III SA/Wa 287/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jakub Pinkowski, Sędziowie Sędzia WSA Joanna Tarno, Asesor WSA Ewa Radziszewska-Krupa (spr.), Protokolant Barbara Czyżewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 czerwca 2006 r. sprawy ze skargi J. W. na decyzję Prezesa Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego z dnia [...] listopada 2005 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne rolników 1) stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji, 2) określa, że decyzja, której nieważność stwierdzono nie podlega wykonaniu w całości, 3) zasadza od Prezesa Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego na rzecz strony skarżącej kwotę 72,06 zł (siedemdziesiąt dwa złote i 6/100 zł) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. J. W. we wniosku z 4 stycznia 2005r. zwrócił się do Prezesa Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego (dalej: Prezes KRUS) o umorzenie zaległych składek na ubezpieczenie społeczne rolników oraz o umorzenie odsetek za zwłokę za okres od 1994r. do 2004r. W obszernym uzasadnieniu wyjaśnił m.in., iż ww. zaległości powstały nie z jego złej woli, lecz z sytuacji, jaka wytworzyła się na jego drodze życia. Podał, iż pochodzi z wielodzietnej rodziny, a gospodarstwo o powierzchni 4,06 ha objął po niezamożnych rodzicach. Własną działalność gospodarczą założył w 1989r., ale w 1991r. uległ wypadkowi (poważny uraz [...]) i został na prawie rok unieruchomiony. Po tym okresie, jako osoba niecałkowicie sprawna ruchowo, trudno odnajdywał się nowej w gospodarce rynkowej, w której rosły obciążenia podatkowe. Zlikwidował więc działalność gospodarczą w 1993r. zostając z długami, które trzeba było spłacać. Podejmował się różnych prób uzyskania większych dochodów z gospodarstwa rolnego, np. przez zakontraktowanie marchwi, ale kontrahent z R. okazał się nieuczciwy i nie kupił jej, choć obrodziła; podjął się hodowli gęsi oraz tuczników, ale nie przynosiły one dochodu, który rolnik zakładał. Poniósł więc straty i nie było go stać na opłacenie składek na ubezpieczenie rolników. Dodał, że od 2002r. cierpi na [...] i ma znacznie uszkodzony słuch, co wymaga zakupu kosztownego aparatu słuchowego. W chwili obecnej nie może spłacić zadłużenia, gdyż ze względu na wiek ([...] lat) jego możliwości zarobkowe są znikome. Podkreślił, że wychowali trójkę dzieci, które się usamodzielniły, ale jedynym źródłem utrzymania jego i żony jest gospodarstwo rolne. Prezes KRUS decyzją z [...] kwietnia 2005r., wydaną na podstawie art. 36 ust. 1 pkt 10 oraz art. 41a ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 20 grudnia 1990r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (Dz. U. z 1998r. Nr 7, poz. 25 ze zm., dalej: u.s.r.), postanowił nie umarzać wnioskowanych należności. W uzasadnieniu stwierdził, że przeprowadzone postępowanie wykazało, iż w gospodarstwie strony nie zaistniały żadne udokumentowane zdarzenia, ani okoliczności, które mogłyby mieć wpływ na pogorszenie sytuacji materialnej i dawałyby podstawę do podjęcia pozytywnej decyzji w kwestii umorzenia. Strona we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy z 27 kwietnia 2005r. wniosła o umorzenie odsetek od zadłużenia w całości, do końca 2004r. Należność główną zobowiązała się zaś wpłacić w całości w przeciągu miesiąca. W uzasadnieniu podniosła, iż w dalszym ciągu pogarsza się jego sytuacja finansowa oraz stan zdrowia. Wiek i zdrowie nie pozwala na podjęcie jakiekolwiek zatrudnienia, a gospodarstwo nie przynosi dochodów. Brak środków "na bardziej racjonalne leczenie". Problemy ze zdrowiem ma również żona, więc uzasadnione jest także umorzenie jej zadłużenia. Prezes KRUS decyzją z [...] listopada 2005r., wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej: K.p.a.) oraz art. 41a ust. 1 pkt 1 u.s.r., "postanowił odmówić umorzenia wnioskowanej należności". W uzasadnieniu stwierdził, iż przyczyną powstania zadłużenia strony, która miała dodatkowe źródło dochodów z działalności gospodarczej, było nie wywiązywanie się z obowiązku płacenia składek własnych, jak również nie zgłoszenie do ubezpieczenia i nie płacenie składek za żonę. Wskazywane przez stronę schorzenia: uraz kolana oraz nawracające od 2002r. [...], udokumentowane zaświadczeniami, nie wykluczają prowadzenia działalności rolniczej i uzyskiwania dochodów z tego tytułu. Zobowiązany nie przedstawił i nie udokumentował innych okoliczności, czy zdarzeń pogarszających jego sytuację materialną, uniemożliwiających spłatę zadłużenia w dogodnym systemie ratalnym. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 29 grudnia 2005r. strona podniosła, że decyzja Prezes KRUS z [...] listopada 2005r. jest niezgodna z faktami i stanem finansowym strony oraz z ustawą o ubezpieczeniu społecznym rolników, na którą powołuje się Prezes KRUS. Narusza również "zasady Ministra Pracy i Polityki Społecznej", Kodeks postępowania administracyjnego oraz art. 2, art. 30 i art. 32 Konstytucji RP. Podkreślił, iż nie został zapoznany z dokumentami zawartymi w aktach sprawy, jakimi dysponował Prezes KRUS przy wydawaniu decyzji. Nie doręczono mu również kopii protokołów z kontroli przeprowadzonych w gospodarstwie rolnym przez pracowników KRUS i Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej, a także żadnego pisma informującego o przedłużeniu postępowania administracyjnego, które trwało 7 miesięcy. Jako dowód swojej trudnej sytuacji finansowej przedłożył wykaz dochodów, jakie uzyskiwał według Prezesa GUS w latach 1996 - 2004. W odniesieniu do podnoszonego w decyzji argumentu uzyskiwania przez niego dochodów z działalności gospodarczej, wyjaśnił, że działalność od 1996r. była zarejestrowana na żonę i została zlikwidowana z powodu silnej konkurencji z początkiem 2000r. Wyjaśnił też, że zgłosił do ubezpieczenia żonę i przedłożył kopię tego zgłoszenia w KRUS. Wyjaśnił, że umorzenie należności z tytułu odsetek i zadeklarowana wpłata jednorazowa składek umożliwiłaby stronie uzyskanie z Unii Europejskiej renty strukturalnej, która pozwoliłaby mu spłaca zadłużenia w banku (zaciągniętego na spłatę składek) przez okres 3 lat po 1000zł miesięcznie. W odpowiedzi na skargę Prezes KRUS wniósł o oddalenie skargi. W uzasadnieniu w sposób bardziej szczegółowy, niż w zaskarżonej decyzji przedstawiony został stan faktyczny sprawy oraz rozszerzona argumentacja mającą uzasadniać odmowę umorzenia należności. Wyjaśniono ponadto, iż doszło do zgłoszenia małżonki strony skarżącej do ubezpieczenia rolników 1 marca 2000r., ale został on włączony do akt bez rozpatrzenia, gdyż nie przedstawiono stosownych zaświadczeń, mimo żądań organu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, jednakże nie z powodów w niej zawartych. Sąd zauważa, iż zgodnie z art. 184 Konstytucji RP w związku z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) oraz w związku z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a., kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów wymienionych w art. 3 § 2 P.p.s.a., sprawowana jest na zasadzie kryterium zgodności z prawem. W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania lub stwierdzenia nieważności (art. 145 § 1 pkt 1 i 2 P.p.s.a.). Treść art. 134 § 1 P.p.s.a. wskazuje natomiast, że Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W związku z tym może uwzględnić skargę nawet wtedy, gdy strona nie podniesie zarzutów, które w jej ocenie uzasadniają usunięcie z obrotu prawnego zaskarżonego indywidualnego aktu administracyjnego, w sytuacji, gdy przesłanki te istnieją. Zdaniem Sądu Prezes KRUS, który zgodnie z art. 2 ust. 2 u.s.r. jest centralnym organem administracji rządowej, a decyzje wydawane przez niego, w trybie art. 41a ust. 1 pkt 1 u.s.r. w związku z art. 36 ust. 1 pkt 10 u.s.r., są decyzjami administracyjnymi, dopuścił się naruszenia przepisów skutkujących taką wadliwością zaskarżonej decyzji, która wymagała wyeliminowania jej z obrotu prawnego, na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Sąd zauważa, że art. 180 § 1 K.p.a. stanowi, iż w sprawach z zakresu ubezpieczeń społecznych stosuje się przepisy kodeksu, chyba że przepisy dotyczące ubezpieczeń ustalają odmienne zasady postępowania w tych sprawach. Przez sprawy z zakresu ubezpieczeń społecznych rozumie się między innymi sprawy wynikające z przepisów o ubezpieczeniach społecznych (art. 180 § 2 K.p.a.). Według zaś art. 1 pkt 1 K.p.a. Kodeks ten normuje postępowanie przed organami administracji publicznej w należących do właściwości tych organów sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnych. Organami administracji publicznej, jak stanowi art. 5 § 2 K.p.a., są między innymi centralne organy administracji rządowej, czyli także Prezes KRUS (art. 2 ust. 2 u.s.r.). W rezultacie stwierdzić należy, że do decyzji Prezesa KRUS w sprawach umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenie, ma zastosowanie art. 127 § 3 K.p.a. Przepis ten stanowi, że od decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze nie służy odwołanie, jednakże strona niezadowolona z decyzji może zwrócić się do tego organu z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy. Do wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji, o czym stanowi art. 127 § 3 in fine K.p.a. Dlatego też postępowanie wszczęte tym wnioskiem kończy się rozstrzygnięciem (załatwieniem sprawy) przewidzianym w art. 138 § 1 k.p.a., który to przepis stosuje się wprost (por. wyroki NSA z 17 listopada 2000r., sygn. akt I SA 1543/99, LEX nr 57182 i z 27 listopada 2001r., sygn. akt I SA 1011/00, LEX nr 81760). Oznacza to, iż organ wydający decyzję na skutek prawidłowo złożonego wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy ma obowiązek wydać wyłącznie jedno z rozstrzygnięć przewidzianych w art. 138 § 1 k.p.a.: albo utrzymać w mocy zaskarżoną decyzję (pkt 1 powołanego przepisu), albo uchylić zaskarżoną decyzję w całości albo w części w tym zakresie orzec co do istoty sprawy, bądź uchylając tę decyzję umorzyć postępowanie pierwszej instancji (pkt 2 powołanego przepisu), albo umorzyć postępowanie odwoławcze (pkt 3 powołanego przepisu). Żadnego z wyżej wskazanych rozstrzygnięć nie zawiera zaskarżona decyzji, czego zaaprobować nie sposób. Organ odwoławczy (rozpatrujący wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy) przywołał wprawdzie w podstawie prawnej swej decyzji przepis art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., z którego wynika, iż w przypadku rozstrzygnięcia merytorycznego mógł jedynie utrzymać w mocy zaskarżoną decyzję, uznał jednak za zasadne "odmówić umorzenia wnioskowanych należności". Tym samym drugi raz rozstrzygnął tą samą sprawę oraz wydał rozstrzygnięcie, które zostało zarezerwowane dla organu pierwszej instancji. Takie sformułowanie sentencji decyzji wydanej po ponownym rozpatrzeniu sprawy jest nieprawidłowe i niedopuszczalne. Podobne stanowisko było prezentowane wielokrotnie w doktrynie, także na gruncie przepisów ustawy z dnia 29 sierpnia 1997r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2005r. Nr 8 poz. 60 ze zm.), która zawiera w art. 233 analogiczne unormowanie do art. 138 K.p.a. Autorzy komentarzy do Ordynacji podatkowej stwierdzają, że art. 233 tej ustawy zawiera wyczerpujące wyliczenie decyzji organu odwoławczego. W związku z tym wydanie przez ten organ decyzji nieprzewidzianej w tym przepisie stanowi rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 247 § 1 pkt 3 Ordynacji podatkowej (por. S. Babiarz, B. Dauter, B. Gruszczyński, R. Hauser, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek: Ordynacja podatkowa. Komentarz, Warszawa 2004, s. 603 oraz B. Adamiak, w: B. Adamiak, J. Borkowski, R. Mastalski, J. Zubrzycki: Ordynacja podatkowa. Komentarz, s. 740). Zasadne jest zatem stwierdzenie, iż zaskarżona decyzja w sposób rażący narusza treść art. 138 § 1 K.p.a. Skład orzekający zauważa natomiast, iż stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji, a więc uznanie przez Sąd, iż decyzja zawiera kwalifikowaną wadę prawną powoduje, iż skład orzekający nie może się wypowiedzieć co do zasadności zarzutów podniesionych w skardze. Sąd nadmienia jednakowoż, iż nieprawidłowe jest uzupełnianie zapadłego w sprawie rozstrzygnięcia - zaskarżonej decyzji, co do treści uzasadnienia faktycznego i argumentacji uzasadniającej zajęte w sprawie stanowisko w odpowiedzi na skargę. W tym zakresie aktualność zachowują poglądy wyrażane w dotychczasowym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. wyroki z: 5 stycznia 2001r., sygn. akt V SA 3368/00, LEX nr 50119, 27 czerwca 2001r., sygn. akt V SA 3659/00, LEX nr 84485, 25 maja 2001r., sygn. akt III SA 2024/00, Przegląd Podatkowy 2002/4/63, 30 października 2000r., sygn. akt I SA/Łd 588/98, LEX nr 47097, 21 stycznia 1998r., sygn. akt I SA/Gd 209/96, LEX nr 33692, 4 czerwca 1997r., sygn. akt SA/Gd 3691/95, LEX nr 30254). Sąd, mając powyższe okoliczności na względzie oraz działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. orzekł, jak w punkcie pierwszym sentencji. Zakres, w jakim decyzja, której nieważność stwierdzono nie może być wykonana w całości określono na zasadzie art. 152 P.p.s.a. (punkt drugi sentencji). Postanowienie o kosztach sądowych zapadło na podstawie art. 200 P.p.s.a. w związku z art. 205 § 1 P.p.s.a. Strona skarżąca uczestnicząc w rozprawie i korzystając z prawa przewidzianego w art. 210 § 1 P.p.s.a. wykazała, iż poniosła koszty dojazdu do sądu (punkt trzeci sentencji).