III SA/Wa 264/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Długosz-Szyjko (spr.), Asesor WSA Ewa Radziszewska-Krupa, Asesor WSA Jolanta Sokołowska, Protokolant Robert Powojski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 kwietnia 2005 r. sprawy ze skargi E. K. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w W. (Oddział w S.) z dnia [...] listopada 2004 r. Nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia zaległości z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych 1) uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w W. z dnia [...] września 2004 r. Nr[...], 2) stwierdza, że uchylone decyzje nie podlegają wykonaniu w całości. Pismem z dnia 30 listopada 2004 r. E. K. wniosła skargę na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] listopada 2004 r. Nr [...] utrzymującą w mocy decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] września 2004 r. Nr [...] o odmowie umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, Fundusz Pracy oraz Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych za okres od XII 1993 r. do VI 1995 r. O umorzenie zadłużenia z tytułu składek, przeniesionego na Skarżącą decyzją o odpowiedzialności spadkobiercy, powstałego w wyniku nieopłacania składek przez zmarłego ojca skarżącej Z.K., skarżąca zwróciła się w dniu 1 września 2004 r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych decyzją z dnia [...] września 2004 r. o stosownym numerze odmówił skarżącej udzielenia wnioskowanej ulgi. W uzasadnieniu decyzji wskazano, iż z przeprowadzonych ustaleń wynika, iż Zakład przeniósł na skarżącą odpowiedzialność za zobowiązania wynikające z prowadzenia działalności gospodarczej przez jej zmarłego ojca. Organ podniósł, że w związku z zabezpieczeniem hipotecznym na nieruchomości należącej do zobowiązanego, przesłanka nieściągalności zobowiązania przewidziana w art. 28 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. Nr 137, poz. 887 z późn. zm.) – dalej powoływanej jako u.s.u.s. nie występuje. Pismem z dnia 11 października 2004 r. skarżąca wniosła o ponowne rozpatrzenie sprawy. Decyzją z dnia [...] listopada 2004 r. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję z dnia [...] września 2004 r. W uzasadnieniu decyzji wskazano, iż w niniejszej sprawie skarżąca nie przedstawiła żadnych nowych dowodów mogących mieć wpływ na odmienne rozstrzygnięcie sprawy. W skardze wniesionej na powyższą decyzję strona skarżąca nie podniosła żadnych zarzutów w stosunku do wydanej decyzji, wskazała jedynie na swoją trudną sytuację materialną i rodzinną. Odpowiadając na skargę Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji, znacznie rozszerzając argumentację w niej przedstawioną, i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga zasługuje na uwzględnienie, jakkolwiek nie z przyczyn w niej podniesionych. Na wstępie Sąd zauważa, iż zgodnie z art. 184 Konstytucji RP w związku z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) oraz w związku z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej u.p.p.s.a. kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów wymienionych w art. 3 § 2 u.p.p.s.a., sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem. W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) – c) u.p.p.s.a.), a także, gdy decyzja lub postanowienie organu dotknięte jest wadą nieważności (art. 145 § 1 pkt 2 u.p.p.s.a.). Sąd badając niniejszą sprawę kierował się art. 134 § 1 u.p.p.s.a., który stanowi, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Powołany przepis daje podstawę do uwzględnienia skargi także wtedy, gdy strona nie podnosi podczas toczącego się postępowania sądowoadministracyjnego zarzutów będących podstawą wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonego indywidualnego aktu administracyjnego. Art. 28 u.s.u.s. przewiduje możliwość umorzenia przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych należności z tytułu składek w przypadkach uzasadnionych ich całkowitą nieściągalnością albo w przypadku należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek także w braku ich całkowitej nieściągalności w przypadku wykazania przez zobowiązanego, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest on w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny. Instytucja umorzenia należności z tytułu składek w trybie decyzji Zakładu zbudowana jest przy zastosowaniu uznania administracyjnego. W świetle ukształtowanej w doktrynie i zaakceptowanej w orzecznictwie NSA koncepcji