III SA/Wa 2616/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jakub Pinkowski, Sędziowie Sędzia WSA Wojciech Mazur (spr.), Asesor WSA Hieronim Sęk, Protokolant Urszula Hoduń, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 grudnia 2006 r. sprawy ze skargi M. G. na decyzję Prezesa Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego z dnia [...] lipca 2006 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia odsetek od należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne rolników 1) uchyla zaskarżoną decyzję, 2) stwierdza, że uchylona decyzja nie może być wykonana w całości. Decyzją z dnia [...] maja 2006 r. nr [...] Prezes Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego - dalej jako Prezes KRUS, na podstawie art. 36 ust. 1 pkt 10 oraz art. 41 a ust.1 pkt 1 ustawy z 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (Dz.U. z 1998 r. Nr 7, poz. 25 ze zm.) po rozpoznaniu wniosku M. G. odmówił umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne za okres od trzeciego kwartału 1996 r. do czwartego kwartału 1999 r. w kwocie 6.186 zł. W uzasadnieniu decyzji Prezes KRUS poinformował, że przedstawione przez M. G. we wniosku okoliczności nie uzasadniają celowości zastosowania ulgi w formie umorzenia. Wskazywane argumenty tj. choroba konia czy niska dochodowość gospodarstwa dotyczą 2006 r., zatem nie miały wpływu na powstanie zadłużenia, a tym samym na podjęcie pozytywnej decyzji w kwestii umorzenia. Organ wyjaśnił, że podnoszony we wniosku argument o dużych kosztach utrzymania wieloosobowej rodziny nie został uwzględniony, gdyż sytuacja taka dotyczy wielu rodzin opłacających systematycznie swoje zobowiązania. Prezes KRUS wskazał, że w chwili powstania zadłużenia gospodarstwo M. G. było "dosyć duże", zaś rodzina posiadała dodatkowe źródło dochodu z tytułu zatrudnienia męża wnioskodawczyni i mimo tego nie podjęto próby spłaty zadłużenia. Ponadto zaległości zastały zabezpieczone poprzez ustanowienie hipoteki na gospodarstwie rolnym. Prezes KRUS uznał, że brak jest podstaw do zastosowania ulgi poprzez umorzenie należności składkowych. We wniosku z dnia 5 czerwca 2006 r. o ponowne rozpoznanie sprawy M. G. wyjaśniła, że w okresie kiedy powstało zadłużenie jej mąż po przepracowaniu 25 lat został zwolniony z pracy. Dziesięcioosobowa rodzina skarżącej, w której sześcioro dzieci uczęszczało do szkoły pozostała wówczas bez stałego dochodu utrzymując się jedynie z gospodarstwa rolnego i pomocy Opieki Społecznej. Aktualnie na utrzymaniu pozostaje troje dzieci w wieku szkolnym. Skarżąca wyjaśniła, że jedynym źródłem utrzymania jest renta męża i zasiłek rodzinny. Decyzją z dnia [...] lipca 2006 r. nr [...] po rozpoznaniu wniosku M. G. o ponowne rozpatrzenie sprawy Prezes KRUS działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. Z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) - dalej jako Kpa i art. 41 a ust.1 pkt 1 ustawy z 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (Dz.U. z 1998 r. Nr 7, poz. 25 ze zm.) dalej jako u.s.r., utrzymał w mocy decyzję własną wymienioną na wstępie. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, iż "po ponownym przeanalizowaniu sprawy brak jest podstaw do zmiany wcześniej podjętego rozstrzygnięcia". Wyjaśnił, że w gospodarstwie skarżącej nie zaistniały zdarzenia ani okoliczności, które miałyby znaczący wpływ na pogorszenie sytuacji materialnej, a tym samym dawałyby podstawę do podjęcia pozytywnej decyzji w kwestii umorzenia. Skargę na powyższą decyzję złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie M. G. W uzasadnieniu skargi podniosła, że ze względu na niewielki obszar posiadanego gospodarstw rolnego, uzyskiwany z niego dochód w okresie kiedy powstały zaległości, nie wystarczał na zaspokojenie podstawowych potrzeb dziesięcioosobowej rodziny, dodatkowo gospodarstwo dotknęły straty w inwentarzu żywym. Renta męża stanowiąca aktualnie, oprócz zasiłku rodzinnego, jedyne źródło utrzymania jest przyznana do dnia 30 grudnia 2006 r. Oprócz skarżącej i jej męża z dochodów tych utrzymuje się jeszcze bezrobotna córka i troje dzieci w wieku szkolnym. Wyjaśniła, że mąż od kilku lat choruje, a wydatki związane z zakupem lekarstw stanowią dodatkowe obciążenie dla domowego budżetu. W odpowiedzi na skargę Prezes KRUS podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Ocenie Sądu podlega zatem zgodność aktów administracyjnych (w tym przypadku decyzji) zarówno z przepisami prawa materialnego jak i procesowego. Kontrola sądów administracyjnych ogranicza się więc do zbadania, czy organy administracji