III SA/Wa 2545/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Tarno, Sędziowie Sędzia WSA Małgorzata Jarecka, Asesor WSA Artur Kot (spr.), Protokolant Lidia Wasilewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 grudnia 2006 r. sprawy ze skarz. Z. S. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] czerwca 2006 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy 1) stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji, 2) stwierdza, że decyzja której nieważność stwierdzono nie może być wykonana w całości. Pismem z [...] maja 2005 r., złożonym w Zakładzie Ubezpieczeń Społecznych [...] lipca 2005 r., Z. S. wystąpił z wnioskiem o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne oraz Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych - z należnymi odsetkami za zwłokę. Uzasadniając wniosek zobowiązany powołał się na swoją dramatyczną sytuacje majątkową oraz status bezrobotnego. Oświadczył, że pozostaje bez pracy od blisko [...] lat i nie posiada żadnego majątku. Odpowiadając na wezwanie do usunięcia braków wniosku, zobowiązany złożył oświadczenie dotyczące sytuacji finansowej jego rodziny. Został jednak poinformowany o pozostawieniu jego wniosku bez rozpoznania. Pismem z [...] września 2005 r. wystąpił zatem ponownie z wnioskiem o umorzenie zaległości składkowych, powtarzając swoją wcześniejszą argumentację. Decyzją z 16 marca 2006 r., działając na podstawie art. 83 ust. 1 pkt 3, art. 28 ust. 1 i ust. 3a oraz art. 32 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 1998 r. Nr 137, poz. 887 ze zm. - powoływanej dalej jako "u.s.u.s."), Zakład Ubezpieczeń Społecznych, zwany dalej "Zakładem", odmówił wnioskodawcy umorzenia należności składkowych. Uzasadniając swoje stanowisko organ potwierdził istnienie zaległości w opłacaniu składek przez skarżącego. Wskazał dowody zebrane w trakcie postępowania. Następnie powołał się na przepisy art. 28 ust. 2 - 3b u.s.u.s. oraz uznaniowy charakter decyzji w sprawie umorzenia należności składkowych. Zauważył, że "Gospodarstwo domowe płatnika składek utrzymuje się z dochodów żony. Ponadto istnieje możliwość, że może w przyszłości sytuacja finansowa płatnika ulegnie poprawie i możliwa będzie splata zadłużenia". Stwierdził, że nie została spełniona żadna z przesłanek wskazanych w powołanych przepisach, uzasadniających umorzenie zaległości składkowych. Pismem z [...] marca 2006 r. skarżący wystąpił z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy. Występując o umorzenie należności składkowych w całości, skarżący powtórzył swoją wcześniejszą argumentację. Dodał, że jego żona osiąga dochody w wysokości ok. [...]zł miesięcznie z tytułu wynagrodzenia za pracę na czas określony (do [...] lipca 2006 r.). Z tych środków utrzymują siebie oraz siedmioletnie dziecko. Przedstawił również swoje odczucia dotyczące posiadanego zadłużenia i jego potencjalnego wpływu na przyszłość zobowiązanego i jego rodziny. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, powołując się na art. 83 ust. 4 u.s.u.s., Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych - zwany dalej "Prezesem Zakładu", decyzją z [...] czerwca 2006 r. postanowił "podtrzymać stanowisko wykazane w decyzji" z [...] marca 2006 r. W uzasadnieniu potwierdził wydanie przez Zakład decyzji z [...] marca 2006 r. oraz złożenie przez skarżącego [...] marca 2006 r. pisma zawierającego wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Wyjaśnił, że po dokonaniu powtórnej analizy dowodów "Dyrektor Oddziału ZUS Z." nie dopatrzył się nowych okoliczności w sprawie. Aktualne zatem pozostaje stanowisko Zakładu zawarte w decyzji z [...] marca 2006 r. Niezadowolony z rozstrzygnięcia Prezesa Zakładu, pismem z [...] czerwca 2006 r. Z. S. złożył skargę na jego decyzję z [...] czerwca 2006 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Występując o pozytywne rozpatrzenie jego sprawy, powtórzył prezentowaną wcześniej argumentację. Jako nową okoliczność podał podjęcie zatrudnienia na czas określony od [...] kwietnia 2006 r. do [...] grudnia 2006 r. z wynagrodzeniem w wysokości [...] zł miesięcznie. Powtórzył, ze nie posiada żadnego majątku. Odczuwa natomiast ciężar posiadanego zadłużenia. Wskazał nadto na okoliczności towarzyszące jego powstaniu. Odpowiadając na skargę, Zakład podtrzymał dotychczas prezentowane stanowisko i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek z innych względów niż w niej podniesione. I. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.), Sąd sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (legalności). Ocenie Sądu podlegają zatem zgodność aktów administracyjnych (w tym przypadku decyzji) zarówno z przepisami prawa materialnego jak i procesowego. Kontrola sądów administracyjnych ogranicza się więc do zbadania, czy organy administracji w toku rozpoznawanej sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na jej wynik. Ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Na podstawie art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. - powoływanej dalej jako "u.p.p.s.a."), Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Nie może przy tym wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności. Podkreślić na wstępie należy, że Sąd nie ma kompetencji do zmiany merytorycznej wydanego przez organ, a następnie zaskarżonego rozstrzygnięcia. Bada jedynie, czy nie doszło do naruszenia przepisów postępowania lub niewłaściwej wykładni przepisu materialnoprawnego. Odnosząc powyższe uwagi do sprawy niniejszej Sąd wyjaśnia, że nie jest władny orzec o umorzeniu należności składkowych strony skarżącej, gdyż kompetencję wydania rozstrzygnięcia w powyższej kwestii ustawodawca powierzył w pierwszej instancji Zakładowi Ubezpieczeń Społecznych, zaś w drugiej Prezesowi Zakładu - zgodnie z art. 83 ust. 4 u.s.u.s., w brzmieniu obowiązującym od 24 sierpnia 2005 r. II. Zgodnie z art. 83 ust. 4 u.s.u.s., stronie niezadowolonej z rozstrzygnięcia Zakładu przysługuje prawo do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Wykładnia językowa powołanego przepisu prowadzi do wniosku, że jest on rozpatrywany jest przez Prezesa Zakładu, na podstawie przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm. - zwanej dalej jako "K.p.a."), dotyczących postępowania odwoławczego. Oznacza to, że wydając decyzję w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy, organ związany jest ogólnymi zasadami postępowania administracyjnego, określonymi w Rozdziale 2 Działu I K.p.a., w tym zasadą praworządności, wyrażoną w art. 6 K.p.a. Ma zatem obowiązek prawidłowego zastosowania przepisów nie tylko prawa materialnego, ale i procesowego (w szczególności art. 6 - 11, art. 77, art. 80 - 81 oraz art. 107 K.p.a.). Decyzje Prezesa Zakładu należy zaliczyć do decyzji, o których mowa w art. 127 § 3 K.p.a. Z przepisu tego wynika zaś, że od decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra nie służy odwołanie, jednakże strona niezadowolona z decyzji może zwrócić się do tego organu z wnioskiem o ponowne rozpoznanie sprawy; do wniosku tego stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji (podkreślenie Sądu). W sentencji swojego rozstrzygnięcia organ odwoławczy nie wskazał jednak przepisów art. 127 § 3 i art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. Powołując się na art. 83 ust. 4 u.p.p.s.a. postanowił "podtrzymać stanowisko wykazane w decyzji" Zakładu z [...] marca 2006 r. Sąd zauważył zatem, że sentencja zaskarżonego postanowienia nie odpowiada dyspozycjom art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. Z przepisu tego wynika bowiem, że organ odwoławczy utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję, albo uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy, bądź uchylając tę decyzję umarza postępowanie w pierwszej instancji, albo umarza postępowanie odwoławcze. W związku z tym rozstrzygnięcie "postanawiam podtrzymać stanowisko" nie mieści się w wyżej wymienionych kryteriach. Jeżeli Prezes Zakładu zamierzał utrzymać w mocy decyzję Zakładu, to powinien dać temu wyraz we właściwy sposób, zgodnie z art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. W związku z powyższym, rozstrzygnięcie podjęte przez Prezesa Zakładu nie koreluje z przywołanymi przepisami, spełniając tym samym przesłankę stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Wskazać należy również, że w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ stwierdził, że powtórnej analizy dowodów w rozpoznawanej sprawie dokonał "Dyrektor Oddziału ZUS Z.". W odpowiedzi na skargę wskazany został nadto Zakład jako organ, który wydał zaskarżoną decyzję. Z