III SA/Wa 2782/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: , Asesor WSA Dariusz Turek, , po rozpoznaniu w postępowaniu uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 28 grudnia 2005 r. sprawy ze skargi B. P. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] lipca 2005r., Nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia zaległości z tytułu składek na Fundusz Ubezpieczeń Społecznych, Fundusz Pracy, Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych i ubezpieczenie zdrowotne 1) stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji, 2) stwierdza, że decyzja, o której mowa w punkcie 1) nie może być wykonana w całości. 3) zasądza od Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych na rzecz skarżącego B.P. kwotę 240 zł (dwieście czterdzieści złotych )tytułem zwrotu kosztów sądowych IIISA/Wa 2782/05 UZASADNIENIE B. P. wnioskiem z dnia 11 marca 2005r. zwrócił się do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych dalej ZUS z prośbą o umorzenie zaległych należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych oraz ubezpieczenie zdrowotne za okres od kwietnia 1999r. do września 2001r. W uzasadnieniu podał, że znajduje się w trudnej sytuacji finansowej. Podał, że do dnia 22 kwietnia 2002r. prowadził działalność gospodarczą, którą musiał zakończyć ze względu na przynoszone straty. Po zakończeniu działalności ma trudności ze znalezieniem stałej pracy. Utrzymuje go rodzina, a on sam czasem uzyskuje tylko dochód z dorywczej pracy. Ponadto B. P. podniósł, że nie posiada majątku nieruchomego ani ruchomego, oprócz dwóch działek, które już zostały obciążone przymusową hipoteką przez ZUS. W związku z tym zdaniem skarżącego zachodzą przesłanki do umorzenia zaległych składek. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2005r. nr [...] Zakład Ubezpieczeń Społecznych odmówił umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie zdrowotne w kwocie 8.015,46złzł, ubezpieczenie społeczne w kwocie 41.098,85zł i Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych w kwocie 2.657,54zł. W uzasadnieniu ZUS powołał się na art. 28 ustawy z dnia 13 października 1998r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz.U. 1998 nr 137, poz. 887 z późn.zm., dalej u.s.u.s.) należności z tytułu składek tj. składki oraz odsetki za zwłokę mogą być umarzane w przypadku ich całkowitej nieściągalności. Natomiast w przedmiotowej sprawie ten warunek nie jest spełniony. B. P. nie zgodził się z wydana decyzją i pismem z dnia 30 maja 2005r. wniósł o ponowne rozpatrzenie sprawy i umorzenie należności z tytułu składek. W uzasadnieniu B. P. powołał argumenty z poprzedniego wniosku i jeszcze raz zaznaczył swoją trudna sytuację finansową. Rozpatrując ponownie sprawę Prezes ZUS decyzją z dnia [...] lipca 2005 r. nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Powtórzył argumentację zawartą w uzasadnieniu utrzymanej w mocy decyzji, ponownie podkreślił brak wystąpienia przesłanek do umorzenia należności z tytułu niezapłaconych składek. B. P. nie zgodził się z decyzją Prezesa ZUS skargą z dnia 6 września 2005r. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie o uznanie wydanej decyzji za nieważną ze względu na to, że została wydana przez organ do tego nieuprawniony. Zaskarżonej decyzji zarzucono ponadto naruszenie prawa materialnego, tj. art. 28 ust. 3 pkt. 3 i 6 u.s.u.s. oraz §3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne (Dz.U. nr 141 poz. 1365), oraz błędne ustalenie stanu faktycznego. W części uzasadnienia dotyczącej nieważności decyzji, skarżący podniósł, że w przedmiotowej sprawie organem odwoławczym winien być minister właściwy do sprawa polityki społecznej, a sprawę rozpoznać w ramach drugoinstancyjnego postępowania administracyjnego. W związku z tym, że decyzja została wydana przez Prezesa ZUS, czyli organ nieuprawniony, została spełniona przesłanka z art. 156§1 pkt. 