interpretacyjnej przepisów zbudowanych na zasadzie uznania administracyjnego, zawierających w swojej treści kierunkowe dyrektywy wyboru (w tym przypadku: całkowita nieściągalność albo stan majątkowy i sytuacja rodzinna zobowiązanego uniemożliwiająca opłacenie tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny), stwierdzenie, że w sprawie występują okoliczności odpowiadające takiej lub innej kierunkowej dyrektywie wyboru, może, lecz nie musi prowadzić do rozstrzygnięcia pozytywnego dla wnioskodawcy. Prawem do umorzenia należności z tytułu składek dysponuje ZUS, zakład zatem może, ale nie musi, umorzyć należności z tytułu składek. Należy podkreślić, że uznanie administracyjne nie wyraża się w swobodzie oceny, w danym stanie faktycznym sprawy, okoliczności odpowiadających kierunkowym dyrektywom wyboru, ale w możliwości negatywnego dla zobowiązanego rozstrzygnięcia nawet przy ustaleniu istnienia przesłanek określonych art. 28 u.s.u.s. Decyzja negatywna wydana na podstawie art. 28 u.s.u.s. nie narusza prawa zarówno wtedy, gdy przesłanki umorzenia wystąpiły, jak i wtedy, gdy nie występują. Jednakże wydanie tej decyzji poprzedzone być musi prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem wyjaśniającym. Dokonana przez Sąd kontrola legalności zaskarżonej decyzji pozwala stwierdzić, że w rozpoznawanej sprawie, że w toku tego postępowania nie podjęto niezbędnych kroków do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego w celu ustalenia występowania ustawowych przesłanek tej decyzji. W procesie dochodzenia do tej decyzji zakład nie uwzględnił całokształtu okoliczności faktycznych mających wskazywać na całkowitą nieściągalność albo stan majątkowy i sytuację rodziną zobowiązanej uniemożliwiająca opłacenie tych należności. W ocenie Sądu zaskarżona decyzja narusza przepisy procedury administracyjnej w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. O wadliwości procesowej – stanowiącej podstawę prawną do uchylenia decyzji – stanowi naruszenie art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst.jedn. Dz. U. z 2000 r., Nr 99 poz. 1071) – dalej jako Kpa, który stanowi, iż uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Przytoczony przepis Kpa określa podstawowe części składowe, jakie powinna zawierać prawidłowo wydana decyzja. Do tych elementów ustawodawca zalicza między innymi uzasadnienie faktyczne i prawne. Uzasadnienie zatem stanowi integralną cześć decyzji i jego zadaniem jest wyjaśnienie rozstrzygnięcia, stanowiącego dyspozytywną część decyzji (por. wyrok NSA z dnia 12 maja 2000r., sygn. akt I SA/Kr 856/98, LEX nr 43041). Uzasadnienie jako jeden z najważniejszych elementów decyzji winno zawierać ocenę zebranego w postępowaniu materiału dowodowego, dokonaną przez organ wykładnię stosowanych przepisów oraz ocenę przyjętego stanu faktycznego w świetle obowiązującego prawa. Uzasadnienie decyzji ma szczególne znaczenie przy ocenie prawidłowości decyzji przez organ wyższego stopnia, w szczególności decyzji opartych o uznanie administracyjne. Brak prawidłowego uzasadnienia takiej decyzji uniemożliwia bowiem - w przypadku jej zaskarżenia - ustalenie, czy organ nie przekroczył granic przyznanego mu uznania administracyjnego. Prawidłowe zredagowanie pod względem merytorycznym i prawnym uzasadnienia decyzji administracyjnej ma zasadnicze znaczenie dla stosowania zasady przekonywania wyrażonej w art. 11 Kpa, a realizowanej na mocy art. 107 § 3 tego aktu prawnego. Organ administracyjny jest zobowiązany tą zasadą do wyjaśnienia stronom zasadności przesłanek, którymi kierował się przy załatwieniu sprawy, aby w miarę możliwości doprowadzić do wykonania decyzji bez stosowania środków przymusu. Nie może być mowy o zrealizowaniu powyższej zasady w sytuacji, gdy organ pominie milczeniem niektóre twierdzenia lub nie odniesie się do faktów istotnych dla danej sprawy. W świetle art. 107 § 3 Kpa w uzasadnieniu faktycznym należy przytoczyć wszystkie okoliczności faktyczne istotne dla rozstrzygnięcia sprawy oraz dokonać na podstawie całokształtu materiału dowodowego oceny czy dana okoliczność została udowodniona. Obowiązkiem organu rozstrzygającego sprawę – w ramach motywowania podjętej decyzji - jest ustosunkowanie się do wszystkich zarzutów i okoliczności podnoszonych przez stronę w trakcie toczącego się postępowania. Odzwierciedlenie tego winno znaleźć się w uzasadnieniu decyzji. Brak odniesienia się przez organ rozstrzygający sprawę do podnoszonych przez stronę zarzutów stanowi naruszenie prawa