akt sprawy wynika także, że to Zakład pismem z [...] maja 2006 r. zawiadomił skarżącego o przysługujących mu prawach na podstawie art. 9 i art. 10 § 1 K.p.a. Z powyższego wynika, że organ odwoławczy nie prowadził postępowania w sposób zgodny z art. 127 i art. 138 K.p.a. Tego rodzaju stwierdzenia mogłyby wskazywać na to, że decyzja została wydana przez niewłaściwy organ. Taki stan rzeczy powodowałby zaś konieczność wyeliminowania jej z obrotu prawnego również na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Ponownie rozpoznając sprawę, obowiązany będzie zatem konsekwentnie wskazywać właściwy organ. III. Przedmiotem sporu w sprawie niniejszej jest decyzja Prezesa Zakładu w przedmiocie odmowy umorzenia należności składkowych. Zastosowanie mają zatem przepisy art. 28 u.s.u.s. oraz § 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz. U. Nr 144, poz. 1365 - zwanego dalej "rozporządzeniem". Zgodnie z art. 28 ust. 1 i 2 u.s.u.s. należności z tytułu składek mogą być umarzane w całości lub w części przez Zakład, z uwzględnieniem ust. 2 - 4. Z przepisów tych wynika zaś, że należności składowe mogą być umarzane, z zastrzeżeniem ust. 3a, tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności, tj. gdy: 1) dłużnik zmarł nie pozostawiając żadnego majątku lub pozostawił ruchomości nie podlegające egzekucji na podstawie odrębnych przepisów albo pozostawił przedmioty codziennego użytku domowego, których łączna wartość nie przekracza kwoty stanowiącej trzykrotność przeciętnego wynagrodzenia i jednocześnie brak jest następców prawnych oraz nie ma możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie, 2) sąd oddalił wniosek o ogłoszenie upadłości dłużnika lub umorzył postępowanie upadłościowe z przyczyn, o których mowa w art. 13 i art. 361 pkt 1 ustawy z dnia 28 lutego 2003 r. - Prawo upadłościowe i naprawcze, 3) nastąpiło zaprzestanie prowadzenia działalności przy jednoczesnym braku majątku, z którego można egzekwować należności, małżonka, następców prawnych, możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie w rozumieniu przepisów Ordynacji podatkowej, 4) nie nastąpiło zaspokojenie należności w zakończonym postępowaniu likwidacyjnym, 4a) wysokość nieopłaconej składki nie przekracza kwoty kosztów upomnienia w postępowaniu egzekucyjnym, 5) naczelnik urzędu skarbowego lub komornik sądowy stwierdził brak majątku, z którego można prowadzić egzekucję, 6) jest oczywiste, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne. W myśl natomiast art. 28 ust 3a u.s.u.s., należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek, mogą być w uzasadnionych przypadkach umarzane pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. Na mocy ustawowej delegacji (art. 28 ust. 3b u.s.u.s.) Minister Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej określił w drodze rozporządzenia szczegółowe zasady umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne. Zgodnie zaś z § 3 ust. 1 rozporządzenia, Zakład może umorzyć należności z tytułu składek, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny. Wymienił przy tym przykładowe sytuacje, uzasadniające umorzenie należności składkowych w całości lub w części. IV. Analizując treść powyższych przepisów w celu wypełnienia dyspozycji art. 141 § 4 u.p.p.s.a. warto podkreślić, że prawodawca, dopuszczając możliwość umorzenia należności z tytułu składek, posłużył się zwrotem "może umorzyć" ("mogą być umorzone"). Oznacza to, że w każdym wypadku decyzja będzie wydana w ramach uznania organu. Uznanie administracyjne jest natomiast konstrukcją prawną, pozwalającą organowi administracji publicznej na wybór konsekwencji prawnych powstałej sytuacji, do której odnosi się hipoteza normy prawnej. Inaczej mówiąc, dysponując prawem do umorzenia należności na zasadzie uznania administracyjnego, organ może, ale nie musi, umorzyć należność z tytułu składek lub odsetki za zwłokę, mimo zajścia określonych przesłanek. Uznanie to jest ograniczone kierunkowymi dyrektywami wyboru wskazanymi w przywołanych przepisach. Tak duży zakres swobody decyzyjnej oznacza jednocześnie, że na organie spoczywa szczególny obowiązek pełnego uzasadnienia wydanego rozstrzygnięcia, celem wykazania, że zbadał on sprawę w zakresie ustawowych dyrektyw, jak również zebrał i rozważył cały materiał dowodowy. W