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. 2000r., nr 98, poz. 1071, dalej powoływana jako k.p.a.) dotycząca nieważności decyzji. W dalszej części uzasadnienia, odnoszącej się do merytorycznej treści decyzji, skarżący stwierdził, że stanowisko zajęte przez Prezesa ZUS nie jest zasadne, opiera się bowiem na błędnej ocenie stanu faktycznego oraz niewłaściwej interpretacji przepisów. W uznaniu skarżącego bezspornym w sprawie jest, że nie posiada żadnego majątku poza niewielką nieruchomością rolną, o znikomej wartości, na której ZUS ustanowił przymusową hipotekę. Nadto skarżący jest osobą bezrobotną bez prawa do zasiłku, nie ma więc żadnych stałych dochodów, a środki niezbędne na zaspokojenie podstawowych potrzeb zapewniają mu członkowie najbliższej rodziny. Nawet gdyby przyjąć, że skarżący nie jest całkowicie niewypłacalny, to jak wskazano wyżej, nie jest w stanie uiścić jakiejkolwiek kwoty bez pozbawienia się zaspokojenia podstawowych potrzeb życiowych. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. W odniesieniu do zarzutu skargi odnoszącej się do nieważności decyzji, Prezes podniósł, że postanowieniem z dnia [...] września 2005r. została zmieniona podstawa prawna zawarta w zaskarżonej decyzji i w związku z tym nie zachodzi przesłanka nieważności. Natomiast w odniesieniu do zarzutu naruszenia prawa materialnego Prezes powtórzył dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek Sąd podejmując rozstrzygnięcie oparł się na powodach innych niż w niej wskazane. Przede wszystkim stwierdzić należy ,iż sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych; Dz.U. Nr 153, poz. 1269). O uprawnieniach i obowiązkach stron postępowania wynikających z przepisów prawa materialnego rozstrzygają organy administracji, co w tym przypadku oznacza, że rozstrzygnięcie co do umorzenia przedmiotowych należności należy do kompetencji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych. Sąd nie jest zatem władny uwzględnić wniosku Skarżącej o umorzenie zaległości. Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270; z 2004 r. Nr 162, poz. 1692; dalej powoływanej jako "p.p.s.a.") Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd stwierdza, iż decyzję w II instancji Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wydał z naruszeniem przepisów o właściwości. Zgodnie z art. .66 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych ;dalej powoływanej jako ,,u.s.u.s.-- Zakład Ubezpieczeń Społecznych jest posiadającą osobowość prawną jednostką organizacyjną ,której w zakresie prowadzonej działalności przysługują środki prawne właściwe organom administracji państwowej . Przepis art. 83 ust. 1 pkt 3 u.s.u.s. stanowi natomiast, że Zakład wydaje decyzje w zakresie indywidualnych spraw dotyczących ustalania wymiaru składek i ich poboru, a także umarzania należności z tytułu składek. Jednoznacznie określono w nim podmiot uprawniony do wydawania decyzji w przedmiocie umarzania należności z tytułu składek. Jest nim Zakład, a nie Prezes Zakładu, którego pozycję określa art. 72 pkt. 1 u.s.u.s. Prezes Zakładu jest jednym z organów Zakładu jako osoby prawnej, obok Zarządu Zakładu i Rady Nadzorczej Zakładu. Jego kompetencje określone zostały w art. 73 u.s.u.s. Kieruje on działalnością Zakładu i reprezentuje go na zewnątrz (ust. 1). Zakres jego działania wynika natomiast z ust. 3. Ustawodawca przyznał Prezesowi Zakładu prawo między innymi przyznawania świadczeń w drodze wyjątku i jest to jedyny przedmiot, co do którego wydaje on decyzje w sprawach indywidualnych dotyczących ubezpieczeń społecznych (art. 73 ust. 3 pkt 6 u.s.u.s.). Jak wynika z powyższego w żadnym razie do jego uprawnień nie należy wydawanie decyzji w sprawach umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne. Z