III SA/Wa 2411/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krystyna Kleiber, Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Golat (sprawozdawca), Sędzia WSA Alojzy Skrodzki, Protokolant referent stażysta Agata Próchniewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 maja 2011 r. sprawy ze skargi K. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] sierpnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji w zakresie nakazu płatniczego na łączne zobowiązanie pieniężne za 2005 r. oddala skargę Pismem z dnia 16 sierpnia 2010 r. K. G. (dalej "Skarżący") zwrócił się do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. o stwierdzenie nieważności decyzji Wójta Gminy C. m.in. nr [...] z dnia [...] lutego 2005 r., których nie odbierał z powodu niezgodności powierzchni gruntów. Do wniosku załączył akt notarialny z dnia 15 kwietnia 1988 r. Repertorium akt Nr [...]. W piśmie z dnia 15 czerwca 2010 r. Skarżący sprecyzował, że decyzje, co do których wniósł o stwierdzenie nieważności, wydane zostały bez podstawy prawnej i z rażącym naruszeniem prawa. Decyzją z dnia [...] lipca 2010 r. Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. umorzyło postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy C. nr [...] z dnia [...] lutego 2005 r. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wyjaśnił, że stwierdzenie nieważności możliwe jest wyłącznie w stosunku do decyzji ostatecznej. Z akt sprawy wynika jednak, że od przedmiotowej decyzji Skarżący wniósł odwołanie, po rozpoznaniu którego Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. decyzją z dnia [...] kwietnia 2005 r. Nr [...] utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W konsekwencji decyzja Wójta Gminy C. z dnia [...] lutego 2005 r. nie była decyzją ostateczną, a zatem nie mogła być przedmiotem postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności. Walor ostateczności posiadała natomiast decyzja organu odwoławczego, tj. decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] kwietnia 2005 r. Pismem z dnia 9 lipca 2010 r. skierowanym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Skarżący wniósł o pozytywne rozpatrzenie sprawy lub przekazanie decyzji do rozpoznania Sądowi. W związku z niesprecyzowaniem przez Skarżącego żądania w wyznaczonym terminie, pismo to zostało rozpoznane w trybie odwoławczym. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2010 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. uchyliło decyzję wydaną przez ten organ dnia [...] lipca 2010 r. oraz orzekło w ten sposób, że odmówiło wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności Wójta Gminy C. z dnia [...] lutego 2005 r. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że decyzja, której stwierdzenia nieważności żądał Skarżący nie miała charakteru ostatecznego. Zatem nie spełniony został podstawowy warunek uruchomienia trybu nadzwyczajnego. W skardze do tutejszego Sądu na powyższą decyzję Skarżący podniósł, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem prawa i w następstwie fałszowania dokumentów. W ocenie Skarżącego Wójt Gminy C. winien był wnieść z urzędu odwołania od wszystkich decyzji, gdyż Skarżący nie odbiera ich od 1999 r. wobec ich niezgodności z prawem. W odpowiedzi na skargę organ wnosząc o jej oddalenie podtrzymał swoje stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje. Ustanowienie przesłanek dopuszczalności wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wiąże się niewątpliwie z zasadą trwałości decyzji ostatecznej, wyrażoną w art. 128 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (tekst jedn.: Dz. U. z 2005 r. Nr 8, poz. 60 ze zm.) - dalej jako O.p. Zgodnie z powołanym przepisem ostateczne są decyzje, od których nie służy odwołanie w postępowaniu podatkowym. Uchylenie lub zmiana tych decyzji, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania mogą nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w Ordynacji podatkowej oraz w ustawach podatkowych. Wskazana zasada pełni ważną funkcję w zakresie ochrony praw nabytych przez stronę, jak również urzeczywistnia potrzebę stabilizacji porządku prawnego, nadając decyzjom ostatecznym walor trwałości i domniemania prawidłowości. W konsekwencji wzruszenie takich decyzji nie jest poddane pełnej swobodzie, lecz ogranicza się do ściśle określonych przypadków. Wyłomem w powyższej zasadzie są właśnie tzw. tryby nadzwyczajne wzruszania decyzji ostatecznych. Stwierdzenie nieważności decyzji, możliwe jest jedynie w wypadku uznania, że decyzja zawiera jakąkolwiek z wad kwalifikowanych wymienionych enumeratywnie w art. 247 O.p. Z omówionej regulacji wynika, że stwierdzenie nieważności decyzji jest instytucją procesową umożliwiającą usunięcie z obrotu prawnego decyzji ostatecznych, dotkniętych najpoważniejszymi wadami, których katalog został ściśle określony przez ustawodawcę. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest postępowaniem, którego celem nie jest ponowne rozpoznanie sprawy podatkowej, lecz ustalenie czy decyzja ostateczna jest dotknięta jedną z wad wymienionych w art. 247 O.p. Rozstrzygnięcie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji następuje w drodze decyzji. Zgodnie zaś z brzmieniem art. 249 § 1 - § 2 O.p. organ podatkowy wydaje decyzję o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej, jeżeli w szczególności: żądanie zostało wniesione po upływie 5 lat od dnia doręczenia decyzji czy też sąd administracyjny oddalił skargę na tę decyzję, chyba że żądanie oparte jest na przepisie art. 247 § 1 pkt 4 O.p. Powołany przepis wymienia tylko dwa powody wydania decyzji o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej. Są to jednak powody przykładowe, bowiem posłużono się w nim zwrotem "w szczególności". Taki pogląd przyjęto w orzecznictwie (por. np. wyrok WSA w Olsztynie z dnia 15 lipca 2010 r., sygn. akt I SA/Ol 354/10, LEX nr 673417), a sąd w składzie orzekającym z nim się zgadza. Dokonując oceny zaskarżonej decyzji pod kątem ustalenia, czy organ miał podstawę do zbadania zaistnienia wskazanej przez wnioskodawcę przesłanki nieważności, czy też miał prawo odmówić wszczęcia postępowania, Sąd podziela stanowisko organu podatkowego, co do obowiązku wydania w rozpoznawanej sprawie decyzji odmawiającej wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji. Stosownie bowiem do przepisu art. 247 § 1 in fine O.p., stwierdzenie nieważności może dotyczyć tylko i wyłącznie decyzji ostatecznych ewentualnie postanowień, o których mowa w art. 219 O.p. Tą drogę dochodzenia swych praw strona winna więc stosować dopiero wtedy, gdy zawiodą inne metody wzruszenia konkretnej decyzji. Stąd w sytuacji, gdy okoliczności faktyczne sprawy odpowiadają przesłankom umożliwiającym dochodzenie przez stronę wznowienia postępowania zakończonego sporną decyzją, brak jest podstaw do tego, aby przesłanki te wskazywać równocześnie dla uzasadnienia wniosku o stwierdzenie nieważności. Jedną z podstawowych zasad oceny poprawności decyzji administracyjnej jest zasada niekonkurencyjności. Oznacza to, iż za niedopuszczalną uznać należy taką sytuację, gdy przesłanka wznowienia postępowania mogłaby jednocześnie stanowić przesłankę uzasadniającą stwierdzenie nieważności decyzji" (wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt III SA/Wa 220/09, LEX nr 526429). Warunkiem koniecznym stwierdzenia nieważności decyzji jest zakończenie postępowania decyzją ostateczną. Nie można więc stwierdzić nieważności decyzji niemającej cechy ostateczności. "Ostateczność decyzji rozstrzygającej sprawę na gruncie przepisów O.p. - jako przesłanka stwierdzenia nieważności decyzji - jest uzasadniona niekonkurencyjnością środków zaskarżenia i dróg weryfikacji decyzji podatkowych. Podstawowym celem postępowania nadzorczego jest zbadanie orzeczenia wydanego w postępowaniu zwykłym pod kątem zaistnienia przesłanek, wymienionych w art. 247 § 1 o.p. Można więc powiedzieć, że przedmiotem decyzji wydanej w postępowaniu nadzorczym jest inna decyzja, a nie rozstrzygnięcie sprawy podatkowej (wyrok NSA z dnia 25 listopada 2005 r., I FSK 268/05, LEX nr 187911). Dopuszczalność stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie, w której wydano decyzję nieostateczną, prowadziłaby do «konkurencji» pomiędzy odwołaniem od decyzji a stwierdzeniem jej nieważności; byłoby to sprzeczne z zasadą dwuinstancyjności postępowania, o której mowa w art. 127 O.p. Zakres kompetencji organu odwoławczego jest szerszy, aniżeli organu przeprowadzającego weryfikację w trybie nadzwyczajnym" (wyrok NSA z dnia 23 listopada 2000 r., III SA 2619/99, PP 2001, nr 5, s. 61). Taki pogląd przyjęto również w doktrynie (por. Komentarz do art. 247 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz.U.97.137.926), [w:] C. Kosikowski, H. Dzwonkowski, A. Huchla, Ustawa Ordynacja podatkowa. Komentarz, Dom Wydawniczy ABC, 2003, wyd. III). Z powyższych względów ponieważ zaskarżona decyzja nie narusza prawa Sąd po myśli art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (DZ. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) skargę oddalił. Należy ponadto zaznaczyć, że wydany w sprawie wyrok nie przesądza, czy przedmiotowa decyzja Wójta Gminy C. nr [...] z dnia [...] lutego 2005 r. jest prawidłowa, czy też nie. Przedmiotowy wyrok dotyczy bowiem decyzji z dnia [...] sierpnia 2010 r. nr [...] wydanej przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S., a główny aspekt postępowania dotyczy kwestii procesowej, tj. skutków objęcia wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji pierwszoinstancyjnej, a nie drugoinstancyjnej. Zarówno ww. decyzja z dnia [...] sierpnia 2010 r. Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S., jak i niniejszy wyrok nie niweczą możliwości wnioskowania o zbadanie prawidłowości decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] kwietnia 2005 r. nr [...], utrzymującej w mocy decyzję Wójta Gminy C. nr [...] z dnia [...] lutego 2005 r.