procesowego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, a to z kolei skutkuje uchyleniem zaskarżonych decyzji. Tymczasem w niniejszej sprawie stwierdzić, iż brak jest zarówno uzasadnienia faktycznego jak i prawnego zaskarżonej decyzji. Z akt sprawy wynika, że organ nie tylko nie przeprowadził pełnego postępowania dowodowego, ale także nie zbadał kierunkowych dyrektyw wyboru wynikających z art. 28 u.s.u.s. Takie działanie należy odczytywać jako dowolność indywidualnego aktu administracyjnego, która nie ma nic wspólnego z uznaniem administracyjnym. Dopiero wszechstronne wyjaśnienie sprawy, przy zachowaniu reguł przepisów postępowania administracyjnego, daje prawo do podjęcia decyzji, z uwagi na jej fakultatywny charakter, nawet odmownej, w sytuacji zaistnienia przesłanek dających prawo do umorzenia należności. Niezależnie od powyższego podnieść także trzeba, iż w trakcie prowadzonego postępowania administracyjnego uchybiono treści art. 10 § 1 Kpa wyrażającego ogólną zasadę postępowania administracyjnego, tj. czynnego udziału strony w każdym stadium postępowania. Przepis ten stanowi, iż organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Z § 2 tego artykułu wynika, że organy administracji publicznej mogą odstąpić od zasady określonej w § 1 tylko w przypadkach, gdy załatwienie sprawy nie cierpi zwłoki ze względu na niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia ludzkiego albo ze względu na grożącą niepowetowaną szkodę materialną. Natomiast z jego § 3 wskazuje, iż organ administracji publicznej obowiązany jest utrwalić w aktach sprawy, w drodze adnotacji, przyczyny odstąpienia od zasady określonej w § 1. Zaprezentowana norma z § 1 omawianego artykułu w sposób jednoznaczny nakłada na organy administracji publicznej obowiązek zapewnienia stronom postępowania czynnego udziału w każdym stadium tego postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwienia wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Analizując akta zgromadzony w postępowaniu przed organem materiał Sąd stwierdził, iż w niniejszej sprawie nie zachodziła żadna z przesłanek zawartych w § 2 w/w artykułu. Prowadzi to do stwierdzenia, iż organy wydające decyzje winny przed ich wydaniem umożliwić stronie wypowiedzenie się co do zebranego materiału dowodowego. Obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie jest pouczenie strony o prawie zapoznania się z aktami i złożenia końcowego oświadczenia. Brak w aktach sprawy końcowego oświadczenia strony oraz dowodu, że organ prowadzący postępowanie pouczył stronę o przysługującym jej prawie prowadzi do wniosku, że organ prowadzący postępowanie naruszył obowiązek ustalony w art. 10 § 1 Kpa. Realizacją zasady ogólnej czynnego udziału strony w postępowaniu jest wprowadzenie warunku, od spełnienia którego uzależnione jest uznanie przez organ administracji publicznej okoliczności faktycznej za udowodnioną. Warunkiem tym jest stworzenie przez organ administracji publicznej przesłanek realizacji przez stronę prawa do wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów. Przeprowadzenie dowodu dopiero wtedy czyni wiarygodną okoliczność faktyczną, gdy strona mogła się wypowiedzieć co do tego dowodu (por. wyrok NSA z dnia 5 kwietnia 2001r., sygn. akt II SA 1095/00, LEX nr 53441). Odpowiednikiem art. 10 Kpa na gruncie przepisów prawa podatkowego jest art. 200 O.p. W oparciu o ten ostatni przepis w orzecznictwie NSA zarysowała się linia orzecznicza, w której przyjęto, że obowiązek zapewnienia wypowiedzenia się przez strony postępowania przed wydaniem decyzji ciąży także na organie drugiej instancji (por. wyrok NSA z 4 sierpnia 2004r., sygn. akt FSK 156/04, M.Podat. 2004/9/2). W konstatacji powyższych wywodów należy stwierdzić, iż brak zapewnienia skarżącemu prawa do wypowiedzenia się zarówno przed wydaniem decyzji w pierwszej, jak i w drugiej instancji skutkowało naruszeniem prawa strony do czynnego udziału w tym postępowaniu, co stanowiło naruszenie zasady ogólnej procedury administracyjnej, wynikającej z art. 10 § 1 Kpa. Naruszenie w/w przepisu w zestawieniu z podniesionym wcześniej uchybieniem art. 107 § 3 Kpa stanowiło podstawę do wyeliminowania zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego. Mając na uwadze powyższe stwierdzić należy, że zaistniały podstawy do uchylenia zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) u.p.p.s.a. Ponadto Sąd, w przedmiocie braku możliwości wykonania decyzji do czasu uprawomocnienia się wyroku, orzekł na podstawie art. 152 u.p.p.s.a.