treści zaskarżonej decyzji wynika, iż wydana ona została właśnie przez Prezesa Zakładu. Świadczą o tym nie tylko jego wskazanie jako organu orzekającego w pieczęci nagłówkowej, ale przede wszystkim zawarty w sentencji zwrot "postanawiam". Sformułowanie sentencji decyzji wyraźnie różni się przy tym od decyzji organu pierwszej instancji, gdzie wprawdzie w nagłówku wskazano Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, jednakże w sentencji stwierdzono, że to Zakład Ubezpieczeń Społecznych odmawia umorzenia należności z tytułu składek. Poza tym uwzględnić należało i to, że w decyzji organu I instancji pouczono, iż wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy powinien być skierowany do Prezesa Zakładu, wskazując go tym samym jako organ orzekający w sprawie. W ocenie Sądu brak jest jakichkolwiek podstaw prawnych do uznania Prezesa Zakładu za organ uprawniony do rozpatrywania środków odwoławczych od decyzji w indywidualnych sprawach, wydawanych przez Zakład. Z przedstawionych wyżej względów stwierdzić należało, że Prezes Zakładu ponownie rozpatrując sprawę zakończoną w pierwszej instancji decyzją Zakładu naruszył przepisy o jego właściwości, a mianowicie art. 73 ust. 3 u.s.u.s. Zgodnie bowiem z art. 20 kodeksu postąowania administracyjnego powoływanego dalej jako ,,k.p.a.-- właściwość rzeczową organu administracji publicznej ustala się według przepisów o zakresie jego działania. Wskazanie tego przepisu jest uzasadnione tym, że aczkolwiek Prezes Zakładu nie jest organem administracji publicznej, to w niniejszej sprawie działał jak taki organ w oparciu właśnie o przepisy kodeksu postępowania administracyjnego. Wydanie decyzji z naruszeniem przepisów o właściwości jest przesłanką stwierdzenia nieważności takiej decyzji, wymienioną w art. 156 § 1 pkt 1 kodeksu postępowania administracyjnego. W niniejszej sprawie wadą określoną w tym przepisie dotknięta była tylko decyzja Prezesa Zakładu wydana w drugiej instancji. Niezależnie od powyższego Sąd stwierdza, że decyzja Zakładu, wydana w pierwszej instancji zawierała błędne pouczenie o środkach zaskarżenia. Powołano się tu na art. 127 § 3 k.p.a.. Przepis ten stanowi, że od decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze nie służy odwołanie, jednakże strona niezadowolona z decyzji może zwrócić się do tego organu z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy. Do wniosku tego stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji. Do istoty unormowanego tym przepisem środka zaskarżenia należy przede wszystkim to, że jest on rozpatrywany przez ten sam organ, który wydał decyzję w I instancji. Zgodnie zatem z treścią tego przepisu organem ponownie rozpatrującym sprawę powinien być Zakład, a nie jego Prezes. Zdaniem Sądu jednakże art. 127 § 3 k.p.a. w ogóle nie mógł mieć zastosowania w niniejszej sprawie. Wskazując przewidziany w nim tryb jako właściwy do zaskarżenia decyzji Zakładu, pominięto całkowicie unormowania kodeksu postępowania administracyjnego warunkujące jego zastosowanie. Przepis ten dotyczy bowiem decyzji wydanych w pierwszej instancji przez "ministrów", którymi w rozumieniu kodeksu postępowania administracyjnego są Prezes i wiceprezes Rady Ministrów pełniący funkcję ministra kierującego określonym działem administracji rządowej, ministrowie kierujący określonym działem administracji rządowej, przewodniczący komitetów wchodzących w skład Rady Ministrów, kierownicy centralnych urzędów administracji rządowej podległych, podporządkowanych lub nadzorowanych przez Prezesa Rady Ministrów lub właściwego ministra, a także kierownicy innych równorzędnych urzędów państwowych załatwiających sprawy, o których mowa w art. 1 pkt 1 i 4 k.p.a, tj. rozstrzygane w drodze decyzji administracyjnych oraz wydawania zaświadczeń. Zakład Ubezpieczeń Społecznych nie mieści się w żadnej z