III SA/Wa 2348/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Alojzy Skrodzki (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Krystyna Kleiber, Sędzia WSA Jolanta Sokołowska, Protokolant referent stażysta Marika Krawczyńska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 kwietnia 2012 r. sprawy ze skargi Wójta Gminy B. na postanowienie Ministra Finansów z dnia [...] czerwca 2011 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego w zakresie odmowy stwierdzenia nieważności postanowienia oddala skargę Zaskarżonym postanowieniem Minister Finansów umorzył postępowanie odwoławcze, po rozpatrzeniu zażalenia Wójta Gminy B. (dalej jako "Skarżący") na postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej w K. z [...] sierpnia 2010 r. w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności postanowienia Naczelnika [...] Urzędu Skarbowego w K. z dnia [...] czerwca 2010 r. obciążające Skarżącego kosztami egzekucyjnymi postępowania egzekucyjnego. W motywach rozstrzygnięcia przybliżono w pierwszej kolejności stan faktyczny sprawy. Wskazano, że Naczelnik [...] Urzędu Skarbowego w K. prowadził postępowanie egzekucyjne przeciwko K. S.A. w K. (dalej jako "Spółka") na podstawie tytułów wykonawczych wystawionych przez Skarżącego z dnia [...] grudnia 2003 r. Organ egzekucyjny zawiadomieniem z dnia [...] grudnia 2003 r. dokonał zajęcia wierzytelności K. S.A. w K. u dłużnika zajętej wierzytelności – P. S.A. w K.. Pismem z dnia [...] grudnia 2003 r. Skarżący powiadomił organ egzekucyjny o wycofaniu ww. tytułów wykonawczych. W związku z powyższym Naczelnik [...] Urzędu Skarbowego w K. zawiadomieniem z dnia [...] grudnia 2003 r. dokonał uchylenia zajęcia. 19 grudnia 2003 r. K. S.A. w K. wniosła zarzuty, co do toczącego się postępowania egzekucyjnego, które zostały przekazane Skarżącemu przy piśmie organu egzekucyjnego z 13 stycznia 2004 r. W odpowiedzi, Skarżący pismem z 27 stycznia 2004 r. poinformował Naczelnika [...] Urzędu Skarbowego w K., że z uwagi na wycofanie ww. tytułów wykonawczych, zarzuty Spółki stały się bezprzedmiotowe i nie ma podstaw prawnych do wydania przez Skarżącego postanowienia. Pismem z 8 kwietnia 2005 r. K. S.A. w K. wniosła do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. zażalenie na bezczynność Skarżącego w sprawie zajęcia stanowiska w przedmiocie zarzutów przedstawionych przez Spółkę. Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z dnia [...] września 2005 r. uznało zażalenie za zasadne i wyznaczyło Skarżącemu termin do zajęcia stanowiska w zakresie zgłoszonych zarzutów. Powyższe postanowienie przekazane zostało do wiadomości Naczelnika [...] Urzędu Skarbowego w K. przy piśmie K. S.A. w K. z dnia 22 września 2005 r. Skarżący pismem z dnia 10 października 2005 r. wystąpił do organu egzekucyjnego z zapytaniem w sprawie zawieszenia ww. postępowań egzekucyjnych. Naczelnik [...] Urzędu Skarbowego w K. pismem z dnia 14 listopada 2005 r. wystąpił do Skarżącego z żądaniem zajęcia stanowiska w sprawie zarzutów oraz wyjaśnił, że nie zawieszono postępowania egzekucyjnego, bowiem na skutek wniosku Skarżącego o wycofania tytułów wykonawczych, nie jest ono faktycznie prowadzone. Pismem z dnia 8 listopada 2005 r. Spółka wezwała Skarżącego do usunięcia naruszenia prawa polegającego na braku zajęcia stanowiska wobec zgłoszonych przez nią zarzutów. Skarżący pismem z dnia 5 grudnia 2005 r. poinformował organ egzekucyjny, że stanowisko w sprawie zarzutów zawarł w piśmie z dnia 14 listopada 2005 r., w którym wystąpił o wycofanie tytułów wykonawczych. W odpowiedzi organ egzekucyjny pismem z dnia 3 stycznia 2006 r. ponownie wezwał Skarżącego o zajęcie stanowiska w formie postanowienia, w sprawie zgłoszonych zarzutów. Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2006 r. Skarżący uznał zarzuty Spółki za uzasadnione. Następnie pismem z dnia 16 lutego 2006 r. Naczelnik [...] Urzędu Skarbowego w K. ponownie zwrócił się do Skarżącego o zajęcie stanowiska, wskazując jednocześnie, że ww. rozstrzygnięcie nie jest stanowiskiem wierzyciela w zakresie zgłoszonych przez K. S.A. w K. zarzutów z dnia 19 grudnia 2003 r. Powyższą prośbę organ egzekucyjny ponowił w pismach z dnia 22 czerwca 2006 r. oraz 16 listopada 2006 r. W wyniku skargi złożonej przez K. S.A. w K. na bezczynność Skarżącego postanowieniem z 13 marca 2007 r. sygn. akt I SAB/GI 9/06 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach umorzył postępowanie sądowe, wskazując jednocześnie w uzasadnieniu, że postanowienie Wójta Gminy B. z dnia [...] stycznia 2006 r. nr [...] jest stanowiskiem wierzyciela w sprawie zarzutów zgłoszonych przez ww. Zobowiązaną – Spółkę. Postanowieniem z dnia [...] maja 2007 r. Naczelnik [...] Urzędu Skarbowego w K. , powołując się na przepis art. 34 § 1 i § 4 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2005 r. Nr 229, poz. 1954 ze zm., dalej: "u.p.e.a."), umorzył postępowanie egzekucyjne wobec Spółki. Następnie postanowieniem z dnia [...] maja 2007 r. obciążył Skarżącego kosztami postępowania egzekucyjnego. Na powyższe postanowienie, w sprawie obciążenia kosztami, Skarżący wniósł zażalenie. Postanowieniem z dnia [...] lipca 2007 r. Dyrektor Izby Skarbowej w K. uchylił w całości postanowienie organu egzekucyjnego i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy organ egzekucyjny wydał postanowienie z [...] marca 2010 r., którym ponownie obciążył Skarżącego kosztami ww. postępowania egzekucyjnego. Na powyższe postanowienie, Skarżący wniósł zażalenie. Postanowieniem z [...] maja 2010 r. Dyrektor Izby Skarbowej w K. uchylił postanowienie Naczelnika [...] Urzędu Skarbowego w K. z [...] marca 2010 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Następnie, postanowieniem z [...] czerwca 2010 r. dotyczącym niniejszego postępowania, Naczelnik [...] Urzędu Skarbowego w K. obciążył Skarżącego kosztami egzekucyjnymi postępowania egzekucyjnego. Pismem z dnia 16 czerwca 2010 r. Skarżący wystąpił do Dyrektora Izby Skarbowej w K. z wnioskiem o stwierdzenie, na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej: "k.p.a."), nieważności postanowienia Naczelnika [...] Urzędu Skarbowego w K. z dnia [...] czerwca 2010 r. Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2010 r. Dyrektor Izby Skarbowej w K. odmówił stwierdzenia nieważności ww. postanowienia organu egzekucyjnego. Pismem z dnia 18 sierpnia 2010 r. Skarżący powołując się na art. 111 § 1 k.p.a. zażądał uzupełnienia ww. rozstrzygnięcia. Postanowieniem z dnia [...] września 2010 r. Dyrektor Izby Skarbowej w K. odmówił uzupełnienia swojego postanowienia z dnia [...] sierpnia 2010 r. Skarżący pismem z dnia 28 września 2010 r. wniósł zażalenie na postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej w K. z dnia [...] sierpnia 2010 r. Jednocześnie pismem z dnia 8 października 2010 r. wystąpił z wnioskiem o przeprowadzenie, na podstawie art. 25 § 1 u.p.e.a., kontroli przestrzegania w toku czynności egzekucyjnej przepisów ustawy przez Naczelnika [...] Urzędu Skarbowego w K. i Naczelnika Urzędu Skarbowego w T. w zakresie egzekucji należności pieniężnej, tj. kosztów egzekucyjnych objętych tytułem wykonawczym nr [...] z dnia [...] września 2010 r. wystawionego przez Naczelnika [...] Urzędu Skarbowego w K.. Skarżący wniósł w szczególności o zbadanie w ww. sprawie postępowania w przedmiocie zarzutów. Minister Finansów zaskarżonym postanowieniem umorzył postępowanie odwoławcze. Wskazał, że w przedmiotowej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 14 grudnia 2010 r. sygn. akt I SA/GI 822/10, wydanym w przedmiocie egzekucji świadczeń pieniężnych, uchylił postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej w K. z dnia [...] maja 2010 r. nr [...] . Powyższe skutkowało wznowieniem z urzędu postępowania zakończonego ostatecznym postanowieniem Naczelnika [...] Urzędu Skarbowego w K. z dnia [...] czerwca 2010 r. w sprawie obciążenia Skarżącego kosztami postępowania egzekucyjnego prowadzonego przeciwko K. S.A. w K. na podstawie tytułów wykonawczych z dnia [...] grudnia 2003 r. Następnie postanowieniem z dnia [...] maja 2011 r. Naczelnik [...] Urzędu Skarbowego w K. uchylił swoje postanowienie z dnia [...] czerwca 2010 r., co skutkowało wyeliminowaniem go z obrotu prawnego. Rozpatrywanie zatem merytorycznie zażalenia Skarżącego z dnia 28 września 2010 r. na postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej w K. z dnia [...] sierpnia 2010 r. odmawiające stwierdzenia nieważności postanowienia Naczelnika [...] Urzędu Skarbowego w K. z dnia [...] czerwca 2010 r., z powodu braku postanowienia objętego wnioskiem stało się bezprzedmiotowe. Odnosząc się do wniosku Skarżącego z dnia 8 października 2010 r. o przeprowadzenie, na podstawie art. 25 § 1 u.p.e.a., kontroli przestrzegania w toku czynności egzekucyjnej przepisów ustawy przez Naczelnika [...] Urzędu Skarbowego w K. i Naczelnika Urzędu Skarbowego w T. w związku z egzekucją prowadzoną na podstawie tytułu wykonawczego z dnia [...] września 2010 r., wyjaśnił, że powołany przepis nie daje ministrowi kompetencji do ingerowania w konkretne postępowanie egzekucyjne poza przypadkami przewidzianymi przez przepisy prawa. Zwierzchni nadzór i kontrola, o którym mowa w ww. przepisie ma na celu zapewnienie jednolitego stosowania przepisów w zakresie administracyjnego postępowania egzekucyjnego. W ramach tego rodzaju kontroli i nadzoru, prawo do ingerencji m.in. w formie uchylania i zmieniania rozstrzygnięć egzekucyjnych może przysługiwać tylko wówczas, gdy z mocy przepisu szczególnego ministrowi przysługują takie uprawnienia. Mając powyższe na uwadze wyjaśnił, iż nie posiada kompetencji do ingerowania w powyższe postępowanie, w tym w postępowanie w sprawie zarzutów. Na powyższe postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Skarżący złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnosząc o ich uchylenie oraz stwierdzenie nieważności postanowienia Naczelnika [...] Urzędu Skarbowego w K. z dnia [...] czerwca 2010 r. zgodnie z wnioskiem z dnia 16 czerwca 2010 r. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił naruszenie art. 6 i 7 k.p.a., art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a. W uzasadnieniu wskazał, że postanowieniem z [...] czerwca 2010 r. organ, nie przestrzegając zasady instancyjności postępowania, pomijając możliwość odwołania się przez stronę postępowania od podjętego rozstrzygnięcia, obciążył Skarżącego kosztami egzekucyjnymi w kwocie 71.982,10 zł tytułem umorzonego postępowania egzekucyjnego przeciwko K. S.A. w K.. Powyższe postanowienie stało się przedmiotem wniosku Skarżącego o stwierdzenie jego nieważności w trybie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. z powodu jego przedwczesności i naruszenia art. 130 § 1 k.p.a. i art. 52 § 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270; dalej: "p.p.s.a."). Zadaniem Skarżącego wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 14 grudnia 2010 r. sygn. akt I SA/Gl 822/10 uchylający zaskarżone postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej w K. z dnia [...] maja 2010 r. powinien zakończyć niezgodne z zasadą praworządności postępowanie organów. Skarżacy wystąpił z wnioskiem o stwierdzenie nieważności postanowienia z dnia [...] czerwca 2010 r. skierowanym do Dyrektora Izby Skarbowej, który postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2010 r. odmówił stwierdzenia nieważności powyższego postanowienia. W opinii Skarżącego, organy prowadząc postępowanie nie przestrzegały prawa. Zaznaczył, że Minister Finansów błędnie oznacza Naczelnika [...] Urzędu Skarbowego jako organ egzekucyjny, co również świadczy o konieczności wnikliwego rozeznania stanu faktycznego sprawy. Uzasadniajac zarzuty Skarżący podnosił, że w orzecznictwie oraz komentarzach do k.p.a. ugruntował się pogląd, mówiący że stwierdzenie nieważności powoduje daleko idące skutki prawne w sprawie indywidualnej, a postępowanie to powinno mieć pierwszeństwo przed wznowieniem postępowania (art. 145 k.p.a.). Każde odmienne postępowanie organu administracji publicznej, występujące również w niniejszej sprawie, rażąco narusza prawo, jak i słuszny interes prawny Skarżącego. Skarżący podkreślił, że czynności, jak i środki prawne, podjęte przez Dyrektora Izby Skarbowej, a następnie przez Ministra Finansów podważają merytoryczną wiarygodność pracowników działających w imieniu tych podmiotów zajmujących się bezpośrednio oceną materiału dowodowego dotyczącego niniejszej sprawy i przygotowujących projekty postanowień stanowiących przedmiot zażalenia i niniejszej skargi, wręcz kwalifikują ich zachowanie do odpowiedzialności urzędniczej za szkody wyrządzone ich działaniem. Powyższy stan naraził Skarżącego na nieuzasadnioną egzekucję środków pieniężnych w trybie u.p.e.a., a następnie skutkował odmową zwrotu powyższych środków. W odpowiedzi na skargę Minister Finansów podtrzymał stanowisko zaprezentowane w zaskarżonym postanowieniu i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje; Zgodnie z art. 134 § 1 P.p.s.a., Sąd orzekając związany jest granicami sprawy wyznaczonej przez przedmiot zaskarżenia. W tym przypadku jest nim zgodność z prawem postanowienia Ministra Finansów umarzającego postępowanie odwoławcze. Zatem rolą Sądu w niniejszej sprawie jest ocena zaskarżonego aktu z punktu widzenia podstaw prawnych do umorzenia postępowania odwoławczego w okolicznościach sprawy. Zgodnie z art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a., który na podstawie art. 144 k.p.a. stosuje się odpowiednio do zażaleń, organ odwoławczy może umorzyć postępowanie odwoławcze. K.p.a nie określa przesłanek umorzenia postępowania odwoławczego. W doktrynie i orzecznictwie przyjmuje się, że podstawę umorzenia postępowania odwoławczego stanowi przepis art. 105 § 1 k.p.a. Istotą umorzenia postępowania administracyjnego jest zakończenie tego postępowania bez merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej. Może mieć ono charakter obligatoryjny lub fakultatywny, stosownie do art. 105 § 1 § 2 k.p.a. W pierwszym przypadku przesłanką, której zaistnienie nakazuje organowi podatkowemu umorzyć wszczęte postępowanie, jest bezprzedmiotowość tego postępowania. W drugim - konieczna jest inicjatywa strony na której żądanie wszczęto postępowanie oraz brak wystąpienia przesłanek, o których mowa w art. 105 § 2 k.p.a. tj. sprzeciwu innych stron postępowania oraz zagrożenia interesu publicznego. W przedmiotowej sprawie organ powołał się na art. 105 § 1 k.p.a, zatem Sąd ogranicza swe dalsze rozważania do tego przepisu. Przyczyny bezprzedmiotowości mogą dotyczyć zarówno podmiotu, jak i przedmiotu stosunku prawnego. W niniejszym postępowaniu nie budzi wątpliwości, że podmioty postępowania istnieją. Inaczej jest z przedmiotem postępowania. Brak przedmiotu stosunku prawnego, polega na tym, że nie istnieje sprawa administracyjna, która mogłaby stanowić przedmiot rozstrzygnięcia. Podobnie rozumiane jest pojęcie bezprzedmiotowości w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, który m.in. w wyroku z dnia 24 kwietnia 2003 r., sygn. akt III SA 2225/01 stwierdził, że przesłanka bezprzedmiotowości występuje, gdy brak jest podstaw prawnych do merytorycznego rozstrzygnięcia danej sprawy w ogóle bądź nie