III SA/Wa 2758/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Grażyna Nasierowska, Sędziowie Sędzia WSA Barbara Kołodziejczak-Osetek, Asesor WSA Dariusz Turek (spr.), Protokolant Emilia Kasperowicz, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 grudnia 2006 r. sprawy ze skargi K. P. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] czerwca 2006 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie zdrowotne 1) uchyla zaskarżoną decyzję, 2) stwierdza, że uchylona decyzja nie może być wykonana w całości, 3) zasądza od Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych na rzecz skarżącego kwotę 76 zł (słownie: siedemdziesiąt sześć złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego Pismem z dnia 2 kwietnia 2004 roku J. P. - pełnomocnik K. P. zwróciła się do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (zwanego dalej ZUS) Oddział w O. o umorzenie należności na ubezpieczenie zdrowotne za okres od 1 czerwca 2001 roku do 31 marca 2004 roku w wysokości 3.831,02 zł oraz odsetek od tej kwoty. Wniosek umotywowała tym, że jedynym żywicielem pięcioosobowej rodziny jest K. P., którego wynagrodzenie brutto za rok 2002 i 2003 wyniosło mniej niż 30.000 zł, a miesięczny dochód na jednego członka rodziny wynosił w roku 2002 - 409 zł, w 2003 roku - 403 zł. Działalność gospodarcza prowadzona przez K. P. przyniosła straty - w 2002 roku - około 15.000 zł, a w 2003 roku - około 1200 zł. Pogorszenie sytuacji finansowej spowodowane było chorobą syna ([...]). Sześcioletni syn ma orzeczony stopień niepełnosprawności, wymaga opieki. K. P. został skierowany do [...] w ramach misji stabilizacyjnej. Żona wnioskodawcy - J. P. nie pracuje, uczy się w liceum ogólnokształcącym, czesne za 2003 roku wyniosło 560 zł. Decyzją z dnia 4 października 2004 roku ZUS odmówił umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie zdrowotne w łącznej kwocie 4.608,02 zł na podstawie art.83 ust.1 oraz art.28 ust.1 oraz art.32 ustawy z 13 października 1998 roku o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. 137, poz. 887 z późn. zm., zwanej dalej u.s.u.s.). W uzasadnieniu podniesiono, iż zgodnie z art. 28 ust.1,2,3a u.s.u.s. należności z tytułu składek mogą być umarzane tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności, aby organ mógł umorzyć dotychczasowe zadłużenie, muszą zostać spełnione określone przesłanki, tj. całkowita nieściągalność lub ważny interes zobowiązanego. W przedmiotowej sprawie nie została stwierdzona całkowita nieściągalność z uwagi na zatrudnienie K. P. w charakterze [...] i to, iż z tego tytułu osiąga wynagrodzenie. Poza tym istnieje możliwość poprawy sytuacji materialnej wnioskodawcy w przyszłości. K. P. w dniu [...] października 2004 roku wniósł o ponowne rozpatrzenie sprawy. We wniosku wskazał na swoją trudną sytuację materialną jego pięcioosobowej rodziny oraz na fakt, że od pięciu lat jest prowadzona rehabilitacja i leczenie jego syna. Znacznym obciążeniem jest również przewlekła i wymagająca stałego leczenia choroba drugiego syna - [...]. Ponadto jego żona jest wyczerpana fizycznie i psychicznie, przebywała dwukrotnie w szpitalu z objawami [...]