III SA/Wa 2473/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jakub Pinkowski, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 12 grudnia 2005r. sprawy ze skargi J. D. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] sierpnia 2005r. Nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne oraz Fundusz Pracy 1) stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji; 2) stwierdza, że decyzja wymieniona w pkt 1 nie podlega wykonaniu w całości. Decyzją z dnia [...] czerwca 2005 r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych, po rozpatrzeniu wniosku J.D. , działając na podstawie art. 83 ust. 1 pkt 3, art. 28 ust. 1-4 oraz art. 32 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. Nr 137, poz. 887 z późn. zm.) - dalej powoływana jako "u.s.u.s.", odmówił umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne oraz Fundusz Pracy. W uzasadnieniu decyzji wyjaśniono, że wobec skarżącego prowadzone było postępowanie egzekucyjne, w którym nie stwierdzono całkowitej nieściągalności należności. Skarżący był właścicielem nieruchomości, która mogła być przedmiotem zabezpieczenia hipotecznego. Organ uznał więc, że nie został spełniony warunek umorzenia należności, jakim była ich całkowita nieściągalność, przy czym nie wystąpiły również okoliczności umożliwiające umorzenia zaległości na podstawie art. 28 ust. 3a u.s.u.s. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy skarżący powołał się na trudną sytuację materialną swojej rodziny oraz swoje problemy zdrowotne po przebytej chorobie. Wskazał, iż bezskutecznie poszukuje pracy i jest zarejestrowany jako bezrobotny. Jedynym dochodem czteroosobowej rodziny jest wynagrodzenie żony skarżącego w wysokości 1300 zł. Zdaniem skarżącego egzekucja z posiadanego przez rodzinę majątku nie przyniosłaby żadnego skutku, a w przypadku nieruchomości byłaby trudna i pozbawiła jego rodzinę dachu nad głową. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2005 r. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu decyzji organ wyjaśnił, iż wobec skarżącego nie stwierdzono całkowitej nieściągalności należności z tytułu składek ponieważ nie wyczerpano wszelkich możliwości dochodzenia zadłużenia. Żona skarżącego osiągała stałe dochody z tytułu zatrudnienia, a on sam był współwłaścicielem nieruchomości. Organ analizując sytuację skarżącego nie stwierdził również przesłanek do uwzględnienia jego wniosku na podstawie rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz. U. Nr 141, poz. 1365), uznał bowiem, iż zapłata należności nie spowoduje zbyt ciężkich skutków dla skarżącego i jego rodziny. W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji stwierdzając, iż wydano ją z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz.U. z 2000 r., Nr 98 poz. 1071 z późn. zm.) - dalej powoływany jako "k.p.a.". W uzasadnieniu powyższych zarzutów wyjaśnił, iż w pismach kierowanych od organu opisywał trudną sytuacją materialną rodziny oraz swoje problemy zdrowotne po przebytej chorobie. Decyzje wydane w obu instancjach zapadły bez należytego zebrania materiału dowodowego i rozpatrzenia dowodów przedstawianych przez samego skarżącego. Ich uzasadnienia były lakoniczne i ogólnikowe, a organ nie ustosunkował się do wskazanej przez skarżącego przyczyny powstania zadłużenia jaką była jego ciężka choroba. Dochód żony skarżącego jest jedynym dochodem rodziny, a skromny majątek uniemożliwia skuteczną egzekucję. Skarżący wyjaśnił również, iż przedmiotowe zaległości powstały bez jego złej woli ale ze względu na problemy finansowe w prowadzonej wcześniej działalności gospodarczej. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów wymienionych w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270, z późn. zm.) - dalej powoływana jako u.p.p.s.a., sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem. W związku z tym, zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 i 2 u.p.p.s.a., aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny, konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia przepisów prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, albo też do naruszenia przepisów prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania albo stwierdzenia nieważności decyzji. Dokonując oceny zaskarżonej decyzji w tym zakresie należy stwierdzić, że nie odpowiada ona prawu. Podkreślenia wymaga, iż zgodnie z art. 66 u.s.u.s. Zakład Ubezpieczeń Społecznych jest posiadającą osobowość prawną państwową jednostką organizacyjną, a w zakresie prowadzonej działalności, o której mowa w art. 68-71 u.s.u.s., przysługują mu środki prawne właściwe organom administracji państwowej. Art. 68 ust. 1 pkt 1 określa, iż do zakresu działania Zakładu należy realizacja przepisów o ubezpieczeniach społecznych, a w szczególności wymierzanie i pobieranie składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy, Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych oraz prowadzenie rozliczeń z płatnikami składek z tytułu należnych składek i wypłacanych przez nich świadczeń podlegających