III SA/Wa 2968/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Marek Krawczak, Sędziowie sędzia WSA Aneta Lemiesz, sędzia WSA Waldemar Śledzik (sprawozdawca), Protokolant starszy referent Iwona Choińska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 maja 2014 r. sprawy ze skargi Burmistrza Miasta i Gminy M. na postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej w W. z dnia [...] października 2013 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenie niedopuszczalności zażalenia 1) uchyla zaskarżone postanowienie, 2) stwierdza, że uchylone postanowienie nie może być wykonane w całości, 3) zasądza od Dyrektora Izby Skarbowej w W. na rzecz Burmistrza Miasta i Gminy M. kwotę 100 zł (słownie: sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Burmistrz Miasta i Gminy M. (dalej zwany "Skarżącym") wystawił wobec P. M. tytuł wykonawczy nr [...] z 11 lutego 2013 r. obejmujący zaległości z tytułu podatku rolnego za marzec i kwiecień 2012 r. Powyższy tytuł wykonawczy w dniu 20 lutego 2012 r. wpłynął do Naczelnika [...] Urzędu Skarbowego W. (dalej zwany "NUS"), który pismem z dnia 21 sierpnia 2013 r. zwrócił go wierzycielowi wskazując, że postępowanie egzekucyjne na podstawie przedmiotowego tytułu wykonawczego nie zostało wszczęte, a z Systemu Rejestracji Centralnej wynika, że adresem rejestracyjnym zobowiązanego jest W. ul. [...] i w związku z tym, właściwym organem do prowadzenia postępowania egzekucyjnego jest Naczelnik Urzędu Skarbowego W.. Skarżący zażaleniem z 2 września 2013 r. wniósł o uchylenie w całości postanowienia z [...] sierpnia 2013 r. W jego ocenie postanowienie wydane zostało w oparciu o błędną wykładnię art. 27 § 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tekst jedn.: Dz. U. z 2011 r. poz. 1015 ze zm.; dalej zwana "u.p.e.a.") poprzez uznanie, że adres znajdujący się w tytule wykonawczym nie jest adresem zamieszkania zobowiązanego. W uzasadnieniu zażalenia wskazał, że pismo organu egzekucyjnego w sprawie zwrotu tytułu wykonawczego nie posiada odpowiedniej formy, jaką powinno posiadać postanowienie, gdyż zgodnie z art. 29 § 2 u.p.e.a. zwrot tytułu powinien nastąpić w formie postanowienia na które przysługuje zażalenie. Zdaniem Skarżącego prawidłowo ustalono, iż adresem zamieszkania zobowiązanego jest adres wskazany w zwróconym tytule wykonawczym. W jego ocenie powyższe potwierdza fakt, że decyzja ustalająca wysokość zobowiązania podatkowego oraz upomnienie przesłane na wskazany adres zostały odebrane przez zobowiązanego, co wskazuje, że "gdyby zatem adres zamieszkania Zobowiązanego był nieaktualny. Pan M. nie odbierałby osobiście korespondencji". W dalszej części wskazał również na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 października 2013 r. sygn. akt II FSK 904/07, w którym Sąd wskazał, że aby tytuł wykonawczy był zgodny z wymogami ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, to adres zobowiązanego musi być zgodny z wiedzą wierzyciela na ten temat. Nie może być to każdy adres zobowiązanego, który wierzyciela umieści w tytule wykonawczym, lecz taki co do którego istnieje obiektywne i dające się zweryfikować przeświadczenie, iż jest on w pełni autentyczny. Zdaniem Skarżącego organ egzekucyjny winien był przeprowadzić postępowanie wyjaśniające celem weryfikacji adresu zobowiązanego, zawartego w zwróconym tytule wykonawczym lub też przedstawienia dowodu świadczącego, że adres zawarty w Systemie Rejestracji Centralnej jest adresem pod którym zamieszkuje tenże zobowiązany. Dyrektor Izby Skarbowej w W. (dalej zwany "DIS") postanowieniem z dnia [...] października 2013 r. stwierdził niedopuszczalność zażalenia. Na wstępie uzasadnienia zwrócił uwagę, że zgodnie z art. 29 § 2 u.p.e.a. jeżeli obowiązek, którego dotyczy tytuł wykonawczy, nie podlega egzekucji administracyjnej lub tytuł wykonawczy nie spełnia wymogów określonych w art. 27 § 1 i 2 ww. ustawy, organ egzekucyjny nie przystępuje do egzekucji, zwracając tytuł wierzycielowi. Na postanowienie organu egzekucyjnego o zwrocie tytułu wykonawczego przysługuje wierzycielowi, niebędącemu jednocześnie organem egzekucyjnym, zażalenie. W ocenie DIS skoro NUS dokonał zwrotu tytułu wykonawczego z dnia 11 lutego 2013 r. nr [...] do