kategorii wymienionych tu podmiotów. Należą do nich wyłącznie organy jednoosobowe. Zakład jest natomiast jednostką organizacyjną. Zakład Ubezpieczeń Społecznych jako jednostka organizacyjna nie należy do kategorii organów spersonifikowanych, mieszczących się w pojęciu "ministra". Skoro ustawodawca osobno zdefiniował kategorię organów spersonifikowanych i tylko do nich zastosował art. 127 § 3 k.p.a., to zdaniem Sądu nie jest dopuszczalne dokonanie takiej interpretacji tej definicji, która umożliwiałaby objęcie nią jednostki organizacyjnej, jaką jest Zakład Ubezpieczeń Społecznych. Decyzja Prezesa Zakładu wydana została zatem także z naruszeniem art. 127 § 3 k.p.a. Ponadto stwierdzić należy ,iż decyzja Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych została wydana z naruszeniem art.134 kpa który stanowi ,iż organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia uchybienie do wniesienia odwołania ,a nie decyzji . Obowiązkiem Sądu, który stwierdził, iż zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości jest nie tylko wskazanie dlaczego organ, który ją podjął nie był właściwy w sprawie, ale też określenie organu właściwego. Z tego też względu, a także mając na uwadze art. 141 § 4 p.p.s.a., zgodnie z którym jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie wyroku powinno zawierać wskazania co do dalszego postępowania, rozważenia wymagała kwestia zaskarżalności decyzji wydawanych przez Zakład. Tryb zaskarżania decyzji Zakładu w zakresie indywidualnych spraw dotyczących w szczególności zgłaszania do ubezpieczeń społecznych, przebiegu ubezpieczeń, ustalania wymiaru składek i ich poboru, ustalania uprawnień do świadczeń z ubezpieczeń społecznych oraz wymiaru świadczeń z ubezpieczeń społecznych, unormowany został w art. 83 ust. 2 u.s.u.s. Od decyzji takiej służy odwołanie do właściwego sądu w terminie i według zasad określonych przepisami kodeksu postępowania cywilnego. Przepis art. 83 ust. 4 u.s.u.s. stanowi jednakże, że od decyzji przyznającej świadczenie w drodze wyjątku oraz od decyzji odmawiającej przyznania takiego świadczenia, a także w sprawach o umarzanie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, odwołanie nie przysługuje. Decyzje w sprawach świadczeń przyznawanych w drodze wyjątku, wydawane przez Prezesa Zakładu nie mieszczą się w granicach niniejszej sprawy. Zdaniem Sądu art. 83 ust. 4 u.s.u.s. wyłącza w odniesieniu do decyzji w sprawach o umarzanie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne jedynie możliwość ich zaskarżenia do sądu powszechnego. Wskazuje na to usytuowanie tego wyłączenia w artykule normującym ten właśnie tryb odwoławczy. W żaden jednak sposób przepis ten nie wskazuje jaki zatem środek zaskarżenia jest właściwy dla tych decyzji. Z powyższych rozważań wynikałoby, że przedmiotowe decyzje Zakładu są ostateczne, skoro nie służy od nich odwołanie do sądu powszechnego, a ani Prezes Zakładu, ani też Zakład nie są władni ponownie rozpatrzyć sprawy. W ocenie Sądu wniosek taki nie byłby jednak prawidłowy. W tym stanie rzeczy odwołać się należało do innych przepisów ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych. Zgodnie z art. 123 u.s.u.s. w sprawach uregulowanych tą ustawą, a to takich z pewnością należy umarzanie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, stosuje się przepisy kodeksu postępowania administracyjnego, chyba że ustawa stanowi inaczej. Analogiczne unormowanie zawiera także art. 180 § 1 k.p.a. stanowiący, że w sprawach z zakresu ubezpieczeń społecznych stosuje się przepisy tego kodeksu, chyba że przepisy dotyczące ubezpieczeń ustalają odmienne zasady postępowania w tych sprawach. W odniesieniu do przedmiotowych decyzji ustawa o systemie ubezpieczeń społecznych wyłącza, co wskazano wyżej, jedynie tryb ich zaskarżania do sądu powszechnego. Oznacza to, że decyzje