III SA/Wa 2845/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Barbara Kołodziejczak-Osetek, Sędzia WSA Lidia Ciechomska-Florek, Asesor WSA Maciej Kurasz (spr.), Protokolant Robert Powojski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 grudnia 2006 r. sprawy ze skargi T. S. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] czerwca 2006 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, ubezpieczenie zdrowotne i Fundusz Pracy 1) uchyla zaskarżoną decyzję, 2) stwierdza, że uchylona decyzja nie może być wykonana w całości, 3) zasądza od Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych na rzecz skarżącej kwotę 44 zł (słownie: czterdzieści cztery złote) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie decyzją z dnia [...] czerwca 2006 r. Nr [...] Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (dalej - "Prezes ZUS") na podstawie przepisu art. 83 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 1998 r. Nr 137, poz. 887 ze zm.) - powoływanej dalej jako u.s.u.s, utrzymał w mocy decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] czerwca 2006 r. Nr [...] w przedmiocie odmowy T. S (określanej dalej jako "Skarżąca") umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych za okres lipiec 1999 r. - wrzesień 1999 r. W rozpatrywanej sprawie Zakład Ubezpieczeń Społecznych decyzją z dnia [...] czerwca 2006 r. działając na podstawie art. 83 ust. 1 pkt 3, art. 28 ust. 1 oraz art. 32 u.s.u.s. po rozpoznaniu wniosku Skarżącej o umorzenie należności składkowych odmówił umorzenia zaległych składek ubezpieczeniowych wraz z odsetkami. W uzasadnieniu wskazał, iż w przedmiotowej sprawie nie zachodzą przesłanki całkowitej nieściągalności wymienione w art. 28 u.s.u.s., z uwagi, iż zobowiązana osiąga dochód miesięczny z prowadzenia gospodarstwa rolnego w kwocie 132 zł, otrzymuje także płatności bezpośrednie do gruntów rolnych - za 2005 r. w wysokości 1.334,33 zł. Mąż zobowiązanej pobiera świadczenie przedemerytalne w kwocie 558,40 zł miesięcznie. Organ pierwszej instancji podkreślił, iż Skarżąca kontynuuje spłatę zadłużenia w układzie ratalnym. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Skarżąca podniosła, że pozostaje w krytycznej sytuacji finansowej. Nie jest w stanie spłacać układu ratalnego. W uzasadnieniu wystąpienia podniosła, że na spłatę ustalonych rat pożycza pieniądze od członków rodziny. W piśmie opisała okoliczności powstanie zaległości, wskazała, że za cały okres prowadzenia działalności gospodarczej opłacała składki za pracownika. Była przekonana, iż podlegając ubezpieczeniu rolniczemu nie była zobligowana do ponoszenia składek na ubezpieczenia społeczne z tytułu prowadzenia działalności gospodarczej. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy podniosła, że jedynym stałym dochodem jej rodziny jest zasiłek przedemerytalny jej męża. Decyzją z dnia [...] czerwca 2006 r. Prezes ZUS w wyniku ponownego rozpoznania sprawy utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W rozwinięciu uzasadnienia powtórzył argumentację zaprezentowaną w decyzji organu pierwszej instancji wskazując, iż Skarżąca utrzymuje się z małżonkiem z uzyskiwanego przez niego świadczenia emerytalnego w kwocie 558,40 zł. Ponadto zobowiązana uzyskuje dochód z gospodarstwa rolnego w kwocie 132 zł miesięcznie, a także uzyskała płatności bezpośrednie do gruntów rolnych za rok 2005 w wysokości 1.334,33 zł. Wskazano także, iż zobowiązana kontynuuje spłatę zadłużenia objętego układem ratalnym. Wobec powyższego w ocenie organu zobowiązana jest w stanie spłacić powstałe zadłużenie. Na powyższą decyzję T. S. złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę. Skarżąca w skardze opisała okoliczności powstania zadłużenia, podniosła także, iż pozostaje w trudnej sytuacji finansowej. Skarżąca wniosła do Sądu o spowodowanie umorzenia przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych zaległości składkowych. W odpowiedzi na skargę Prezes ZUS podtrzymał stanowisko zaprezentowane w skarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. skarga zasługuje na uwzględnienie. I. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów wymienionych w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) - określanej dalej jako p.p.s.a., sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem, z uwzględnieniem stanu prawnego, który miał zastosowanie w chwili orzekania w sprawie. W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) - c) p.p.s.a., lub stwierdzenia nieważności jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w art. 247 ustawy Ordynacja podatkowa (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Sąd zwraca również uwagę, iż stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że Sąd, dokonując oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji ma prawo i obowiązek uwzględnić również okoliczności, wprawdzie nie wskazane w skardze jako zarzut, ale mające wpływ na tę ocenę. II. Na podkreślenie zasługuje to, iż o uprawnieniach i obowiązkach stron postępowania wynikających z przepisów prawa materialnego rozstrzygają organy administracji, co oznacza, że Sąd administracyjny nie posiada uprawnień do zmiany zaskarżonej decyzji, umorzenia przedmiotowej należności, czy też zobowiązania organu do umorzenia zaległości z tytułu niezapłaconych składek. Nie może tego uczynić nawet w sytuacji uwzględnienia skargi, co w niniejszej sprawie nastąpiło. Sąd bada bowiem wyłącznie legalność zaskarżonego aktu - w tej sprawie decyzji z dnia [...] czerwca 2006 r., nie może natomiast orzekać za organ w sposób merytoryczny przyznając określone uprawnienia lub zwalniając z nałożonych obowiązków. III. Przedmiotem rozpoznania Sądu w niniejszej sprawie była sprawa dotycząca umorzenia zaległych należności z tytułu składek wobec Zakładu Ubezpieczeń Społecznych. Na wstępie należy stwierdzić, iż zgodnie z art. 24 ust. 2 u.s.u.s. jako "należności z tytułu składek" należy rozumieć: składki oraz odsetki za zwłokę, koszty egzekucyjne, koszty upomnienia i dodatkową opłatę. Zgodnie z art. 28 ust. 2 u.s.u.s. wymienione wyżej należności mogą być umarzane tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności, która zachodzi w sytuacjach wymienionych w art. 28 ust. 3 u.s.u.s. W art. 28 ust. 3a u.s.u.s. przewidziano natomiast możliwość umorzenia należności w uzasadnionych przypadkach, pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. Przesłanki umorzenia należności w oparciu o ten przepis określone zostały w § 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne (Dz. U. Nr 141, poz. 1364 ze zm.) - powoływanego dalej jako rozporządzenie z dnia 31 lipca 2003 r. Decyzje w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek, podejmowane przez Zakład na podstawie art. 28 u.s.u.s oraz przepisu § 3 rozporządzenia z dnia 31 lipca 2003 r., oparte są na tzw. uznaniu administracyjnym. Oznacza to, iż prawo wyboru rozstrzygnięcia przysługuje organowi administracyjnemu orzekającemu w sprawie. Może on, ale nie musi umorzyć należności, przy czym nawet stwierdzenie istnienia w sprawie przewidzianych przepisami przesłanek nie obliguje organu do zastosowania ulgi, jaką jest umorzenie należności. Jak już wyżej wskazano, sądowa kontrola legalności decyzji wydanych w ramach uznania administracyjnego ograniczona jest w tym znaczeniu, że Sąd nie może nakazać organowi podjęcia określonego rozstrzygnięcia. Kontrola ta obejmuje zatem zbadanie, czy wydanie decyzji poprzedzone zostało prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem, tzn. czy organ w sposób wyczerpujący zebrał materiał dowodowy i rozważył wszystkie okoliczności mogące mieć wpływ na wybór rozstrzygnięcia o udzieleniu lub odmowie udzielenia wnioskowanej ulgi. Postępowanie poprzedzające wydanie przez Zakład decyzji w przedmiocie umorzenia należności prowadzone jest w oparciu o przepisy kodeksu postępowania administracyjnego o czym stanowi art. 180 § 1 Kpa. Dotyczy to również postępowania odwoławczego od tych decyzji, prowadzonego przez Prezesa ZUS (art. 83 ust. 4 u.s.u.s.). Warunkiem wydania poprawnej decyzji jest poprzedzenie jej prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem. Wymóg taki wynika wprost z art. 6 Kpa stanowiącego, że organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. Oznacza to konieczność prawidłowego zastosowania przy rozpoznawaniu i rozstrzygnięciu sprawy przez każdy organ prowadzący postępowanie administracyjne, przepisów nie tylko prawa materialnego, ale i prawa procesowego. Biorąc powyższe kryteria pod uwagę, Sąd dopatrzył się w niniejszej sprawie naruszeń prawa procesowego, skutkujących taką wadliwością zaskarżonej decyzji, która wymagała wyeliminowania decyzji z obrotu prawnego na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. W ocenie Sądu naruszenie przepisów postępowania administracyjnego miało istotny wpływ na wynik sprawy. W sprawie niniejszej organy orzekające przyjęły, iż przesłanki umorzenia, zarówno wymienione w art. 28 u.s.u.s., jak i w § 3 ww. rozporządzenia z dnia 31 lipca 2003 r. - nie występują. Stanowiska swojego jednakże nie uzasadniły w sposób należyty. Zdaniem Sądu uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie spełnia wymogów określonych w art. 107 § 3 Kpa. Przepis ten stanowi, że uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. W ocenie Sądu uzasadnienie decyzji organu odwoławczego nie spełnia wymogów określonych tym przepisem, w szczególności zaś nie może być uznane za prawidłowe. Nie może być uznane za spełniające powyższe wymogi, a w szczególności za wyczerpujące uzasadnienie, w którym nie odniesiono się w żaden sposób do indywidualnej sytuacji Skarżącej, opisanej przez nią w składanych wnioskach. Na podkreślenie zasługuje to, iż uzasadnienie zaskarżonej decyzji jest lakoniczne, argumenty prezentowane przez organ w zaskarżonej decyzji są nieprzekonywujące