III SA/Wa 2574/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Alojzy Skrodzki (sprawozdawca), Sędziowie sędzia WSA Krystyna Kleiber, sędzia WSA Aneta Trochim-Tuchorska, Protokolant st. sekr. sąd. Iwona Mazek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 listopada 2013 r. sprawy ze skargi Gminy S. na uchwałę Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w W. z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały Rady Gminy S. w sprawie wyboru metody oraz stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi na terenie gminy oddala skargę W dniu 18 grudnia 2012 r. Rada Gminy S. podjęła, na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15, art. 40 ust. 1, art. 41 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), art. 6j ust. 1 pkt 1, art. 6k ust. 1 pkt 1 i ust. 3 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2012 r., poz. 391) uchwałę w sprawie wyboru metody oraz stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi na terenie gminy od właścicieli nieruchomości, na której zamieszkują mieszkańcy. Ustalono, że opłata ta stanowi iloczyn liczby mieszkańców zamieszkujących daną nieruchomość. Ustalono również stawki wspomnianej opłaty w sytuacji, gdy odpady komunalne są zbierane i odbierane w sposób selektywny i nieselektywny. Wykonanie uchwały powierzono Wójtowi Gminy S. Przyjęto, że uchwała wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia jej ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Mazowieckiego z mocą obowiązującą od 1 lipca 2013 r. Uchwałą z 30 lipca 2013 r. Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w W. orzekło o nieważności powyższej uchwały z powodu istotnego naruszenia art. 6k ust. 1 pkt 1 ustawy o utrzymaniu czystości. Stwierdziło, że w uchwale tej Rada Gminy S. nie określiła w sposób czytelny i jednoznaczny metody ustalania opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Ustaliła ona natomiast wysokość stawek tej opłaty. Kolegium zauważyło jednocześnie, że powyższa uchwała została uchylona na mocy uchwały Rady Gminy S. podjętej 23 lipca 2013 r. Dodało przy tym, że stwierdzając nieważność uchwały z 18 grudnia 2012 r. wzięło pod uwagę fakt, iż rażąco naruszała ona prawo, a uchylająca ją uchwała z 23 lipca 2013 r. wejdzie w życie po upływie 14 dni od dnia opublikowania w Dzienniku Urzędowym Województwa Mazowieckiego. Powyższą uchwałę Gmina S. zaskarżyła w całości do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wnosząc o jej uchylenie. Wywiodła, że skoro uchwałę z 18 grudnia 2012 r. wycofano z obiegu prawnego, to postępowanie nadzorcze należało umorzyć z uwagi na jego bezprzedmiotowość. Skarżąca wyraziła także pogląd, iż organem właściwym do nadzoru nad uchwałą jest Wojewoda Mazowiecki, gdyż uchwała ta nie dotyczy sprawy finansowej. Skarżąca zarzuciła również naruszenie art. 91 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 11 ust. 3 ustawy z dnia 7 października 1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych (Dz. U. z 2012 r., poz. 1113). Wskazała mianowicie, że w przypadku nieistotnego naruszenia prawa Regionalna Izba Obrachunkowa nie stwierdza nieważności uchwały, lecz ogranicza się do wskazania, iż wydano ją z naruszeniem prawa. W odpowiedzi na skargę Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej wniosło o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Błędne jest stanowisko skarżącej Gminy, iż organem właściwym dla oceny legalności podjętej uchwały jest Wojewoda Mazowiecki a nie Kolegium RIO. Przedmiotem zaskarżenia jest uchwała nadzorcza RIO dotycząca uchwały rady gminy określającej metody ustalania opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz stawki jakie odbiorcy indywidualni mają ponosić. Uchwały dotyczące opłat za zagospodarowanie odpadami