2002 roku spłaciła rozłożone na raty zaległe składki w łącznej kwocie 5.600 zł. Aktualnie oddała w dzierżawę 1,3 ha gruntów rolnych i nie osiąga z tego tytułu prawie żadnych dochodów. Otrzymuje wynagrodzenie w kwocie 816 zł w miesięcznie, mąż zarabia do 682 zł miesięcznie, na utrzymaniu mają dwoje dzieci w wieku szkolnym. Dzieci wymagają stałej opieki lekarskiej. Posiadają zadłużenie u osób fizycznych. Uzyskiwane dochody pozwalają jedynie na dokonanie niezbędnych opłat związanych z utrzymaniem domu. Zadłużenie na rzecz KRUS powstało w okresie, kiedy chorowała i nie była w stanie normalnie funkcjonować. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2006 r. Prezes KRUS na podst. art. 36 ust.1 pkt 10 oraz art.41 a ust. 1 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 roku o ubezpieczeniu społecznym rolników (Dz. U. Z 1998 roku Nr 7 poz. 25 z późn. zm.), zwanej dalej ustawą u.s.r., odmówił umorzenia zadłużenia za okres od I kwartału 2000 roku do IV kwartału 2002 roku w łącznej kwocie 4.471,26 zł. W uzasadnieniu decyzji Prezes KRUS wskazał, że wnioskodawczyni wraz z małżonkiem uzyskują dochody spoza rolnictwa oraz z tytułu czynszu dzierżawnego. Ponadto dodał, że zastosowano już ulgę w postaci rozłożenia na raty. W dniu 21 kwietnia 2006r. do KRUS wpłynął wniosek B.R. o ponowne rozpatrzenie wniosku o umorzenie zaległych składek. W uzasadnieniu B. R. powołała się na swoją trudną sytuację materialną i przytoczyła argumenty z poprzedniego wniosku. Ponadto podniosła, że od 1996 roku do grudnia 1999 roku chorowała na [...] i dlatego nie była w stanie pracować, mąż z powodu nadużywania alkoholu stracił pracę w trzech zakładach pracy, utracił prawo jazdy, dlatego obecnie nie może znaleźć stałego zatrudnienia. Mąż pracuje na umowę zlecenia, ale pracodawca nie płaci mu w umówionym terminie. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Prezes KRUS decyzją z dnia [...] maja 2006r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję z dnia [...] kwietnia 2006 roku. W uzasadnieniu przytoczono argumenty z zaskarżonej decyzji. Ponadto stwierdzono, że wnioskująca nie podniosła żadnych nowych okoliczności, które mogłyby mieć wpływ na zmianę podjętej wcześniej decyzji. B.R. w dniu 13 czerwca 2006 roku wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę, wnioskując o ponowne rozpatrzenie prośby w przedmiocie umorzenia ostatniej raty lub jej części w kwocie 3671.26 zł. Skarżąca powołała się na argumenty z poprzednich wniosków oraz dodała, że dochody z tytułu czynszu dzierżawnego wynoszą około 500 zł rocznie. Rozłożenie pozostałych zaległości na raty nie jest satysfakcjonujące, gdyż w obecnej sytuacji nawet spłata niewielkich rat nie jest możliwa. W odpowiedzi na skargę Prezes KRUS wniósł o jej oddalenie podnosząc argumenty wskazywane w decyzjach. Ponadto stwierdził, że w przedmiotowej sprawie zostały wzięte pod uwagę wszystkie argumenty podnoszone przez Stronę we wnioskach o umorzenie należności składkowych, ponadto organ jest zobowiązany brać pod uwagę stan funduszu emerytalno - rentowego, który jest prawie w całości dotowany z budżetu państwa, co nie pozwala na uwzględnienie wszystkich wniosków rolników o umorzenie należności składkowych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Na wstępie Sąd zauważa, iż zgodnie z art. 184 Konstytucji w związku z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269) oraz w związku z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) dalej powoływanej jako p.p.s.a. kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów wymienionych w art. 3 § 2 p.p.s.a., sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem. W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a - c p.p.s.a.), a także, gdy decyzja lub postanowienie organu dotknięte są wadą nieważności (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Sąd zwraca również uwagę na treść art. 134 § 1 p.p.s.a., który stanowi, iż sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Cytowany przepis daje podstawę do uwzględnienia skargi także wtedy, gdy strona nie podnosi w trakcie toczącego się postępowania sądowoadministracyjnego zarzutów będących podstawą wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonego indywidualnego aktu administracyjnego. Przenosząc powyższe na grunt rozpatrywanej sprawy należy stwierdzić, iż zaskarżona decyzja narusza przepisy procedury administracyjnej w stopniu dającym podstawę do jej uchylenia. Zgodnie z art. 41a ust. 1 ustawy u.s.r. Prezes KRUS lub upoważniony przez niego pracownik, w przypadkach uzasadnionych ważnym interesem zainteresowanego, na jego wniosek, uwzględniając możliwości płatnicze wnioskodawcy oraz stan finansów funduszów emerytalno-rentowego i składkowego, może odroczyć termin płatności należności z tytułu składek na ubezpieczenie, rozłożyć ich spłatę na raty lub umorzyć w całości lub w części, a także umorzyć należności KRUS z tytułu nienależnie pobranych świadczeń w całości lub części. Rozstrzygnięcie w przedmiocie umorzenia lub odmowy umorzenia należności zgodnie z treścią art. 36 ust. 1 pkt 10 ustawy o u.s.r. przybiera formę decyzji Prezesa KRUS albo upoważnionego przez niego pracownika. Zauważyć przy tym należy, iż Prezes KRUS w myśl art. 2 ust. 2 ustawy u.s.r. jest centralnym organem administracji rządowej, podległym ministrowi właściwemu do spraw zabezpieczenia społecznego, co oznacza, że postępowanie poprzedzające wydanie decyzji, o której mowa wyżej jest postępowaniem administracyjnym, prowadzonym w oparciu o przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. 2000 r., Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.) dalej powoływanej jako k.p.a. W tym stanie rzeczy obowiązkiem Prezesa KRUS było zastosowanie się do przepisów tej ustawy, zarówno w postępowaniu pierwszoinstancyjnym, jak i w postępowaniu prowadzonym w II instancji na podstawie art. 127 § 3 k.p.a. Wymóg taki wynika wprost z przepisu art. 6 k.p.a., zgodnie z którym organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. Decyzje wydawane w postępowaniu administracyjnym podlegają rygorom określonym w art. 107 § 1 k.p.a. Przepis ten wymienia elementy decyzji administracyjnej, do których należy między innymi jej uzasadnienie faktyczne i prawne. Z kolei § 3 cytowanego artykułu stanowi, iż uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Uzasadnienie decyzji spełnia szczególnie istotną rolę w przypadku decyzji podejmowanych w ramach tzw. uznania administracyjnego, a do takich należą decyzje w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie. Pozwala ono bowiem na dokonanie oceny przez organ wyższej instancji, czy decyzja nie została wydana z takim naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a w szczególności, czy organ nie pozostawił poza swoimi rozważaniami argumentów podnoszonych przez stronę, czy nie pominął istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy materiałów dowodowych lub też, czy nie dokonał oceny tych materiałów wbrew zasadom logiki lub doświadczenia życiowego. Prawidłowe uzasadnienie decyzji wiąże się ponadto z realizacją zasady przekonywania, sformułowanej w art. 11 k.p.a. Wyjaśnianie stronom zasadności przesłanek, którymi kieruje się organ przy załatwieniu sprawy ma bowiem ograniczyć konieczność stosowania środków przymusu przy jej wykonaniu. Oceniając pod tym względem zaskarżoną decyzję stwierdzić należy, że uzasadnienie decyzji wydanej przez Prezesa KRUS powyższych wymogów nie spełnia. Na podstawie lakonicznie sformułowanego uzasadnienia Sąd nie był w stanie ocenić prawidłowości całościowego postępowania w sprawie, dokonanych na jego podstawie ustaleń i w konsekwencji końcowego rozstrzygnięcia, które zostało zaskarżone. W ocenie Sądu doszło do naruszenia art. 107 k.p.a., co skutkowało uchyleniem decyzji. Uzasadnienie swojej decyzji Prezes KRUS ograniczył do stwierdzenia zawierającego się w dwóch prostych zdaniach, że Skarżąca -wraz z małżonkiem uzyskuje dochody spoza rolnictwa (zatrudnienie) oraz z tytułu czynszu dzierżawnego. Zastosowano już ulgę w postaci rozłożenia zadłużenia na raty". W czwartym zdaniu (uzasadnienie zawiera właśnie cztery zdania) stwierdzono, że Skarżąca nie przedstawiła żadnych nowych okoliczności uzasadniających zmianę decyzji. Nie odniesiono się w żaden sposób do przedstawionych przez Skarżącą informacji dotyczących wysokości osiąganych przez jego rodzinę dochodów, ani wydatków koniecznych dla utrzymania