wierzyciela pismem z dnia 21 sierpnia 2013 r. bez zachowania formy postanowienia, to wobec tego nie sposób uznać, że na pismo to przysługuje zażalenie. Tym samym wbrew stanowisku Skarżącego należy przyjąć, że w rozpatrywanej sprawie organ pierwszej instancji nie wydał postanowienia, gdyż za takie nie może być uznane pismo NUS z dnia 21 sierpnia 2013 r. zwracające ww. tytuł wykonawczy. Zdaniem DIS pismo to nie spełnia wymogów, jakim powinno odpowiadać postanowienie, określonych w art. 124 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267; dalej zwana "K.p.a."). W związku z powyższym DIS stoi na stanowisku, że pismo wniesione przez Skarżącego z dnia 2 września 2013 r. zatytułowane "zażalenie na postanowienie nr [...] z dnia 21.08.2013 r. o zwrocie tytułu wykonawczego", skierowane do Dyrektora Izby Skarbowej w W., nie mogło być potraktowane, jako zażalenie. Tym samym brak jest więc podstaw do uruchomienia postępowania odwoławczego i merytorycznego rozpatrzenia zażalenia przez organ odwoławczy. Jednocześnie organ odwoławczy zwrócił uwagę, że w doktrynie i orzecznictwie przyjmuje się, że niedopuszczalność odwołania może wynikać z przyczyn o charakterze przedmiotowym, jak również i podmiotowym. Niedopuszczalność odwołania z przyczyn przedmiotowych obejmuje przypadki braku przedmiotu zaskarżenia oraz przypadki wyłączenia przez przepisy prawa możliwości zaskarżenia decyzji w toku instancji. Odwołanie jest zatem niedopuszczalne, gdy czynność organu administracji publicznej nie jest decyzją administracyjną, a stanowi np. czynność materialno - techniczną (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23.04.2010 r. sygn. akt II SA/Wa 1716/09). W związku z powyższym DIS za zasadne uznał stwierdzenie niedopuszczalności odwołania na podstawie art. 134 K.p.a. W jego ocenie brak postanowienia organu pierwszej instancji wykluczał możliwość rozpatrzenia odwołania przez organ drugiej instancji. Końcowo zauważył, że NUS zwracając tytuł wykonawczy wierzycielowi winien wydać w tym przedmiocie postanowienie. Skarżący niezgadzając się z powyższym rozstrzygnięciem pismem z dnia 4 listopada 2013 r. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Organowi drugiej instancji zarzucił błędną wykładnię art. 17 § 1 oraz art. 29 § 2 u.p.e.a. i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie art. 134 w zw. z art. 144 K.p.a. poprzez uznanie, że pismo NUS o zwrocie tytułu wykonawczego wierzycielowi nie stanowi postanowienia, na które przysługuje zażalenie. Na wstępie Skarżący zwrócił uwagę, że zgodnie z art. 17 § 1 u.p.e.a., o ile przepisy niniejszej ustawy nie stanowią inaczej, rozstrzygnięcie i zajmowane przez organ egzekucyjny lub wierzyciela stanowisko w sprawach dotyczących postępowania egzekucyjnego następuje w formie postanowienia. Na postanowienie to służy zażalenie, jeżeli niniejsza ustawa lub K.p.a. tak stanowi. Ponadto wskazał, że na podstawie art. 29 § 2 u.p.e.a. jeżeli obowiązek, którego dotyczy tytuł wykonawczy, nie podlega egzekucji administracyjnej lub tytuł wykonawczy nie spełnia wymogów określonych w art. 27 § 1 i 2 ww. ustawy organ egzekucyjny nie przystępuje do egzekucji, zwracając tytuł wierzycielowi. Na postanowienie organu egzekucyjnego o zwrocie tytułu wykonawczego przysługuje wierzycielowi, niebędącemu jednocześnie organem egzekucyjnym, zażalenie. Zdaniem Skarżącego z powyższego wynika, że organ egzekucyjny dokonując zwrotu wierzycielowi tytułu wykonawczego ma ustawowy obowiązek wydać w tym przedmiocie postanowienie. W analizowanej sprawie NUS, dokonał zwrotu tytułu wykonawczego pismem, które nie posiada wszystkich elementów, jakie ustawodawca przewidział dla postanowienia, zgodnie z art. 124 § 1 K.p.a. W ocenie Skarżącego pismo o zwrocie tytułu wykonawczego należało potraktować jako postanowienie, na które przysługuje zażalenie, gdyż o kwalifikacji pisma decyduje jego treść, a nie forma. Ponadto Skarżący stoi na stanowisku, że skoro zarówno decyzje administracyjne, jak i postanowienia zaliczają się do kategorii aktów administracyjnych, to elementy stanowiące minimum decyzji administracyjnej, stanowią również minimum, by dane pismo nazwać postanowieniem, choć oczywiście wadliwym. Tym samym w jego przekonaniu pismo NUS o zwrocie tytułu wykonawczego, zawiera elementy stanowiące minimum by uznać je za postanowienie, dlatego też z tego względu powinno być potraktowane przez organ jako postanowienie, od którego przysługuje zażalenie. Ponadto Skarżący zwrócił uwagę, że DIS stwierdzając niedopuszczalność zażalenia, w sytuacji gdy zażalenie powinno być rozpatrzone, dopuścił się odejścia od zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, o której mowa w art. 15 K.p.a. Jego zdaniem jest to o tyle istotne, iż zasada ta stanowi zasadę konstytucyjną, wywodzącą się z art. 78 Konstytucji RP. Reasumując Skarżący stwierdził, że DIS stwierdzając niedopuszczalność zażalenia, dopuszcza możliwość, by to organy egzekucyjne pierwszej instancji decydowały, czy ich rozstrzygnięcia będą podlegały weryfikacji przez organy egzekucyjne wyższych instancji, czy też nie. W odpowiedzi na skargę DIS podtrzymał argumentację zawartą w zaskarżonym postanowieniu i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługiwała na uwzględnienie. Zgodnie z art. 184 Konstytucji RP w związku z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz w związku z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. Nr 270.; dalej powoływanej jako "p.p.s.a."), kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów wymienionych w art. 3 § 2 p.p.s.a., sprawowana jest o kryterium zgodności z prawem. W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a - c p.p.s.a.), a także, gdy decyzja lub postanowienie organu dotknięte jest wadą nieważności (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Zgodnie z art. 134 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że Sąd dokonując oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji ma prawo i obowiązek uwzględnić również okoliczności, wprawdzie niewskazane w skardze jako zarzut, ale mające wpływ na tę ocenę. Według oceny Sądu skargę należało uwzględnić, poprzez uchylenie zaskarżonego postanowienia, wobec naruszenia przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zaskarżonym postanowieniem Dyrektor Izby Skarbowej w W. stwierdził niedopuszczalność zażalenia na pismo Naczelnika [...] Urzędu Skarbowego W. z dnia 21 sierpnia 2013 r. o zwrocie tytułu wykonawczego nr [...] z dnia 11 lutego 2013 r. wystawionego przez wierzyciela na R. M. z tytułu III i IV raty podatku rolnego za 2012 rok. W uzasadnieniu postanowienia organ wywodzi, że na pismo w sprawie zwrotu tytułu wykonawczego zażalenie nie przysługuje wierzycielowi wobec faktu, iż pismo takie nie może być traktowane jako postanowienie, gdyż nie spełnia wymogów, jakim powinno odpowiadać postanowienie, zgodnie z dyspozycją art. 124 § 1 k.p.a., co w konsekwencji powoduje, że należało stwierdzić niedopuszczalność zażalenia. Jednocześnie organ przyznaje, że "zwracając tytuł wykonawczy wierzycielowi Naczelnik [...] Urzędu skarbowego W. winien wydać w tym przedmiocie postanowienie", co będzie stanowić podstawę do uruchomienia postępowania odwoławczego i tym samym merytorycznego rozpatrzenia zażalenia przez organ odwoławczy. Wobec tak określonego stanowiska organu, zasadniczy spór między stronami sprowadza się w gruncie rzeczy do oceny pisma organu I instancji o zwrocie tytułu wykonawczego, a w szczególności czy można mu przypisać przymiot postanowienia w rozumieniu art. 124 § 1 k.p.a. mimo niezachowania wymaganej prawem formy. Pozytywne przesądzenie tej kwestii otwiera bowiem, stosownie do art. 141 § 1 k.p.a., możliwość złożenia stronie zażalenia. Na wstępie należy stwierdzić, iż na podstawie art. 6 k.p.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a.. organy administracji publicznej (organy egzekucyjne) zobowiązane są do działania na podstawie przepisów prawa. Jak słusznie zauważył Skarżący, zgodnie z art. 17 § 1 u.p.e.a., o ile przepisy niniejszej ustawy nie stanowią inaczej, rozstrzygnięcie i zajmowane przez organ egzekucyjny lub wierzyciela stanowisko w sprawach dotyczących postępowania egzekucyjnego następuje w formie postanowienia. Na postanowienie to służy zażalenie, jeżeli niniejsza ustawa lub Kodeks postępowania administracyjnego tak stanowi. Zażalenie wnosi się do organu odwoławczego za pośrednictwem organu egzekucyjnego w terminie 7 dni od dnia doręczenia lub ogłoszenia