przypadku decyzji podejmowanych w ramach uznania administracyjnego uzasadnienie spełnia bowiem szczególnie istotną rolę, gdyż pozwala na dokonanie oceny, czy decyzja nie została wydana z takim naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a w szczególności czy organ nie pozostawił poza swoimi rozważaniami argumentów podnoszonych przez stronę, czy nie pominął istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy materiałów dowodowych lub czy nie dokonał oceny tych materiałów wbrew zasadom logiki lub doświadczenia życiowego. Powyższe stanowisko znalazło wielokrotnie wyraz w ugruntowanym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (zob. wyrok z 28 lutego 1996 r., sygn. akt SA/Gd 320/95; wyrok z 30 września 1996 r., sygn. akt SA/Wr 3095/95; wyrok z 26 października 1995 r., sygn. akt SA/Gd 2096/95 lub wyrok z 21 lutego 1997 r., sygn. akt SA/Bk 1120/95). V. Istota postępowania prowadzonego w trybie art. 138 K.p.a. polega na ponownym, merytorycznym rozpoznaniu sprawy, z uwzględnieniem ewentualnej zmiany zakresu wniosku. Za niedopuszczalne należy uznać przy tym uzależnienie rozstrzygnięcia wydanego po rozpoznaniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy od tego, czy zobowiązany przedstawił nowe okoliczności w sprawie, czy też ich nie przedstawił. Rozpoznając sprawę w trybie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., organ odwoławczy obowiązany jest ponownie rozpatrzyć ją w całości i dokonać oceny prawidłowości decyzji organu pierwszej instancji, po ponownym zapoznaniu się ze stanem faktycznym sprawy i dokonaniu jego oceny. Organ odwoławczy musi zatem ocenić, czy na tle określonego stanu faktycznego organ I instancji podjął właściwe rozstrzygnięcie. Obowiązany jest nadto odnieść się szczegółowo do argumentacji skarżącego podniesionej we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Może przy tym prowadzić uzupełniające postępowanie dowodowe, jeżeli uzna to za konieczne. Podkreślenia wymaga, że badając stan faktyczny w celu rozpoznania wniosku o umorzenie należności, organy administracji publicznej obowiązane są brać pod uwagę przede wszystkim okoliczności bieżące sprawy. Zdarzenia przyszłe i niepewne, a w szczególności przypuszczenia i twierdzenia o charakterze prognostycznym, nie mogą stanowić wyłącznej (podkreślenie Sądu) podstawy do wydania rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie. Mogą mieć oczywiście pewien wpływ na orzeczenie, ale wtedy powinny zostać uprawdopodobnione, zgodnie z zasadami logiki, dostępnej wiedzy i doświadczenia życiowego (zdrowego rozsądku). Rozstrzygnięcie sprawy nie może ograniczać się do lakonicznego stwierdzenia, że sytuacja majątkowa zobowiązanego może ulec w przyszłości poprawie, jeżeli podejmie zatrudnienie. Szczególne w sytuacji, gdy organ nie bada zdolności zarobkowych zobowiązanego. VI. Ponownie rozpoznając sprawę organ odwoławczy obowiązany będzie do prawidłowego przeprowadzenie postępowania w sprawie, a następnie do przedstawienia w decyzji zarówno uzasadnienia faktycznego, jak i uzasadnienia prawnego - po dokonaniu oceny materiału dowodowego zebranego w sprawie. Zobowiązany będzie także do wyciągnięcia stosownych wniosków, pozwalających w konsekwencji zakończyć postępowanie w sprawie umorzenia należności składkowych w zgodzie z zasadami postępowania administracyjnego. Obowiązany nadto będzie odnieść się należycie do argumentacji i zarzutów podniesionych przez stronę skarżącą, a także konsekwentnie wskazywać właściwy organ. Zauważyć nadto należy, że do organu należy inicjatywa zmierzająca do zebrania w sprawie kompletnego materiału dowodowego. Bezczynność wnioskodawcy w tym względzie nie stanowi podstawy do uznania, że wniosek zawiera braki formalne, czego konsekwencją mogłoby być pozostawienie tegoż wniosku bez rozpoznania. Może jedynie uzasadniać wniosek, że skarżący nie wykazał, iż spełnia przesłanki pozwalające na umorzenie zaległości składkowych w całości lub w części. Konsekwencją takiego stanu rzeczy powinno być zatem merytoryczne rozstrzygnięcie (odmowa umorzenia należności składkowych). Z uwagi na przedstawione wyżej rozważania, na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 w związku z art. 134 § 1 oraz art. 152, mając na względzie art. 210 § 1 u.p.p.s.a., Sąd orzekł, jak w sentencji.