III SA/Wa 270/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz, Sędziowie sędzia WSA Waldemar Śledzik (sprawozdawca), sędzia WSA Jarosław Trelka, Protokolant specjalista Ewa Rutkowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 lutego 2015 r. sprawy ze skargi I. P. na decyzję Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia [...] grudnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie orzeczenia o solidarnej odpowiedzialności członka zarządu wraz z pozostałymi członkami zarządu i spółką za zaległości spółki z tytułu wpłat na Państwowy Fundusz Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych za okres od czerwca do sierpnia 2008 r. 1) uchyla zaskarżoną decyzję, 2) stwierdza, że uchylona decyzja nie może być wykonana w całości. Prezes Zarządu Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych (dalej Prezes PFRON) decyzją z dnia [...] września 2013 r. ustalił solidarną odpowiedzialność I. P. (zwaną dalej także jako: "Skarżąca") za zaległości spółki "D." Spółki z o.o. z tytułu wpłat na Państwowy Fundusz Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych za okres od czerwca do sierpnia 2008 r. w kwocie głównej 9.011 zł wraz z odsetkami – solidarnie z pozostałymi członkami jej zarządu. Podstawę prawną ww. decyzji stanowił przepis art. 116 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2012r. poz. 749 z późn. zm. – zwanej dalej także jako "O.p."), zgodnie z treścią którego, za zaległości podatkowe spółki z ograniczoną odpowiedzialnością, spółki z ograniczoną odpowiedzialnością w organizacji, spółki akcyjnej lub spółki akcyjnej w organizacji odpowiadają solidarnie całym swoim majątkiem członkowie jej zarządu, jeżeli egzekucja z majątku spółki okazała się w całości lub w części bezskuteczna, a członek zarządu: 1) nie wykazał, że: a) we właściwym czasie zgłoszono wniosek o ogłoszenie upadłości lub wszczęto postępowanie zapobiegające ogłoszeniu upadłości (postępowanie układowe) albo b) niezgłoszenie wniosku o ogłoszenie upadłości łub niewszczęcie postępowania zapobiegającego ogłoszeniu upadłości (postępowania układowego) nastąpiło bez jego winy; 2) nie wskazuje mienia spółki, z którego egzekucja umożliwi zaspokojenie zaległości podatkowych spółki w znacznej części. Przepis ten - na podstawie art. 49 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz.U. z 2012r. Nr 127, poz. 721 z późn. zm., zwaną dalej "ustawa o rehabilitacji"), ma zastosowanie do wpłat na Państwowy Fundusz Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych, o których mowa w art. 21 ust. 1 tejże ustawy. Organ pierwszej instancji wskazał, że zgodnie z art. 21 ust. 1 ustawy o rehabilitacji, spółka D. Spółka z o.o., była zobowiązana do dokonywania wpłat na Fundusz w terminie do dnia 20 następnego miesiąca po miesiącu, w którym zaistniały okoliczności powodujące powstanie obowiązku wpłat. Wobec niedokonania należnych wpłat w terminach wynikających z art. 49 ust. 2 ww. ustawy o rehabilitacji, Prezes Zarządu PFRON decyzją z dnia [...] marca 2009r. określił Spółce wysokość zobowiązań za okres od czerwca do sierpnia 2008r., ta jednak nie dokonała wpłaty. W związku więc z powyższym zobowiązania objęte zostały tytułem wykonawczym z dnia [...] kwietnia 2009 r. nr [...] . W trakcie postępowania egzekucyjnego nie uzyskano żadnej kwoty. Następnie postanowieniem Komornik Sądowy przy Sądzie Rejonowym w B. umorzył postępowanie, stwierdzając bezskuteczność egzekucji z majątku Spółki. Postanowieniem z [...] marca 2013 r., Prezes Zarządu PFRON wszczął wobec Skarżącej postępowanie mające na celu ustalenie odpowiedzialności za zaległości spółki D. Spółka z o.o. Wezwano jednocześnie Skarżącą do wykazania przesłanek zwalniających ją z odpowiedzialności za zobowiązania podatkowe Spółki, ciążących na niej jako członku zarządu, zgodnie z art. 116 § 1 O.p. W odpowiedzi Skarżąca poinformowała, iż nie zgłoszenie wniosku o upadłość spółki było wywołane negatywnym stanowiskiem Zgromadzenia Wspólników. Wniosła również o przesłuchanie R. G. (członka zarządu reprezentującego większościowego udziałowca tj. "L." Sp. z o.o. w W.) na okoliczność gotowości pokrycia zobowiązań spółki, w tym zaległości wobec PFRON. Organ uznał, iż z uwagi na brak powiązania ze Skarżąca, nie ma podstaw do przesłuchania tego świadka. W związku z powyższym