. Prowadzenie przez niego działalności gospodarczej doprowadziło do powstania długów. Jest jedynym żywicielem rodziny, ponieważ żona musi sprawować stałą opiekę nad dziećmi. Mieszkają w wynajętym mieszkaniu o powierzchni 32 metrów. Nie korzystają z pomocy rodziny. Decyzją z dnia [...] listopada 2004 roku Prezes ZUS utrzymał w mocy decyzję z [...] października 2004 roku. W uzasadnieniu powołano się na art. 28 ust.3a u.s.u.s. oraz Rozporządzenie Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 roku w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne (Dz. U. Nr 141, poz. 1365), zwanego dalej rozporządzeniem. W ocenie organu w stosunku do K. P. nie zostały spełnione warunki wymienione w wyżej wskazanych przepisach. K. P. zaskarżył powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, który wyrokiem z dnia 6 maja 2005 roku stwierdził nieważność decyzji z 26 listopada 2004 roku ze względu na niewłaściwy organ orzekający w drugiej instancji. Minister Pracy i Polityki Społecznej przekazał wniosek K. P. o ponowne rozpatrzenie sprawy Prezesowi Zakładu Ubezpieczeń Społecznych jako organowi właściwemu. Decyzją z dnia [...] czerwca 2006 roku Prezes ZUS utrzymał w mocy decyzję z dnia 4 października 2004 roku. W uzasadnieniu podniesiono, że w wyniku przeprowadzenia wywiadu o stanie majątkowym dłużnika ustalono, iż zatrudniony on jest w jednostce wojskowej w O., żona pracuje w [...], brak jest zatem przesłanki całkowitej nieściągalności. W ocenie organu, w kontekście obowiązujących przepisów, zła sytuacje materialna oraz brak środków na pokrycie zadłużenia wobec ZUS, nie przesądza o pozytywnym rozstrzygnięciu wniosku o umorzenie należności. Przedsiębiorcy ponoszą ryzyko prowadzenia działalności gospodarczej. Trudności finansowe i generowanie długu nie obliguje organu do umorzenia zaległości. Biorąc pod uwagę młody wiek wnioskodawcy, można przypuszczać, że jego sytuacja ulegnie poprawie. Zobowiązania wobec innych podmiotów nie stanowią również przesłanki wystarczającej do umorzenia zaległości. Podkreślono, że ZUS ma dbać o interes publiczny, umorzenie należności może następować tylko w wyjątkowej sytuacji. ZUS działa w ramach uznania administracyjnego, więc może umorzyć należności, ale nie ma takiego obowiązku. Na powyższą decyzję K. P. w dniu [...] lipca 2006 roku złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu przytoczył wcześniejszą argumentację dotyczącą jego sytuacji rodzinnej i finansowej. Ponadto dodał, że pracuje w jednostce wojskowej, otrzymuje wynagrodzenie 1850 zł miesięcznie. Żona pracuje w [...] i zarabia 450 zł miesięcznie. Dochód na jednego członka rodziny wynosi 460 zł miesięcznie. Koszt wynajmu mieszkania i czynsz wynoszą łącznie 850 zł miesięcznie, inne opłaty eksploatacyjne 150 - 350 zł miesięcznie. Pozostała kwota - około 1000 zł nie pozwala na utrzymanie całej rodziny, w tym 3 dzieci w wieku szkolnym. Skarżący wskazał również, iż Prezes ZUS wziął pod uwagę jedynie interes publiczny, nie zwracając uwagi na jego sytuację osobistą i rodzinną. W odpowiedzi na skargę z [...] sierpnia 2006 roku organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację przytoczoną w zaskarżonej decyzji. Organ dodał, że Skarżący nie przedstawił żadnych nowych danych, które nie byłyby znane przy rozpatrywaniu wniosku. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie Sąd zauważa, iż zgodnie z art. 184 Konstytucji RP w związku z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269) oraz w związku z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) dalej powoływanej jako p.p.s.a. kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów wymienionych w art. 3 § 2 p.p.s.a., sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem. W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny, konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a - c p.p.s.a.), a także, gdy decyzja lub postanowienie organu dotknięte są wadą nieważności (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Sąd zwraca również uwagę na treść art. 134 § 1 p.p.s.a., który stanowi, iż sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Cytowany przepis daje podstawę do uwzględnienia skargi także wtedy, gdy