w toku rozpoznawanej sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Tak określony zakres właściwości Sądu oznacza, że sąd administracyjny nie ma uprawnień do merytorycznego załatwienia sprawy administracyjnej tj. dokonania umorzenia należności ewentualnie zastosowania "częściowej ulgi" w spłacie zadłużenia, czego domaga się skarżąca. O uprawnieniach i obowiązkach stron postępowania wynikających z przepisów prawa materialnego rozstrzygają organy administracji publicznej. Oznacza to, że rozstrzygnięcie w przedmiocie umorzenia należności należy wyłącznie do kompetencji organów. Natomiast zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. dalej p.p.s.a. ) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W związku z tym, Sąd może uwzględnić skargę nawet wtedy, gdy strona nie podniesie zarzutów, które uzasadniają wyeliminowanie z obrotu prawnego zaskarżonego indywidualnego aktu administracyjnego, w sytuacji, gdy przesłanki te istnieją. Taka sytuacja ma miejsce w przedmiotowej sprawie. Zdaniem Sądu, zaskarżona decyzja narusza przepisy postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W pierwszej kolejności wskazać bowiem należy, iż możliwość umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne rolników - pod pojęciem, których należy rozumieć składki, należne od nich odsetki i koszty upomnienia - ustawodawca przewidział w art. 41a ust. 1 pkt 1 u.s.r. Zgodnie z jego treścią Prezes KRUS lub upoważniony przez niego pracownik Kasy, w przypadkach uzasadnionych ważnym interesem zainteresowanego, na jego wniosek, uwzględniając możliwości płatnicze wnioskodawcy oraz stan finansów funduszów emerytalno-rentowego i składkowego, może umorzyć należności Kasy w całości lub w części. Rozstrzygnięcie w przedmiocie umorzenia lub odmowy umorzenia należności, zgodnie z treścią art. 36 ust. 1 pkt 10 u.s.r., ma formę decyzji Prezesa KRUS albo upoważnionego przez niego pracownika Kasy. Zauważyć przy tym należy, iż Prezes KRUS nie tylko zgodnie z art. 59 ust. 3 u.s.r. kieruje Kasą oraz wykonuje zadania przewidziane w ustawie i zadania wynikające z odrębnych przepisów, ale także w myśl art. 2 ust. 2 u.s.r. jest centralnym organem administracji rządowej, podległym ministrowi właściwemu do spraw zabezpieczenia społecznego. Decyzja wydana przez organ o tak wskazanej pozycji ustrojowej jest decyzją administracyjną, a zgodnie z art. 1 pkt 1 K.p.a. w postępowaniu poprzedzającym jej wydanie znajdą zastosowanie przepisy tej ustawy. Przywołane w art. 41 a ust. 1 pkt 1 u.s.r. kryterium "ważnego interesu zainteresowanego", przy zaistnieniu którego organ może uwzględnić wniosek umorzeniowy wskazuje, iż wydana decyzja będzie w znacznym stopniu opierała się na uznaniu organu w granicach tzw. uznania administracyjnego. W danej sprawie organ będzie mógł, a nie musiał umorzyć należności, oceniając istnienie lub nieistnienie tego kryterium, a także możliwości płatnicze wnioskodawcy oraz stan finansów funduszów emerytalno-rentowego i składkowego, a w wyniku dokonanej oceny wybrać konsekwencje prawne swoich ustaleń. Uznanie administracyjne nie oznacza jednak dowolności rozstrzygnięcia. Przed wydaniem decyzji organ - zgodnie z art. 7 K.p.a. w związku z art. 77 § 1 tej ustawy - ma obowiązek podjąć wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli oraz w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Szczególnie istotnego charakteru w przypadku decyzji podejmowanych w warunkach uznania administracyjnego nabiera zasada przekonywania wyrażona w art. 11 K.p.a., zgodnie z którą organ administracyjny jest zobowiązany do wyjaśnienia stronom zasadności przesłanek, którymi kierował się przy załatwieniu sprawy, aby w miarę możliwości doprowadzić do wykonania decyzji bez stosowania środków przymusu. Elementem decydującym o przekonaniu strony co do trafności rozstrzygnięcia jest uzasadnienie decyzji. Uzasadnienie to jeden ze wskazanych w art. 107 K.p.a. integralnych elementów prawidłowej decyzji administracyjnej. Na uzasadnienie decyzji składać się powinno uzasadnienie faktyczne i prawne. Rozwinięcie tych pojęć ustawodawca zawarł w § 3 cyt. przepisu. Prawidłowe uzasadnienie decyzji ma, jak wspomniano ograniczyć konieczność stosowania środków przymusu przy jej wykonaniu. Zasada przekonywania nie zostanie zrealizowana, gdy organ pominie milczeniem niektóre twierdzenia lub nie odniesie się do faktów istotnych dla danej sprawy. Obowiązkiem zatem organu rozstrzygającego sprawę - w ramach motywowania podjętej decyzji - jest ustosunkowanie się do wszystkich argumentów podnoszonych przez stronę w