te będą zaskarżalne w trybie i na zasadach określonych kodeksem postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 15 k.p.a. postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne. Zasada ta wyklucza możliwość uznania, iż od decyzji wydanej w pierwszej instancji nie służy odwołanie. W wyroku z dnia 8 lutego 2002 r. sygn.akt V SA 1573/01 (Lex 82685) Naczelny Sąd Administracyjny wyraził następujący pogląd: "Postępowanie administracyjne ma charakter dwuinstancyjny. Decyzja ostateczna zapada w instancji drugiej. Dwuinstancyjność jest standardem rzetelnego postępowania wymaganym przez zasady państwa prawa. Dlatego nie jest dopuszczalne używanie wykładni ścieśniającej tam, gdzie uszczuplałaby ona wspomniany standard.". Sąd orzekający w niniejszej sprawie pogląd ten podziela. W rezultacie stwierdzić zatem należy, że do decyzji w sprawach umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne będzie miał zastosowanie art. 127 § 1 i 2 k.p.a. Przepisy te stanowią, że od decyzji wydanej w pierwszej instancji służy stronie odwołanie tylko do jednej instancji (§ 1), a właściwy do rozpatrzenia odwołania jest organ administracji publicznej wyższego stopnia, chyba że ustawa przewiduje inny organ odwoławczy (§ 2). Ograny wyższego stopnia w rozumieniu kodeksu postępowania administracyjnego, określone zostały w art. 17 tego kodeksu. I tak, w stosunku do organów administracji publicznej innych niż organy jednostek samorządu terytorialnego i wojewodów, organami wyższego stopnia są odpowiednie organy nadrzędne lub właściwi ministrowie, a w razie ich braku - organy państwowe sprawujące nadzór nad ich działalnością. Zakład Ubezpieczeń Społecznych jest samodzielną państwową jednostką organizacyjną nie stanowiącą elementu administracji państwowej. Ustawa ta nie przewiduje też organów nadrzędnych w stosunku do Zakładu. W art. 66 ust. 1 tejże ustawy określono natomiast organ nadzoru. Przepis ten stanowi, że nadzór nad zgodnością działań Zakładu z obowiązującymi przepisami sprawuje minister właściwy do spraw zabezpieczenia społecznego. W art. 31 ust. 2 ustawy z dnia 4 września 1997 r. o działach administracji rządowej (Dz.U. Nr 159, poz. 1548 ze zm.) wprost postanowiono, że Zakład Ubezpieczeń Społecznych podlega ministrowi właściwemu do spraw zabezpieczenia społecznego. W świetle powyższego, zdaniem Sądu, organem właściwym do rozpatrywania odwołań od decyzji w sprawach umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, wydawanych w pierwszej instancji przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych jest obecnie Minister Polityki Społecznej, jako minister kierujący działem administracji rządowej - zabezpieczenie społeczne (§ 1 ust. 2 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 15 grudnia 2004 r. w sprawie szczegółowego zakresu działania Wiceprezesa Rady Ministrów, Ministra Polityki Społecznej (Dz.U. Nr 265, poz. 2643). Zauważyć także należy, iż decyzja z dnia [...] lipca 2005r. została wydana w czasie obowiązywania ustawy z dnia 13 października 1998r. o systemie ubezpieczeń społecznych w brzmieniu nadanym jej przed wejściem w życie nowelizacji powyższej ustawy, która weszła w życie 24 sierpnia 2005r. Wydanie postanowienia z dnia [...] września 2005r. o zmianie podstawy prawnej decyzji [...] z dnia [...] lipca 2005r. nie mogło konwalidować uchybień stwierdzonych w powyższej decyzji, gdyż sąd bada prawidłowość decyzji na chwilę jej wydania, na podstawie w tym czasie obowiązujących norm prawnych. Stwierdzenie nieważności decyzji niemożliwym czyni natomiast wypowiedzenie się Sądu co do zasadności zarzutów podniesionych w skardze. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. należało orzec jak w sentencji. Zakres w jakim decyzje, których nieważność stwierdzono nie podlegają wykonaniu określono w oparciu o przepis art. 152 p.p.s.a.