było podstaw do jej rozpoznania w drodze postępowania administracyjnego. Bezprzedmiotowość postępowania oznacza brak któregoś z elementów stosunku materialnoprawnego, skutkującego tym, iż nie można załatwić sprawy przez rozstrzygnięcie jej co do istoty. Jest to orzeczenie formalne, kończące postępowanie bez jego merytorycznego rozstrzygnięcia. Bezprzedmiotowość postępowania to brak przedmiotu postępowania. Tym przedmiotem jest zaś konkretna sprawa, w której organ administracji państwowej jest władny i jednocześnie zobowiązany rozstrzygać na podstawie przepisów prawa materialnego o uprawnieniach lub obowiązkach indywidualnego podmiotu. Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy wskazać należy, iż w niniejszej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 14 grudnia 2010 r. sygn. akt I SA/GI 822/10, wydanym w przedmiocie egzekucji świadczeń pieniężnych, uchylił postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej w K. z dnia [...] maja 2010 r. nr [...]. Powyższe skutkowało wznowieniem z urzędu postępowania zakończonego ostatecznym postanowieniem Naczelnika [...] Urzędu Skarbowego w K. z dnia [...] czerwca 2010 r. w sprawie obciążenia Skarżącego kosztami postępowania egzekucyjnego prowadzonego przeciwko K. S.A. w K. na podstawie tytułów wykonawczych z dnia [...] grudnia 2003 r. Następnie postanowieniem z dnia [...] maja 2011 r. Naczelnik [...] Urzędu Skarbowego w K. uchylił swoje postanowienie z dnia [...] czerwca 2010 r., co skutkowało wyeliminowaniem go z obrotu prawnego. Co prawda wniesiono zażalenie na to postanowienie, nie mniej jednak w wyniku rozpoznania zażalenia Dyrektor Izby Skarbowej w K. uchylił to postanowienie, orzekając jednocześnie o uchyleniu postanowienia z dnia [...] czerwca 2010 r. i umorzeniu postępowanie w tej sprawie. Rozpatrywanie zatem merytorycznie zażalenia Skarżącego z dnia 28 września 2010 r. na postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej w K. z dnia [...] sierpnia 2010 r. odmawiające stwierdzenia nieważności postanowienia Naczelnika [...] Urzędu Skarbowego w K. z dnia [...] czerwca 2010 r., z powodu braku postanowienia objętego wnioskiem stało się w istocie rzeczy bezprzedmiotowe. Brak jest zatem przedmiotu sprawy. W ocenie Sądu, uchylenie postanowienia w wyniku wznowienia postępowania, którego stwierdzenia nieważności domagała się skarżąca, powoduje, że postępowanie odwoławcze w przedmiocie stwierdzenia nieważności jest bezprzedmiotowe i należy je umorzyć, skoro nie ma przedmiotu, którego żądano stwierdzenia nieważności. Jednym ze skutków uchylenia postanowienia, którego domagano się stwierdzenia nieważności jest niemożność rozpoznania zażalenia od tego postanowienia. Wyeliminowanie z obrotu prawnego postanowienia powoduje oczywistą bezprzedmiotowość dalszego procesowania (postanowienia nie ma w obrocie prawnym). Zauważyć trzeba, że nawet gdyby założyć, że dalsze postępowanie doprowadzi do stwierdzenia uchybień, to i tak nie można już ich w tym postępowaniu skorygować. Postanowienie takie nie funkcjonuje już w obrocie prawnym i nie kształtuje praw i obowiązków strony. W tego rodzaju sytuacji możliwe byłoby jedynie zadeklarowanie, iż postanowienie organu pierwszej instancji zostało wydane z naruszeniem prawa. Tymczasem tego rodzaju rozstrzygnięcia nie przewidują przepisy art. 138 k.p.a. Na koniec, w ocenie Sądu, organy egzekucyjne powinny rozważyć zasadność wydawania kolejnych postanowień w tej samej sprawie, jeżeli nie zakończyło się poprzednie postępowanie. Taki sposób procedowania powoduje, że ten sam przedmiot jest rozpoznawany następnie w dwóch albo trzech równoległych postępowaniach. Doprowadza to, nie do wyjaśnienia sprawy ale do jej zagmatwania. Mając to na uwadze, należało, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzec jak w sentencji.