komunalnymi mają charakter fiskalny, co wynika wprost z treści art. 6r ust. 1 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku. Przepis ten wskazuje bowiem, że ww. opłaty stanowią dochód gminy. Podkreślono to również w uzasadnieniu do nowelizacji ustawy o utrzymaniu czystości i porządku z dnia 1 lipca 2011 r., wskazując, że opłata za gospodarowanie odpadami komunalnymi będzie stanowiła dochód gminy, z którego gmina będzie finansowała koszty funkcjonowania systemu gospodarowania odpadami komunalnymi (druk sejmowy 3670, opublikowany w systemie informacji prawnej LEX). Do opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi stosuje się zgodnie z art. 6q ustawy o utrzymaniu czystości i porządku przepisy Ordynacji podatkowej, a organom wykonawczym gminy przysługują uprawnienia organów podatkowych. Wskazać również należy, że uchwały w sprawie ww. opłat są przedmiotem kontroli Regionalnych Izb Obrachunkowych. RIO zgodnie z treścią art. 1 ust. 2 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych sprawują nadzór nad działalnością jednostek samorządu terytorialnego w zakresie spraw finansowych określonych w art. 11 ust. 1 tej ustawy. Właściwość nadzorcza RIO obejmuje uchwały i zarządzenia podejmowane przez organy jednostek samorządu terytorialnego m.in. w sprawach podatków i opłat lokalnych, o których mowa w art. 11 ust. 1 pkt 5 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych, do których mają zastosowanie przepisy ustawy - Ordynacja podatkowa. Jak zauważono, w doktrynie analiza tego przepisu potwierdza przyjęte rozumienie "podatków i opłat lokalnych. Na tej podstawie można przyjąć, że do tej grupy świadczeń należy zaliczyć te, które spełniają dwa kryteria: 1) stanowią dochód budżetu samorządowego , 2) jednostka samorządowa ma wpływ na ich konstrukcję prawną (L. Etel [w:] Regionalne Izby Obrachunkowe. Charakterystyka ustrojowa i komentarz do ustawy, red. M. Stec). W świetle art. 6k i 6r ustawy o utrzymaniu czystości i porządku, opłata za gospodarowanie odpadami ma taki charakter. Przepis art. 6k ustawy o utrzymaniu czystości i porządku daje bowiem gminie dużą samodzielność w ustaleniu stawki opłaty, a art. 6r tej ustawy wprost wskazuje, że powyższa opłata stanowi dochód gminy. Nadto podkreśla się, że sformułowane w doktrynie kryteria pozwalają w sposób precyzyjny ustalić katalog podatków i opłat lokalnych, który znaczenie wykracza poza świadczenia uregulowane w ustawie o podatkach i opłatach lokalnych (A. Babczuk, Komentarz do art. 11 o regionalnych izbach obrachunkowych, LEX 2010). Opłaty na rzecz jednostek samorządu terytorialnego o charakterze typowo fiskalnym nie mogą być zatem utożsamiane tylko z opłatami i podatkami określonymi w ustawie z dnia 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych (Dz.U. z 2010 r. Nr 95, poz. 613, ze zm.). Każda opłata, która stanowi dochód budżetu jednostki samorządu terytorialnego i jednocześnie jednostka ta posiada wpływ na jej wysokość lub zasady ustalania, podlega kontroli RIO jako danina o charakterze lokalnym. Taki sposób rozumowania potwierdził też pośrednio Trybunał Konstytucyjny w postanowieniu 14.2.2012 r. (sygn.akt: Tw 24/11). Wskazał, że dotychczasowe opłaty za odbiór odpadów komunalnych z charakteru cywilnoprawnej należności za usługę, stają się opłatą-daniną publiczną na rzecz gminy, do której stosuje się te przepisy, jakie dotyczą publicznoprawnych opłat ponoszonych (na równi z podatkami lokalnymi) na rzecz gminy. Stąd objęcie tego rodzaju opłat ustawą – Ordynacja podatkowa. Z odbiorcą odpadów od właścicieli nieruchomości gminę łączą stosunki cywilnoprawne (należność za usługę) i między tym podmiotem (odbiorcą) a właścicielami nieruchomości nie występują bezpośrednie stosunki prawne. Właściciel nieruchomości ma