i ogólnikowe. Sąd podzielił stanowisko skarżącej, iż Prezes ZUS nie dokonał weryfikacji jej twierdzeń oraz przedstawionych przez nią dowodów, nie zbadał także aktualnej sytuacji finansowej i życiowej Skarżącej pod kątem istnienia przesłanek uprawniających do umorzenia zaległych należności stosownie do przepisów rozporządzenia z dnia 31 lipca 2003 r. Warto wskazać, iż w przypadku decyzji podejmowanych w ramach uznania administracyjnego, do jakich należą decyzje dotyczące umarzania należności z tytułu składek, uzasadnienie spełnia szczególnie istotną rolę. Pozwala ono na dokonanie oceny, czy decyzja nie została wydana z takim naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a w szczególności, czy organ nie pozostawił poza swoimi rozważaniami argumentów podnoszonych przez stronę, czy nie pominął istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy materiałów dowodowych lub czy nie dokonał oceny tych materiałów wbrew zasadom logiki lub doświadczenia życiowego. Prawidłowość uzasadnienia decyzji należy oceniać również w kontekście wyrażonej w art. 11 Kpa zasady przekonywania, zgodnie z którą organy administracji publicznej powinny wyjaśniać stronom zasadność przesłanek, którymi kierują się przy załatwieniu sprawy, aby w ten sposób w miarę możności doprowadzić do wykonania przez strony decyzji bez potrzeby stosowania środków przymusu. Sąd uznał, iż uzasadnienie zaskarżonego rozstrzygnięcia jest dowolne i nie uwzględnia całości zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego. Stanowi to naruszenie wyrażonej w art. 80 Kpa zasady swobodnej oceny dowodów. Ocena ta wymaga przy tym wykazania faktycznych podstaw rozumowania, którego jest rezultatem. Zgodnie zaś z art. 77 § 1 Kpa organy mają obowiązek nie tylko zebrać materiał dowodowy, ale też w sposób wyczerpujący cały ten materiał dowodowy rozpatrzyć. Dopiero ustalenie wszystkich okoliczności faktycznych istotnych dla podjęcia rozstrzygnięcia i wyczerpująca ocena zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, uwzględniająca całokształt tego materiału, pozwoli Prezesowi ZUS na stwierdzenie, czy w niniejszej sprawie wykazane zostało istnienie przesłanek umorzenia należności obciążających Skarżącą. Ocena ta winna przy tym znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji. W zaskarżonej decyzji z dnia [...] czerwca 2006 r., Prezes ZUS rozpoznając wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Mając na uwadze powołane powyżej przepisy Kpa oraz przepisy u.s.u.s. stwierdzić należy, że sentencja decyzji organu odwoławczego powinna zawierać rozstrzygnięcie wskazane w art. 138 § 1 pkt 1 Kpa. Stosownie do tego przepisu, w przypadku rozstrzygnięć merytorycznych organ odwoławczy (organ rozpatrujący wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy) albo utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję (art. 138 § 1 pkt 1 ww. ustawy) - gdy w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy organ odwoławczy uznaje w całości rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji za prawidłowe, albo uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy (art. 138 § 1 pkt 2 Kpa ab initio) - gdy widzi potrzebę skorygowania wad prawnych decyzji pierwszej instancji, wad polegających na niewłaściwej ocenie okoliczności faktycznych, tudzież w toku postępowania nastąpiła zmiana tych okoliczności, mająca wpływ na rozstrzygnięcie istoty sprawy. Organ odwoławczy w ramach przepisu art. 138 § 1 Kpa może także uchylić zaskarżoną decyzję i umorzyć postępowanie pierwszej instancji (art. 138 § 1 pkt 2 in fine) albo umorzyć postępowanie odwoławcze (art. 138 § 1 pkt 3 Kpa). Wskazany art. 138 § 1 Kpa jest jasny w swej treści co do sposobów zakończenia odwoławczego postępowania administracyjnego i w tym zakresie nie budzi wątpliwości interpretacyjnych. Zważywszy powyższe, Sąd uznał, iż zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania tj. art. 11 i art. 107 § 1 i 3 k.p.a. oraz art. 138 Kpa w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Powyższa wadliwość powołanej decyzji sprawia, że przedwczesnym staje się rozpatrywanie przez Sąd kwestii, które odnoszą się do meritum sprawy, czyli sprawy umorzenia należności. Sąd podkreśla, że wycofanie z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji Prezesa ZUS nie oznacza jednak, że wniosek Skarżącej o umorzenie należności powstałej z tytułu niezapłaconych składek ubezpieczeniowych jest zasadny. Kwestia ta powinna stać się przedmiotem ponownej kompleksowej oceny w postępowaniu administracyjnym. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., należało orzec jak w sentencji. Zakres w jakim uchylona decyzja nie podlega wykonaniu określono w oparciu o przepis art. 152 p.p.s.a. Skarżąca była zwolniona z kosztów sądowych na podstawie art. 239 pkt 1 lit. e p.p.s.a., a o zasądzenie innych kosztów postępowania nie wnosiła. Brak było zatem podstaw do orzekania w tym przedmiocie.