rodziny. Sam fakt uzyskiwania dochodów poza rolnictwem (bez wskazania nawet wysokości tego dochodu i wpływu na sytuację materialną rodziny) nie jest jednoznaczny ze stwierdzeniem, że sytuacja finansowa rodziny Skarżącej jest bardzo dobra i pozwala na swobodne uiszczenie zaległych składek (w kwocie ponad 4.000 zł), a taki właśnie wydźwięk z powodu braku odniesienia się do poszczególnych zarzutów Skarżącej ma lakoniczne uzasadnienie organu. Uzasadnienie decyzji nie zawiera oceny możliwości płatniczych Skarżącej w odniesieniu do aktualnej, indywidualnej sytuacji, w jakiej się znajduje. W tym miejscu warto też zauważyć, że Prezes KRUS w swoim uzasadnieniu winien był odnieść się do przesłanek umorzenia należności z tytułu składek. Na podstawie art. 41a ust 2 ustawy u.s.r. umorzenie może nastąpić w przypadku całkowitej nieściągalności, która zachodzi gdy w wyniku postępowania egzekucyjnego lub na podstawie posiadanych dokumentów stwierdzono, że dłużnik nie posiada źródeł dochodu, z którego można dochodzić należności, a brak jest możliwości przeniesienia odpowiedzialności, dłużnik zmarł, kwota należności nie przekracza pięciokrotnej wartości upomnienia w postępowaniu egzekucyjnym albo jest oczywiste, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwoty przewyższającej koszty postępowania egzekucyjnego. Żadna z tych przesłanek nie została omówiona w uzasadnieniu decyzji, tak więc domniemuje się, że żadna z tych okoliczności nie została wzięta pod uwagę przy rozpatrywaniu przedmiotowej sprawy. Ponadto Prezes KRUS wskazał na to, że B.R. nie przedstawiła w swoim wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy żadnych nowych istotnych okoliczności, które mogłyby mieć wpływ na zmianę decyzji podjętej w I instancji, a które nie były brane pod uwagę przy wydaniu decyzji w I instancji, nie odnosząc się do zarzutów Skarżącej wskazanych w jej wniosku o ponowne rozpatrzenie wniosku o umorzenie należności. W tym miejscu Wojewódzki Sąd Administracyjny zauważa, że Prezes KRUS bazuje na trzyzdaniowym uzasadnieniu decyzji pierwszoinstancyjnej (dwa z tych zdań powtarza w swojej decyzji). Zdaniem Sądu niemożliwym jest ustosunkowanie się do decyzji zawierającej trzyzdaniowe uzasadnienie, a co więcej twierdzenie na podstawie tego uzasadnienia, że jakiekolwiek okoliczności zostały wzięte pod uwagę przy rozpatrywaniu wniosku Skarżącej w postępowaniu w I instancji. W związku z powyższym wskazać należy, że organ I instancji podejmując rozstrzygnięcie powinien odnieść się do całości wniosku Skarżącej, podać w uzasadnieniu decyzji co wzięto pod uwagę przy jej wydawaniu, które twierdzenia strony uznano jako istotne i mające wpływ na treść decyzji, a które uznano za nieistotne i dlaczego. Należy przeanalizować wysokość dochodów aktualnie uzyskiwanych przez Skarżącą oraz wysokość koniecznych wydatków związanych z mieszkaniem, wyżywieniem, leczeniem poszczególnych członków rodziny, jak również wydatków związanych z edukacją dzieci Skarżącej. Jak powołano już wyżej w decyzji wydanej w II instancji Prezes KRUS podkreślił tylko, iż argumenty Skarżącego powołane w podaniu nie stanowią podstawy do zastosowania ulgi w postaci umorzenia należności. Prezes KRUS jako organ odwoławczy nie odniósł się natomiast w żaden sposób do zarzutów B. R. zawartych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy - w tym do argumentu, bardzo złej sytuacji materialnej Skarżącej i jej rodziny, uzyskiwanych dochodów, możliwości zarobkowych i wydatków. W tym miejscu należy zaznaczyć, iż postępowanie odwoławcze polega na ponownym rozpatrzeniu argumentów strony przedstawionych zarówno w postępowaniu pierwszoinstancyjnym, jak i argumentów podniesionych już po jego zakończeniu. W świetle powyższego organ odwoławczy nie mógł poprzestać na stwierdzeniu, że argumenty zawarte we wniosku nie stanowią podstawy do zastosowania ulgi w postaci umorzenia należności. Zgodnie z art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy. Realizacji wyrażonej w tym przepisie zasady prawdy obiektywnej służy przepis art. 77 § 1 k.p.a. stanowiący, że organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Ocena materiału dowodowego następuje natomiast zgodnie z zasadą swobodnej