płacić daninę bezpośrednio na rzecz gminy, a nie jak dotychczas opłatę z usługę na rzecz odbiorcy odpadów komunalnych. Z daniną (nową opłatą) przepisy art. 6r ustawy o utrzymaniu czystości wiąże określone jej przeznaczenie na wyraźnie ograniczone wydatki gminy, co odbija się na budżecie gminy. Z pobranych opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi, zgodnie z art. 6r ustawy o utrzymaniu czystości i porządku gmina winna pokrywać z budżetu koszty funkcjonowania systemu gospodarowania odpadami komunalnymi, na które składają się koszty odbierania, transportu, zbierania, odzysku i unieszkodliwiania odpadów komunalnych czy tworzenia i utrzymania punktów selektywnego zbierania odpadów komunalnych. Ponadto zgodnie z art. 237 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz.U. z 2013 Nr 885 j.t.), w budżetach samorządowych należy z ogólnie zaplanowanych dochodów w wydatkach budżetu wyodrębnić te, których obowiązek wyodrębniania i zestawienia z określonymi wydatkami budżetu wynika z ustaw szczególnych. Powołane przepisy art. 6r ustawy o utrzymaniu czystości i porządku, począwszy od budżetu gminy na rok 2013, wymagają takiego właśnie wyodrębnienia dochodów z opłat na rzecz gminy i ich powiązania z odpowiednimi (dla przeznaczenia tych opłat) wydatkami budżetu gminy. Skoro tak to na podstawie art. 86 ustawy o samorządzie gminnym organami nadzoru w zakresie spraw finansowych jest regionalna izba obrachunkowa. Wójt przedkłada regionalnej izbie obrachunkowej uchwałę budżetową, uchwałę w sprawie absolutorium oraz inne uchwały rady gminy i zarządzenia wójta objęte zakresem nadzoru regionalnej izby obrachunkowej – art. 90 ust. 2. cyt. ustawy. Uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90 - art. 91 ust 1 ustawy o samorządzie gminnym. Ponadto Gmina zarzuciła Kolegium RIO, że brak było podstaw do stwierdzenia nieważności przedmiotowej uchwały z tego względu, że 23 lipca 2013 r. podjęto właściwą uchwałę nr XXVII/147/2013 w sprawie wyboru metody oraz stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi na terenie gminy od właścicieli nieruchomości, na której zamieszkują mieszkańcy. O powyższym Kolegium RIO zostało poinformowane przed dniem podjęcia zaskarżonej uchwały. Zatem postępowanie nadzorcze powinno, zdaniem Wójta, zostać umorzone. Odpowiadając na ten zarzut, przede wszystkim należy zauważyć, że uchwała z dnia 23 lipca 2013 r. uchylająca uchwałę z 18 grudnia 2012 r. wchodziła w życie 14 dni po jej opublikowaniu w Dzienniku Urzędowym. Zatem powstała sytuacja, że uchwała z dnia 18 grudnia 2012 r. funkcjonowałaby w obrocie prawnym i wywierała skutki prawne do czasu wejścia w życie nowej uchwały, pomimo obarczenia poprzedniej uchwały wadą nieważności, ze względu na określenie w sposób nieczytelny i niejednoznaczny metody ustalania opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Taka sytuacja, w ocenie Sądu, byłaby niedopuszczalna i z tych względów należało stwierdzić nieważność uchwały z 18 grudnia 2012 r. Odnośnie meritum, Sąd stwierdza, że uchwała z 18 grudnia 2012 r. nie określiła w sposób czytelny i jednoznaczny metody ustalania opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Ustaliła ona natomiast wysokość stawek tej opłaty. Takie działanie jest sprzeczne z art. 6k ust. 1 pkt 1 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku. Co do tego nie ma sporu pomiędzy stronami. Nie mogły stanowić podstawy uchylenia uchwały uchybienia procesowe, które nie miały wpływu na wynik sprawy. Ponadto Wójt Gminy Stanisławów był obecny na posiedzeniu Kolegium RIO w dniu 30.07.2013 r. Mając na uwadze powyższe rozważania Sąd skargę oddalił, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30.08.2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.). [pic][pic][pic]