postanowienia. Z kolei na podstawie art. 29 § 2 cyt. Ustawy jeżeli obowiązek, którego dotyczy tytuł wykonawczy, nie podlega egzekucji administracyjnej lub tytuł wykonawczy nie spełnia wymogów określonych w art. 27 § 1 i 2. organ egzekucyjny nie przystępuje do egzekucji, zwracając tytuł wierzycielowi. Na postanowienie organu egzekucyjnego o zwrocie tytułu wykonawczego przysługuje wierzycielowi, niebędącemu jednocześnie organem egzekucyjnym, zażalenie. Z przytoczonych wyżej regulacji u.p.e.a. jednoznacznie wynika, że organ egzekucyjny dokonując zwrotu wierzycielowi tytułu wykonawczego ma ustawowy obowiązek wydać w tym przedmiocie postanowienie. W badanej sprawie Naczelnik [...] Urzędu Skarbowego W., dokonał zwrotu tytułu wykonawczego pismem, które nie posiada wszystkich elementów, jakie ustawodawca przewidział dla postanowienia, zgodnie z art. 124 § 1 k.p.a. Mimo tego, w ocenie Sądu, podzielić należy zarzut skargi, że w takich okolicznościach sprawy, mimo niezachowania powyższej formy postanowienia, sporne pismo o zwrocie tytułu wykonawczego należało potraktować jako postanowienie, na które przysługuje zażalenie. W tym miejscu podkreślić należy, że zarówno w orzecznictwie, jak i doktrynie prawa administracyjnego zgodnie przyjmuje się, że o kwalifikacji pisma decyduje jego treść, a nie forma (por. dla przykładu: postanowienie NSA z dnia 27 lipca 1999r. Sygn. akt I SA 1509/98, LEX nr 48728, wyrok NSA z dnia 3 sierpnia 2001r. Sygn. akt III SAB 34/01, LEX Nr 79247). Również analiza obligatoryjnych elementów konstrukcji decyzji administracyjnych (postanowień) upoważnia do przyjęcia, że o ile dane "pismo" będzie zawierać takie cechy, jak oznaczenie organu wydającego takie pismo (akt), wskazanie adresata aktu, rozstrzygnięcie oraz podpis osoby reprezentującej tenże organ, to należy traktować je odpowiedni akt administracyjny (por. A. Wróbel [w:] M. Jaśkowska. A. Wróbel. Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Warszawa 2009, s. 540). Dlatego też Sąd w całości podziela pogląd Skarżącego, że skoro zarówno decyzje administracyjne, jak i postanowienia zaliczają się do kategorii aktów administracyjnych, to elementy stanowiące minimum decyzji administracyjnej, stanowią również minimum, by dane pismo nazwać postanowieniem, choć oczywiście będzie to "postanowienie wadliwe". Bezspornym przy tym jest, że wymienione elementy stanowiące minimum decyzji administracyjnej, odnoszą się również do postanowień (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 06.09.2012 r., sygn. akt I SA W a 1010/11 oraz z dnia 07.08.2012 r., sygn. akt VII SA Wa 813/12). Przenosząc powyższe rozważania na grunt badanej sprawy, w ocenie Sądu bezspornym jest, że Pismo Naczelnika [...] Urzędu Skarbowego W. o zwrocie tytułu wykonawczego, zawiera niezbędne elementy aby uznać je za postanowienie. W konsekwencji, powinno być potraktowane przez organ jako postanowienie, od którego przysługuje zażalenie. W związku z powyższym jako chybione uznać należy stanowisko organu o niedopuszczalności odwołania na podstawie art. 134 k.p.a., gdyż brak postanowienia organu pierwszej instancji wykluczała możliwość rozpatrzenia odwołania przez organ II instancji. Sąd zwraca także uwagę, że podzielenie poglądów organu zaprezentowanych w zaskarżonym postanowieniu oznaczałoby w praktyce przyzwolenie na to, by to organy egzekucyjne I instancji decydowały czy ich rozstrzygnięcia będą podlegały weryfikacji przez organy egzekucyjne wyższych instancji, czy też nie. Inaczej mówiąc, gdyby uznać zaskarżone rozstrzygnięcie za zgodne z prawem, to organ egzekucyjny I instancji, chcąc uniknąć kontroli swego rozstrzygnięcia polegającego na zwrocie tytułu wykonawczego, każdorazowo dokonywałby takiego zwrotu w formie pisma nieposiadąjącego "formalnych" cech (formy) postanowienia. Mając na uwadze przedstawione ustalenia i rozważania, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. uchylił zaskarżone postanowienie jako naruszające art. 134 k.p.a. Rozpoznając ponownie sprawę organ obowiązany jest uwzględnić wyrażone w niniejszym uzasadnieniu stanowisko Sądu. O wykonalności zaskarżonego postanowienia Sąd orzekł na podstawie art. 152, zaś o zwrocie kosztów postępowania na podstawie art. 200 i 205 p.p.s.a.