oceny dowodów, określoną w art. 80 k.p.a. Sąd zważył również, iż organy obu instancji przed wydaniem decyzji nie umożliwiły Skarżącej wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów, przez co nie wywiązały się z obowiązku nałożonego nań przepisem art. 10 § 1 k.p.a. Przepis ten stanowi, że organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Przesłanki odstąpienia od tego obowiązku określone zostały w art. 10 § 2 k.p.a. Żadna z nich nie wystąpiła w niniejszej sprawie. Wprawdzie przepisy k.p.a., odmiennie niż ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (tekst jedn. Dz.U. 2005 r. Nr , poz. ze zm.) nie precyzują obowiązków organów administracji publicznej poprzez wskazanie, iż stronie należy wyznaczyć termin, w którym może ona zrealizować swoje prawo, jednakże, zdaniem Sądu, z przepisu art. 10 § 1 k.p.a. wynika obowiązek organu poinformowania strony o zakończeniu postępowania dowodowego i w konsekwencji o możliwości wypowiedzenia się co do okoliczności wskazanych w tym artykule, które przecież będą stanowić podstawę faktyczną decyzji. Zawarte w treści art. 10 § 1 k.p.a. sformułowanie "przed wydaniem decyzji" jednoznacznie wskazuje, że chodzi tu o ten moment postępowania, w którym organ administracji publicznej, po zakończeniu postępowania dowodowego, przechodzi do fazy podjęcia rozstrzygnięcia. Możliwość wypowiedzenia się przed wydaniem decyzji, jest więc dla strony niejako ostatnią szansą na przedstawienie i uzasadnienie swojego stanowiska. Natomiast wyznaczenie stronie terminu na wypowiedzenie się jest uzasadnione koniecznością określenia czasu, w jakim organ administracji publicznej, oczekiwać powinien na jej stanowisko w sprawie. To, czy strona skorzysta z przysługującego jej prawa pozostawiono wyłącznie jej uznaniu. Rzeczą organu jest jej to umożliwić, czego organy w niniejszej sprawie nie uczyniły. Zważyć należało również i to, że niewywiązanie się z obowiązków nałożonych na organy art. 10 § 1 k.p.a. miało wpływ na możliwość uznania podnoszonych przez nie okoliczności faktycznych za udowodnione i oparcie na nich rozstrzygnięcia. Zgodnie bowiem z art. 81 k.p.a. okoliczność faktyczna może być uznana za udowodnioną, jeżeli strona miała możność wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów, chyba że zachodzą okoliczności, o których mowa w art. 10 § 2 k.p.a. W związku z powyższym należało uznać, że podczas postępowania prowadzonego przez Prezesa KRUS doszło do takiego naruszenia przepisu art. 10 k.p.a., które jednak nie miało wpływu na treść wydanej decyzji. B.R. w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniosła o -ponowne rozpatrzenie prośby w sprawie umorzenia ostatniej raty lub części raty". Z treści tego wniosku wynika, że Skarżąca oczekiwała merytorycznego rozstrzygnięcia na swoją korzyść w postaci umorzenia zaległości w całości lub części. W tym miejscu należy wyjaśnić Skarżącej, iż o prawach i obowiązkach stron postępowania rozstrzygają jedynie organy administracji. Rola sądu administracyjnego sprowadza się do badania legalności zaskarżonego aktu - w tym przypadku decyzji Prezesa KRUS z[...] maja 2006 roku. Sąd nie może orzekać co do istoty sprawy, przyznając stronie określone uprawnienia lub zwalniając z obowiązków. Sądy administracyjne sprawują, jak już wcześniej podkreślano, kontrolę nad działalnością administracji publicznej poprzez badanie zgodności aktu prawnego z obowiązującym prawem. Uchylając decyzję, Sąd nie przesądził o tym, czy wniosek o umorzenie wskazanych należności jest zasadny. Kwestia ta powinna stać się przedmiotem ponownej kompleksowej oceny w postępowaniu administracyjnym ponownie przeprowadzonym przez Prezesa KRUS. Zaskarżona decyzja jest oparta na uznaniu administracyjnym, badaniu nie podlegał więc aspekt słusznościowy, ale sposób w jaki organy doszły do odmownego załatwienia wniosku Skarżącej oraz przedstawiona w uzasadnieniu decyzji argumentacja. Sąd nie ma uprawnień do merytorycznej kontroli takich decyzji (porównaj wyrok WSA z 9 listopada 2005 roku III SA/Wa 1264/05, M.Podat. 2005/12/4, wyrok WSA z 4 marca 2005 roku, III SA/Wa 1980/04, LEX nr 174419). W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a. należało orzec jak w sentencji.