finansowaniu z funduszy ubezpieczeń społecznych lub innych źródeł. W tak określony zakres działania wpisuje się kompetencja Zakładu do umarzania należności z tytułu składek, które Zakład może, stosownie do art. 28 u.s.u.s., umorzyć w całości lub w części. Art. 83 ust. 1 u.s.u.s. precyzuje, że Zakład swoje kompetencje w zakresie indywidualnych spraw dotyczących w szczególności ustalania wymiaru składek i ich poboru, a także umarzania należności z tytułu składek wykonuje przez wydanie decyzji. Od decyzji w zakresie ustalania wymiaru składek i ich poboru, jak również w innych przypadkach, o których mowa w art. 83 ust. 1 u.s.u.s. przysługuje odwołanie do właściwego sądu w terminie i według zasad określonych w przepisach Kodeksu postępowania cywilnego. Taka regulacja oznacza, że wszystkie sprawy podlegające kontroli sądów powszechnych z mocy art. 83 ust. 2 u.s.u.s. są rozstrzygane przez Zakład tylko w jednej instancji. Odwołanie od takiej decyzji do sądu daje stronie niezadowolonej z rozstrzygnięcia Zakładu gwarancję nie tylko kontroli legalności decyzji, lecz i jej merytorycznej treści, sąd bowiem - stosownie do art. 417 (14) § 2 Kpc w razie uwzględnienia odwołania zmienia zaskarżoną decyzję w całości lub w części i orzeka co do istoty sprawy. Zgodnie natomiast z art. 83 ust. 4 u.s.u.s. w brzmieniu obowiązującym w chwili wydania zaskarżonej decyzji w przypadku umarzania należności z tytułu składek (jak również od decyzji przyznającej świadczenie w drodze wyjątku oraz od decyzji odmawiającej przyznania takiego świadczenia) odwołanie nie przysługiwało, co nie oznaczało jednak, że strona pozbawiona była prawa do rozpatrzenia jej sprawy przez II instancję. Art. 78 Konstytucji RP wyraźnie stanowi, że każda ze stron ma prawo do zaskarżania orzeczeń i decyzji wydanych w I instancji, a wyjątki od tej zasady określić może wyłącznie ustawa. Pamiętać należy, że zgodnie z art. 123 u.s.u.s. w sprawach uregulowanych tą ustawą stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, chyba że ustawa stanowi inaczej. Wymaga w tym miejscu zdaniem Sądu podkreślenia, że ustawa o systemie ubezpieczeń społecznych nie przewidywała odrębnego trybu orzekania w kwestii umorzenia należności z tytułu składek. Pamiętać należy również, że stosownie do art. 15 k.p.a. postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne, a zgodnie z art. 127 § 1 i 2 od decyzji wydanej w pierwszej instancji służy stronie odwołanie tylko do jednej instancji, przy czym właściwy do rozpatrzenia odwołania jest organ administracji publicznej wyższego stopnia, chyba że ustawa przewiduje inny organ odwoławczy. Wyjątkowo tylko od decyzji wydawanych w I instancji przez organy, które co do zasady są organami odwoławczymi i w stosunku do których z natury rzeczy niemożliwym byłoby wskazanie organu wyższego stopnia, tj. od decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze nie służy odwołanie, jednakże strona niezadowolona z decyzji może zwrócić się do tego organu z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy. Do takiego wniosku stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji. Przytoczone okoliczności i przepisy wskazują bez wątpliwości na fakt, że każda strona postępowania w sprawie umorzenia należności z tytułu składek ma prawo do tego, by jej sprawa została rozpatrzona przez organ administracji publicznej wyższego stopnia. Jak wykazano wyżej Zakład Ubezpieczeń Społecznych zgodnie z art. 66 u.s.u.s. jest posiadającą osobowość prawną państwową jednostką organizacyjną, której w zakresie prowadzonej działalności, o której mowa w art. 68-71 u.s.u.s. przysługują środki prawne właściwe organom administracji państwowej. Co prawda, pojęcie organu administracji państwowej na gruncie Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, która mówi o administracji rządowej oraz o organach władzy publicznej, a także na gruncie Kodeksu postępowania administracyjnego, który mówi w art. 17 i 18 o organach administracji rządowej, organach administracji publicznej oraz organach państwowych, zdaje się straciło aktualność, to bez wątpienia można stwierdzić, że Zakład organem administracji nie jest. Zakład nie jest także organem wskazanym wyraźnie w art. 127 § 3 k.p.a. i nawet ta okoliczność, że prowadzi działalność na terenie całego kraju, nie przemawiała za zastosowaniem art. 127 § 3 k.p.a. w przypadku decyzji Zakładu o odmowie umorzenia należności z tytułu zaległych składek. Po pierwsze bowiem przepis art. 127 § 3 k.p.a., stanowiąc m.in., że od decyzji SKO nie służy odwołanie, jednakże strona niezadowolona z decyzji może zwrócić się do tego organu z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy, nie uzależnia możliwości skorzystania z tego trybu od terytorialnego zasięgu działania. Po drugie, ewentualne wskazanie na zasadzie odpowiedniego stosowania przepisu art. 127 § 3 k.p.a., że w przypadku danego organu od jego decyzji nie służy odwołanie, lecz tylko tryb wnioskowania o ponowne rozpatrzenie sprawy, można zdaniem Sądu rozważyć ewentualnie dopiero wtedy, gdyby wskazanie