trakcie toczącego się postępowania. Odzwierciedlenie tego powinno znaleźć się w uzasadnieniu decyzji. Brak odniesienia się przez organ rozstrzygający sprawę do podnoszonych zarzutów stanowi naruszenie prawa procesowego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, a to z kolei skutkuje uchyleniem zaskarżonej decyzji. Postawiona teza znajduje oparcie w utrwalonym - w tym zakresie - orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego. Przykładem takiego rozstrzygania może być wyrok NSA z dnia 22 kwietnia 1998 r. sygn. akt I SA/Lu 21/98, LEX nr 34147, gdzie przyjęto, że na organie odwoławczym ciąży obowiązek ustosunkowania się do wszystkich podniesionych w odwołaniu zarzutów, zgodnie z wymaganiami określonymi w art. 107 § 3 Kpa, przez wskazanie faktów, które uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, dla których odmówił innym dowodom wiarygodności i mocy dowodowej, a także przyczyn, dla których wnioskowanych dowodów nie przeprowadził i dlaczego nie uznał zasadności argumentów podniesionych w odwołaniu. Natomiast w wyroku z dnia 20 grudnia 1998 r. sygn. akt IV SA 274/97, LEX 48234, NSA skonstatował, że organ odwoławczy rozpoznaje sprawę ponownie merytorycznie w jej całokształcie. Oznacza to, że ma on obowiązek rozpoznać wszystkie żądania, wnioski i zarzuty strony oraz ustosunkować się do nich w uzasadnieniu swej decyzji. Wspomniane żądania, wnioski i zarzuty mogą być rzecz jasna zawarte także w złożonym przez stronę odwołaniu. Stąd obowiązkiem organu odwoławczego o podstawowym znaczeniu jest również przytoczenie w tym względzie treści odwołania oraz ustosunkowanie się do niego w uzasadnieniu wydanej decyzji. Przenosząc powyższe na grunt stanu faktycznego niniejszej sprawy stwierdzić należy, że strona we wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy po raz kolejny wskazywała na swą trudną sytuację materialną i rodzinną tj. trwającą od kilku lat chorobę męża, fakt utrzymywania się sześcioosobowej rodziny, w tym trojga uczących się dzieci, jedynie z zasiłku rodzinnego i okresowej renty. Tymczasem organ podejmując decyzję odmowną - do czego był upoważniony w granicach uznania administracyjnego - w sposób lakoniczny i ogólnikowy odniósł się do argumentacji skarżącej stwierdzając jedynie, iż "po przeanalizowaniu sprawy nie znaleziono podstaw do zmiany wcześniej podjętego rozstrzygnięcia". W ocenie Sądu, z powyższego wynika, iż organ nie rozważył sprawy według kryterium "ważnego interesu zainteresowanego", o którym mowa art. 41a ust.1 pkt 1 u.s.r. Podkreślić bowiem należy, iż w uzasadnieniu decyzji nie ma analizy sytuacji materialnej i rodzinnej skarżącej. W tym miejscu jeszcze raz z całą mocą podkreślić trzeba, iż rolą uzasadnienia decyzji jest, aby skarżąca na podstawie jego lektury mogła stwierdzić, jakie są w opinii organu okoliczności faktyczne jej sprawy i jakich ustaleń dokonał organ. W tym istotnym dla sprawy zakresie, w decyzji drugiej instancji zabrakło stosownego ustosunkowania się do postawionych zarzutów. W decyzji tej nie znalazła odzwierciedlenia również analiza prawna podnoszonej przez stronę argumentacji. Wadliwość ta powoduje dowolność indywidualnego aktu administracyjnego, która nie ma nic wspólnego z fakultatywnością. Ponieść w tym miejscu należy, iż fakultatywny charakter przepisu art. 41 a ust. 1 nie usprawiedliwia braku ustosunkowania się przez organ administracji do zarzutów podnoszonych przez stronę postępowania. Z tych właśnie względów wydane w sprawie rozstrzygnięcie naruszyło zarówno art. 107 § 3 K.p.a., jak i samą zasadę przekonywania wyrażoną w art. 11 K.p.a. Niezależnie od powyższego podnieść także trzeba, iż w trakcie prowadzonego postępowania uchybiono treści art. 10 § 1 K.p.a. wyrażającego ogólną zasadę postępowania administracyjnego, tj. czynnego udziału strony w każdym stadium postępowania. Przepis ten stanowi, ze organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Obowiązkiem organu jest pouczenie strony o prawie zapoznania się z aktami sprawy i złożenia końcowego oświadczenia. Brak w aktach sprawy końcowego oświadczenia strony oraz dowodu, że organ prowadzący postępowanie pouczył stronę o przysługującym jej prawie uzasadnia wniosek, że organ naruszył obowiązek ustalony w art. 10 § 1 K.p.a. Mając na uwadze powyższe Sąd uznał, iż stwierdzone naruszenia przepisów postępowania miały istotny wpływ na wynik sprawy, dlatego też na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku. Stosownie do art. 152 wyżej wymienionej ustawy, Sąd stwierdził, iż zaskarżona decyzja nie może być wykonana w całości.