strona nie podnosi w trakcie toczącego się postępowania sądowoadministracyjnego zarzutów będących podstawą wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonego indywidualnego aktu administracyjnego. Przenosząc powyższe na grunt rozpatrywanej sprawy należy stwierdzić, iż zaskarżona decyzja narusza przepisy procedury administracyjnej w stopniu dającym podstawę do jej uchylenia. Zgodnie z art. 28 ust. 1 i 2 u.s.u.s., należności z tytułu składek, pod którym to pojęciem należy rozumieć składki, odsetki za zwłokę, koszty egzekucyjne, koszty upomnienia i dodatkową opłatę (art. 24 ust. 2 u.s.u.s.), mogą być umarzane w całości lub w części przez ZUS tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności, która zachodzi w sytuacjach wyliczonych w ust. 3 tego artykułu. W przepisie art. 28 ust. 3 u.s.u.s. ustawodawca wskazał siedem przypadków, w których zachodzi całkowita nieściągalność należności z tytułu składek. Wyliczenie zawarte w tym przepisie jest wyczerpujące, tj. stanowi zamknięty katalog sytuacji, w których można uznać, iż ma miejsce całkowita nieściągalność należności z tytułu składek. Dopiero zaistnienie którejkolwiek z przesłanek określonych w tym przepisie, daje potencjalną możliwość umorzenia tych należności. Nawet wówczas oznacza to jednak dla organu podejmującego rozstrzygnięcie tylko możliwość umorzenia należności z tytułu składek, a nie prawny obowiązek ich umorzenia. W uchwale z dnia 6 maja 2004 r. (sygn. akt II UZP 6/04, OSNP 2004/16/285) Sąd Najwyższy wskazał między innymi, że " (...) Przepis art. 28 ust. 2 u.s.u.s. (...) jest oparty na konstrukcji tzw. "uznania administracyjnego", co oznacza, że decyzja w zakresie spraw dotyczących umorzenia należności przysługuje każdorazowo organowi rentowemu, który w przypadku stwierdzenia całkowitej nieściągalności składek, zachodzącej w przypadkach wymienionych w art. 28 ust. 3 tejże ustawy, może, ale nie musi umorzyć zaległości. Norma zawarta w art. 28 ust. 2 u.s.u.s. wyraźnie wskazuje na brak obowiązku umorzenia należnych składek w przypadku ich całkowitej nieściągalności stanowiąc, że w takim wypadku mogą być one umorzone." Zgodnie z art. 28 ust. 3 a i b u.s.u.s. należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia mogą być w uzasadnionych przypadkach umarzane pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. Rozstrzygnięcie wydane na podstawie tego przepisu jest również oparte na konstrukcji uznania administracyjnego. Minister właściwy do spraw zabezpieczenia społecznego określi, w drodze rozporządzenia, szczegółowe zasady umarzania, o którym mowa w ust. 3a, z uwzględnieniem przesłanek uzasadniających umorzenie, biorąc pod uwagę ważny interes osoby zobowiązanej do opłacenia należności z tytułu składek oraz stan finansów ubezpieczeń społecznych. Szczegółowe zasady umarzania w całości lub części należności określa rozporządzenie Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z 31 lipca 2003 roku w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne (Dz. U. Nr 141, poz. 1365). W § 3 pkt 1 wskazano, iż ZUS może umorzyć należności z tytułu składek, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, w szczególności: w przypadku, gdy pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych, w przypadku poniesienia strat materialnych w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia powodujących, że opłacenia należności z tytułu składek mogłoby pozbawić zobowiązanego możliwości dalszego prowadzenia działalności, a także w przypadku przewlekłej choroby zobowiązanego lub konieczności sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny pozbawiającej zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego płacenia należności. Decyzje wydawane w postępowaniu administracyjnym podlegają rygorom określonym w art. 107 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2000 roku Nr 98, poz.1071), zwanej dalej k.p.a. Przepis ten wymienia elementy decyzji administracyjnej - do których należy między innymi jej uzasadnienie faktyczne i prawne. Z kolei § 3 cytowanego artykułu stanowi, iż uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Uzasadnienie decyzji spełnia szczególnie istotną rolę w przypadku decyzji podejmowanych w ramach tzw. uznania administracyjnego, a do takich należą, jak wcześniej wskazano, decyzje w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie. Pozwala ono bowiem na dokonanie oceny przez organ wyższej instancji, czy decyzja nie została wydana z takim naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a w szczególności, czy organ nie pozostawił poza swoimi rozważaniami argumentów podnoszonych przez stronę, czy nie pominął istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy materiałów dowodowych lub też, czy nie dokonał oceny tych materiałów wbrew zasadom logiki lub doświadczenia życiowego. Prawidłowe uzasadnienie decyzji wiąże się ponadto z realizacją zasady przekonywania, sformułowanej w art. 11 k.p.a. Wyjaśnianie stronom zasadności przesłanek, którymi kieruje się organ przy załatwieniu sprawy ma bowiem ograniczyć konieczność stosowania środków przymusu przy jej wykonaniu. Oceniając pod tym względem zaskarżoną decyzję stwierdzić należy, że uzasadnienie decyzji wydanej przez Prezesa ZUS powyższych wymogów nie spełnia. Na podstawie tak sformułowanego uzasadnienia Sąd nie był w stanie ocenić prawidłowości całościowego postępowania w sprawie, dokonanych na jego podstawie ustaleń i w konsekwencji końcowego rozstrzygnięcia, które zostało zaskarżone. W ocenie Sądu doszło do naruszenia art. 107 k.p.a., co skutkowało uchyleniem decyzji. W uzasadnieniu decyzji drugiej instancji wskazano jedynie, że nie stwierdzono całkowitej nieściągalności należności z uwagi na fakt zatrudnienia Skarżącego i jego małżonki, a co za tym idzie - osiąganie przez nich dochodów. Zła sytuacja i brak środków na pokrycie zadłużenia wobec ZUS, nie przesądzają o pozytywnym załatwieniu wniosku. Dokonując oceny możliwości płatniczych, należy czynić to, zdaniem Organu, mając w perspektywie dłuższy okres czasu. Mając na względzie młody wiek Skarżącego. Organ uznał, że jego sytuacja finansowa może ulec korzystnej zmianie. W aktach sprawy są zgromadzone liczne dokumenty świadczące o możliwościach finansowych, jak i stanie zdrowia K. P. i członków jego rodziny, które pozostały poza zainteresowaniem Organu. Aby można było przeprowadzić rzeczywistą kontrolę decyzji, powinien się w niej znaleźć opis ustalonego stanu faktycznego (wskazanie dochodów poszczególnych członków rodziny, majątku, wysokości ich wydatków koniecznych m.in. na żywność, leki, odzież, a także tych związanych z zajmowanym mieszkaniem; możliwości finansowych, przy uwzględnieniu ich wieku i stanu zdrowia) i ocena tego stanu dająca się zweryfikować w oparciu o przedstawione dokumenty. Lakoniczne uzasadnienie decyzji Organu w przedmiotowej sprawie jest z całą pewnością niewystarczające w świetle wymogów, jakie stawia przed decyzją administracyjną k.p.a. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, brak jest jakiegokolwiek odniesienia do tych kwestii w kontekście § 3 pkt 1 rozporządzenia. Wyżej wskazane przepisy dotyczące umarzania składek nakazują dokonanie analizy aktualnej (nie przyszłej) sytuacji materialnej i osobistej Skarżącego w kontekście możliwości spłaty zadłużenia. Zdaniem Sądu, wobec takiego podejścia Organu do złożonego wniosku i wskazywanych przez Skarżącego argumentów, ma on prawo pozostawać w poczuciu, iż decyzje są podejmowane bez uwzględnienia jego trudnej sytuacji. To, że Organ wydaje decyzję bez odniesienia się do zarzutów Strony, powoduje, że decyzja taka wymyka się kontroli Sądu pod względem zgodności z przepisami prawa materialnego. Nie jest również możliwe zbadanie, czy dokonana przez Organy obu instancji ocena tego materiału była prawidłowa ze względu na kryteria wskazane w art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Zgodnie z art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy. Realizacji wyrażonej w tym przepisie zasady prawdy obiektywnej służy przepis art. 77 § 1 k.p.a. stanowiący, że organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać, a także rozpatrzyć cały materiał dowodowy odnoszący się do sytuacji osobistej i majątkowej Skarżącego. Ocena materiału dowodowego następuje natomiast zgodnie z zasadą swobodnej oceny dowodów, określoną w art. 80 k.p.a. Należy zauważyć, iż decyzja Organu pierwszej instancji została wydana 4 października 2004 roku. Po wydaniu tej decyzji K.P. składał do akt sprawy dokumenty dotyczące zarówno jego sytuacji materialnej, jak i stanu zdrowia członków jego rodziny. Dokumenty takie dołączył również do wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. We wniosku tym podnosił także nowe okoliczności (np. chorobę drugiego syna). Ponadto Organ z własnej inicjatywy gromadził informacje pochodzące od innych instytucji, dotyczące stanu majątkowego Skarżącego. Do tego nie odniósł się jednak Organ drugiej instancji wydając swoją decyzję po upływie niemal dwóch lat - 19 czerwca 2006 roku. W związku z powyższym wskazać należy, że Organ drugiej instancji przed podjęciem rozstrzygnięcia powinien zgromadzić materiał dowodowy dotyczący aktualnej sytuacji K. P., a podejmując rozstrzygnięcie powinien odnieść się do wniosku Skarżącego, podać w uzasadnieniu decyzji, co wzięto pod uwagę przy jej wydawaniu, ustalić i przeanalizować zarówno dochody osiągane przez rodzinę Skarżącego, jak i niezbędne wydatki. Z uwagi na zakres postępowania odwoławczego, umożliwiający organowi odwoławczemu wydanie decyzji o charakterze reformatoryjnym, Sąd uznał za wystarczające uchylenie jedynie zaskarżonej decyzji drugoinstancyjnej. Uchylając decyzję, Sąd nie przesądził o tym, czy wniosek o umorzenie wskazanych należności jest zasadny. Kwestia ta powinna stać się przedmiotem ponownej kompleksowej oceny w postępowaniu administracyjnym ponownie przeprowadzonym przez Prezesa ZUS. Zaskarżona decyzja jest oparta na uznaniu administracyjnym, badaniu nie podlegał więc aspekt słusznościowy, ale sposób w jaki Organy doszły do odmownego załatwienia wniosku Skarżącego oraz przedstawiona w uzasadnieniu decyzji argumentacja. Sąd nie ma uprawnień do merytorycznej kontroli takich decyzji. W tym miejscu należy wyjaśnić Skarżącemu, iż o prawach i obowiązkach stron postępowania rozstrzygają jedynie organy administracji. Rola sądu administracyjnego sprowadza się do badania legalności zaskarżonego aktu - w tym przypadku decyzji Prezesa ZUS z 19 czerwca 2006 roku. Sąd nie może orzekać co do istoty sprawy, przyznając stronie określone uprawnienia lub zwalniając z obowiązków. Sądy administracyjne sprawują, jak już wcześniej podkreślano, kontrolę nad działalnością administracji publicznej poprzez badanie zgodności aktu prawnego z obowiązującym prawem. W tym stanie rzeczy, wobec ujawnienia naruszenia przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a. należało orzec jak w sentencji, uznając, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana w całości (art.152 p.p.s.a.).