organu odwoławczego nie było możliwe na podstawie art. 17 k.p.a.. Tymczasem art. 17 k.p.a. określa, że organami wyższego stopnia w rozumieniu tego kodeksu są w stosunku do organów administracji publicznej innych niż określone w pkt 1 i 2 (tj. organów jednostek samorządu terytorialnego oraz wojewodów) odpowiednie organy nadrzędne lub właściwi ministrowie, a w razie ich braku - organy państwowe sprawujące nadzór nad ich działalnością. W przypadku Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, organ odwoławczy dało się wskazać na podstawie samej ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych. Art. 66 ust. 2 tej ustawy wyraźnie stanowi, że nadzór nad zgodnością działań Zakładu z obowiązującymi przepisami sprawuje minister właściwy do spraw zabezpieczenia społecznego. Ministrem tym jest obecnie - zgodnie z art. 31 ust. 2 ustawy z dnia 4 września 1997 roku o działach administracji państwowej (Dz.U. nr 159 poz. 1548, ze zm.) oraz rozporządzeniem Prezesa Rady Ministrów z dnia 15 grudnia 2004 roku w sprawie szczegółowego zakresu działania Wiceprezesa Rady Ministrów, Ministra Polityki Społecznej (Dz. U. Nr 265, poz. 2643) - Minister Polityki Społecznej. Możliwość wskazania na podstawie Kodeksu postępowania administracyjnego organu wyższej instancji w stosunku do ZUS wykluczał zatem potrzebę stosowania art. 127 § 3 k.p.a. w sprawie umorzenia należności z tytułu składek. Wobec braku wyraźnych regulacji w tej kwestii w samej ustawie o systemie ubezpieczeń społecznych brak jest zatem - zdaniem Sądu - podstaw, by uzasadniać właściwość Zakładu do rozpatrzenia tych spraw w tym trybie. Jak wskazał bowiem Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 8 lutego 2002 roku w/s V SA 1573/01 (LEX nr 82685) dwuinstancyjność jest standardem rzetelnego postępowania wymaganym przez zasady państwa prawa. Niezgodne z tym standardem byłoby nie tylko - jak podkreślił NSA - używanie ścieśniającej wykładni tam, gdzie uszczuplałaby ona wspomniany standard. Z tym standardem niezgodne byłoby stosowanie analogii w sytuacji, gdy byłoby to zbędne i prowadziło do uszczuplenia praw jednostki. Tylko na marginesie Sąd chciałby wskazać, że nawet gdyby Zakład miał możliwość wydania ponownie decyzji w trybie art. 127 § 3 k.p.a., badana decyzja, jako wydana przez Prezesa Zakładu, tj. z naruszeniem przepisów o właściwości, także byłaby dotknięta wadą nieważności. W świetle powyższych wywodów, ponieważ ani Prezes Zakładu, ani Zakład nie byli w chwili wydania zaskarżonej decyzji organami właściwymi do rozpatrzenia w II instancji sprawy umorzenia należności z tytułu składek, a organem tym był - jak wywiedziono - Minister Polityki Społecznej, Sąd był obowiązany - na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 u.p.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. - stwierdzić nieważność zaskarżanej decyzji jako wydanej z naruszeniem przepisów o właściwości. Prawidłowość powyższego poglądu znalazła potwierdzenie także w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, który rozpatrując skargi kasacyjne od wyroków Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 kwietnia 2005r. (III SA/Wa 139/05, III SA/Wa 297/05, III SA/Wa 298/05, III SA/Wa 299/05) w orzeczeniach z dnia 20 lipca 2005r. sygn. akt II GSK 110/05, II GSK 111/05, II GSK 112/05, II GSK 113/05 oddalił skargi kasacyjne Zakładu, w których dowodzono właściwości Prezesa Zakładu jako organu odwoławczego od decyzji w przedmiocie umarzania składek i podzielił argumentację zaprezentowaną w orzeczeniach sądu I instancji. Należy również zauważyć, iż powyższe uwagi odnoszą się do przepisów obowiązujących w dniu wydania zaskarżonej decyzji - a przed nowelizacją u.s.u.s. która została dokonana ustawą z dnia 1 lipca 2005r. o zmianie ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 150, poz. 1248). Nowelizacja ta weszła w życie w dniu 24 sierpnia 2005r., a zmieniony nią art. 83 ust. 4 u.s.u.s. wskazał Prezesa Zakładu jako adresata wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy w sprawie o umorzenie należności z tytułu składek, na zasadach dotyczących decyzji wydanej w I instancji przez ministra i z zastosowaniem dotyczących odwołań przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Podkreślenia wymaga, że w badanej sprawie Zakład nie wywiązał się także z obowiązków nałożonych na niego na mocy przepisu art. 10 § 1 k.p.a., zgodnie z którym organ jest obowiązany zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Organ może odstąpić od tej zasady tylko w przypadkach, gdy załatwienie sprawy nie cierpi zwłoki ze względu na niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia ludzkiego albo ze względu na grożącą niepowetowaną szkodę materialną, jednocześnie jednak jest obowiązany utrwalić w aktach sprawy, w drodze adnotacji, przyczyny odstąpienia od zasady określonej w art. 10 § 1 k.p.a. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w oparciu o przepisy art. 145 § 1 pkt 2 oraz art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) orzekł jak w sentencji wyroku.