organ I instancji uznał, że Skarżąca odpowiada za powstałe zaległości Spółki zgodnie z art. 116 § 1 i § 2 O.p. albowiem w trakcie postępowania nie wykazała, że we właściwym czasie złożono wniosek o ogłoszenie upadłości ani nie przedstawiła dowodów potwierdzających brak winy w niezgłoszeniu we właściwym czasie takiego wniosku ani wniosku o przeprowadzenie postępowania układowego. Nie wskazała również mienia Spółki, z którego egzekucja mogła by umożliwić zaspokojenie zaległości w znacznej części. W odwołaniu od powyższej decyzji Skarżąca wniosła o zmianę ww. decyzji, z powodu rażącego naruszenia zasad postępowania dowodowego określonego w Ordynacji podatkowej, w szczególności przepisów art. 181 i 188 tej ustawy. W ocenie Skarżącej. Prezes PFRON nie przeprowadził dowodu w postaci przesłuchania, w charakterze świadka, prezesa głównego udziałowca spółki – L. sp. z o.o. z siedzibą W., na okoliczność braku możliwości złożenia wniosku o ogłoszenie upadłości spółki D. sp. z o.o. przez Skarżącą. Odmowa uwzględnienia żądania Skarżącej w tym zakresie, w jej ocenie stanowiła rażące naruszenie art. 188 O.p., gdyż Spółka L. posiadała ponad 88% udziałów w spółce D. , a jej prezes R. G. miał bezpośredni wpływ na podejmowane decyzje rady nadzorczej oraz zarządu a nadto był jednocześnie prokurentem D. sp.z.o.o. Minister Pracy i Polityki Społecznej decyzją z dnia [...] grudnia 2013 r. utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że Skarżąca bezspornie pełniła funkcję członka zarządu Spółki D. w okresie, gdy powstały zobowiązania Spółki wobec Funduszu. Organ odwoławczy wskazał, iż Skarżąca nie wykazała okoliczności uniemożliwiających pociągnięcie jej osoby do odpowiedzialności za zobowiązania Spółki. Zdaniem organu Skarżąca nie podjęła jakichkolwiek starań ani nie przedstawiła dowodów do wykazania przesłanek egzoneracyjnych, wskazanych w art. 116 O.p. Odnosząc się do zawartego w odwołaniu wniosku strony o przesłuchanie R. G. organ odwoławczy stwierdził brak podstaw do jego uwzględnienia, gdyż okoliczności te nie mogłyby zostać uznane za wyłączające możliwość pociągnięcia Skarżącej do odpowiedzialności na podstawie przepisu art. 116 O.p. Organ odwoławczy podkreślił, że okoliczność istnienia głównego udziałowca (Spółki "L." Sp. z o.o.), któremu nie przysługują kompetencje zastrzeżone dla członków zarządu "D. " sp. zo.o., nie ma znaczenia w kontekście wystąpienia przesłanki egzoneracyjnej. Charakter funkcji pełnionych przez członków zarządu spółek kapitałowych obliguje ich bowiem do rzetelnego i mającego na uwadze dobro spółki działania na ich rzecz. Jednocześnie, stanowi gwarancje dla członka zarządu, iż nie będzie można czynić mu zarzutu z powodu uchybień w prowadzeniu spraw spółki i w konsekwencji narażania go na możliwość pociągnięcia do odpowiedzialności. Końcowo stwierdził brak podstaw do uznania naruszenia podnoszonych przez Skarżąca przepisów art. 181 oraz 188 O.p. W związku z powyższym, organ odwoławczy za nieuzasadnione uznał zarzuty Skarżącej zawarte w odwołaniu. W skardze na powyższą decyzję Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej, ze względu na rażące naruszenie art. 181 w związku z art. 188 O.p., stanowiącego, że jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. Skarżąca podtrzymała prezentowane wcześniej stanowisko o zasadności przesłuchania R. G. na dowód braku jej winy w niezgłoszeniu wniosku o ogłoszenie upadłości spółki D. . Podniosła okoliczność łącznej reprezentacji spółki wraz z prokurentem, będącym jednocześnie prezesem zarządu głównego udziałowca. Wywiodła, iż jako członek zarządu nie może skutecznie reprezentować spółki bez zgody prokurenta (tj. R. G.). W odpowiedzi na skargę Minister Pracy i Polityki Społecznej wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując zaprezentowane wcześniej stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie podkreślić należy, że Sądy administracyjne dokonują kontroli legalności działań administracji publicznej zgodnie z art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.; zwaną dalej "p.p.s.a.") poprzez orzekanie w sprawach skarg na akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Na podstawie art. 134 p.p.s.a. w postępowaniu sądowo - administracyjnym obowiązuje zasada oficjalności. Zgodnie z jej treścią sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zobowiązany jest natomiast do wzięcia z urzędu pod uwagę wszelkich naruszeń prawa, w tym także tych nie podnoszonych w skardze, a które to naruszenia związane są z materią zaskarżonych decyzji. Granice rozpoznania skargi przez Sąd są z jednej strony wyznaczone przez kryterium legalności działań organów podatkowych w zaskarżonej sprawie, a z drugiej, przez zakaz pogarszania sytuacji prawnej skarżącego (zakaz reformationis in peius) Z art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. wynika, że aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny, konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia przepisów prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, albo też do naruszenia przepisów prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania albo stwierdzenia nieważności decyzji. W zakresie tak określonej kognicji Sąd stwierdza, iż zaskarżona decyzja narusza prawo. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] grudnia 2013r. (w tym miejscu Sąd zauważa, że Skarżąca w skardze mylnie określiła datę tej decyzji jako "decyzja z dnia [...] listopada 2013r." – co jednak, jako oczywista omyłka pisarska - nie ma wpływu na zakres rozpoznawanej sprawy) Minister Pracy i Polityki Społecznej utrzymał w mocy decyzję Prezesa Zarządu PFRON z dnia [...] września 2013r., ustalającej odpowiedzialność Skarżącej za zaległości spółki z tytułu wpłat na Fundusz za okres od czerwca do sierpnia 2008 r. – solidarnie z pozostałymi członkami zarządu. Zgodnie z art. 49 ust. 1 i 4 ustawy o rehabilitacji, do wpłat na PFRON stosuje się odpowiednio przepisy O.p., z tym, że uprawnienia organów podatkowych określone w tej ustawie przysługują Prezesowi PFRON, od decyzji tego zaś organu pracodawcy przysługuje odwołanie do Ministra właściwego do spraw zabezpieczenia społecznego. Sąd zauważa, że odesłanie zawarte w art. 49 ust. 1 ustawy o rehabilitacji oznacza także obowiązek stosowania zasad i reguł postępowania określonych w O.p. Zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania, wyrażoną w art. 127 O.p., organ odwoławczy obowiązany jest do ponownego załatwienia sprawy, tj. do powtórnego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, powtórnego ustalenia stanu faktycznego i powtórnej wykładni przepisów prawa. W wyniku złożenia odwołania sprawa podatkowa powinna być w całości przedmiotem postępowania przed organem drugiej instancji, a organ odwoławczy nie powinien tylko ograniczać się do kontroli objętej odwołaniem decyzji organu pierwszej instancji czy do stwierdzenia, że ustalenia dokonane przez organ pierwszej instancji są prawidłowe. Organ ten rozpoznaje sprawę, a nie odwołanie (zob. wyrok WSA w Szczecinie z dnia 17 maja 2013 r. I SA/Sz 5/13, LEX nr 1323468). Tym samym z art. 127 O.p. nie wynika, że organ odwoławczy ma jedynie ograniczyć się do kontroli postępowania prowadzonego przez organ pierwszej instancji, ale ma on samodzielnie je przeprowadzić (wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 5 grudnia 2012 r. I SA/Go 888/12, LEX nr 1233289). Konsekwencją przyjętej zasady będzie konieczność rozpoznania sprawy podatkowej dwukrotnie i rozstrzygnięcia, co wiąże się dla organu z obowiązkiem dwukrotnego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego (wyrok WSA w Gdańsku z dnia 5 stycznia 2012 r., I SA/Gd 1123/11, LEX nr 1104040). Sprawa administracyjna rozstrzygnięta po raz pierwszy jest otwarta do ponownego orzekania, jeżeli zostanie wniesiony zwykły środek prawny (J. Borkowski, Glosa do wyroku SN z dnia 17 kwietnia 1997 r., III RN 12/97, OSP 1998, z. 5, poz. 99). Dla uznania, iż zasada dwuinstancyjności postępowania została zrealizowana, nie wystarczy samo stwierdzenie, że w sprawie zapadły dwa rozstrzygnięcia dwóch organów różnych stopni. Poprzestanie na takim ustaleniu oznaczałoby formalne rozumienie zasady (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 maja 1998 r., IV SA 2058/97). Tak więc organ odwoławczy ma obowiązek dwukrotnego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, dwukrotnego ustalenia stanu faktycznego i dwukrotnej wykładni przepisów prawa (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 września 2001 r., III SA 913/00 oraz z dnia 19 marca 2002 r., III SA 181/00). Innymi słowy chodzi o to, by "przeprowadzono dwukrotnie merytoryczne postępowanie, by dwukrotnie oceniono dowody, w sposób rzeczowy i poważny przeanalizowano wszelkie argumenty i opinie, i w konsekwencji doprowadzono do wydania takiego rozstrzygnięcia, które najlepiej odpowiadać będzie prawu, interesowi publicznemu i słusznym interesom strony" (por. uzasadnienie uchwały Sądu Najwyższego z dnia 1 grudnia 1994 r., III AZP 8/94, OSNAPiUS 1995, nr 7, poz. 82). W rozpatrywanej sprawie treść uzasadnienia zaskarżonej decyzji wskazuje jednoznacznie, że organ odwoławczy prowadził postepowanie z uchybieniem powyższych zasad. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji brak jest ponownych, odnoszących się do konkretnych dowodów, ustaleń faktycznych i oceny zgromadzonych w sprawie dowodów w kontekście wykazania przesłanek odpowiedzialności Skarżącej za zobowiązania spółki na podstawie art. 116 O.p. Treść zaskarżonej decyzji wskazuje, że organ odwoławczy nie rozpoznał istoty sprawy. Takie działanie organu istotnie narusza przepis art. 127 O.p. Ww. wady zaskarżonej decyzji stanowią także naruszenie przepisu art. 210 § 4 w zw. z art. 124 O.p. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Staranność przekazywania podatnikowi argumentów wykorzystywanych przy jej formułowaniu jest istotnym elementem funkcji perswazyjnej uzasadnienia (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 listopada 2001 r., sygn. akt II SA/Lu 629/00). Chodzi bowiem o to, by organ w sposób wyczerpujący i jawny wskazał stronie motywy, które w jego ocenie stanowią o ich bezzasadności. Strona nie może być zdana w tym zakresie na swoje domysły. Organ podatkowy powinien podjąć starania, aby strona została przekonana o zasadności wydanego w sprawie rozstrzygnięcia. Tylko bowiem takie zachowanie będzie realizowało zasadę prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie do organów podatkowych, którego istotą jest to, by każdy uczestnik postępowania był przekonany, że bierze udział w rzetelnie prowadzonym procesie, i że jego stanowisko zostało poważnie wzięte pod uwagę, a jeżeli zapadło negatywne rozstrzygnięcie, to przyczyną tego są istotne powody (por. także wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 lutego 1994 r., III ARN 2/94, OSNAPiUS 1994, nr 1, poz. 2 oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 lutego 1997 r., III RN 94/96, OSNAPiUS 1997, nr 19, poz. 366). Ponadto wskazać należy, że także decyzja organu odwoławczego winna, w myśl art. 210 § 1 pkt 6 O.p., zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne, tj. wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, którym dał wiarę oraz przyczyn, dla których innym dowodom odmówił wiarygodności. Zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej wyrażoną w art. 122 O.p., organ podatkowy zobowiązany był ustalić fakty prawotwórcze w sprawie, w oparciu o własne postępowanie dowodowe, a wyniki tego postępowania należycie utrwalić w uzasadnieniu decyzji. W rozpatrywanej sprawie organ odwoławczy ograniczył się do kontroli legalności decyzji organu pierwszej stwierdzając w uzasadnieniu decyzji jedynie to, że strona na żadnym etapie postępowania nie przedstawiła dowodów w celu wykazania okoliczności zwalniających ją z odpowiedzialności za zobowiązania "D." Sp. z o.o. Wszystkie te naruszenia powodują, że zaskarżony akt uchyla sie spod merytorycznej kontroli Sądu. Należy przy tym podkreślić, że nie jest rzeczą Sądu poszukiwanie argumentów przemawiających za zasadnością stanowiska organu, czy też odpowiedź na postawione w toku postępowania przed organem zarzuty. Z mocy bowiem art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) i powołanego na wstępie art. 3 § 1 p.p.s.a., sądy administracyjne powołane są do kontroli działań organów administracji publicznej, a tym samym nie mogą ich w tych działaniach zastępować. Z wszystkich tych przyczyn Sąd uznał, że wskazane naruszenia przepisów postępowania mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co uzasadnia uchylenie zaskarżonej decyzji w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Rozpatrując sprawę ponownie, Organ odwoławczy jest związany wyżej wymienionym poglądem prawnym. W związku z uwzględnieniem skargi, Sąd zastosował art. 152 p.p.s.a. i określił, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku.