III SA/Wa 2993/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Długosz-Szyjko, Sędzia WSA Marek Wroczyński (spr.), Asesor WSA Marta Waksmundzka-Karasińska, Protokolant Robert Powojski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 grudnia 2006 r. sprawy ze skargi M. H. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] lipca 2006 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne i Fundusz Pracy 1) uchyla zaskarżoną decyzję, 2) stwierdza, że uchylona decyzja nie może być wykonana w całości, 3) zasądza od Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych na rzecz skarżącego kwotę 240 zł (słownie: dwieście czterdzieści złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją dnia [...] czerwca 2006 r. nr [...] Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych powołując się na art. 83 ust. 1 pkt 3, art. 28 i art. 32 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz.U. Nr 137, poz. 887 ze zm. dalej u.s.u.s ) po rozpoznaniu wniosku M. H. odmówił umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne za okres od kwietnia 2005 r. do czerwca 2005 r. w kwocie 3.965,89 zł, na ubezpieczenie zdrowotne za okres od lipca 2005 r. do listopada 2005 r. w kwocie 1.295,94 zł, na Fundusz Pracy za kwiecień 2005 r. i okres od czerwca 2005 r. do listopada 2005 r. w kwocie 387,47 zł oraz odsetek za zwłokę naliczonych na dzień złożenia wniosku tj. 11 kwietnia 2006 r. w wysokości 349 zł. W uzasadnieniu decyzji stwierdzono, że sytuacja finansowa rodziny wnioskodawcy jest trudna, a tym samym nie ma on możliwości jednorazowego, natychmiastowego uiszczenia całości zadłużenia, nie przesądza to jednak uznania, że spłata zaległości z tytułu składek pociągnie zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, pozbawiając możliwości zaspokajania niezbędnych potrzeb życiowych. Wyjaśniono, że zobowiązany prowadzi działalność gospodarczą, która w 2005 r. przyniosła dochód, poza tym jest osobą młodą, zdolną do pracy i dalszego zarobkowania, która pomimo trudności podejmuje działania celem utrzymania prowadzonej działalności i wyegzekwowania zaległych należności od kontrahentów. W ocenie organu okoliczności te dają podstawy do przyjęcia, że M. H. posiada możliwość uzyskania wyższych dochodów, odzyskania stabilizacji finansowej i stopniowego spłacania obciążających go zobowiązań np. w systemie ratalnym. Decyzją z dnia [...] lipca 2006 r. nr [...] Prezes ZUS po rozpatrzeniu wniosku M. H. o ponowne rozpoznanie sprawy, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz.U. z 2000 r. Nr 68, poz. 1071 ze zm.) utrzymał w mocy wymienioną na wstępie decyzję. W uzasadnieniu wskazał, że jako nowy dowód w sprawie wskazano końcowy raport firmy windykacyjnej z dnia 22 czerwca 2006 r. wskazujący na nieskuteczności polubownej windykacji wierzytelności na kwotę 31.500 zł przysługującej M. H.. Dokonując analizy materiału dowodowego w sprawie organ wyjaśnił, że według oświadczenia wnioskodawcy do kłopotów prowadzonej przez niego firmy przyczyniła się nierzetelność kontrahentów zalegających z zapłatą za wykonane usługi, a także kradzież dysku twardego zawierającego dane, na których miała opierać się działalność firmy. Ponadto M. H. posiada zobowiązania wobec Urzędu Skarbowego oraz P. i B.. Nie figuruje natomiast w centralnej ewidencji pojazdów ani też w operacie ewidencji gruntów jako właściciel, współwłaściciel bądź użytkownik wieczysty nieruchomości. Zarówno żona wnioskodawcy jaki i jego syn mają problemy ze zdrowiem. W wyniku tak dokonanej analizy materiału dowodowego Prezes ZUS uznał, że w przedmiotowej sprawie nie zachodzi przesłanka całkowitej nieściągalności zaległych składek, zdefiniowana w art. 28 ust. 3 pkt 1-6 u.s.u.s. Zaległe należności, ulegające przedawnieniu po upływie 10 lat licząc od dnia, w którym stały się wymagalne, nie były objęte postępowaniem egzekucyjnym, a więc Zakład ma możliwość dochodzenia ich w tym trybie. Organ stwierdził, że sytuacja finansowa M. H. nie jest łatwa i aktualnie nie posiada on możliwości uiszczenia całości zadłużenia, jednak nie ma podstaw do przyjęcia, że trudności finansowe mają charakter trwały. Wskazywane bowiem przez wnioskodawcę przyczyny problemów firmy powstały na skutek niekorzystnego zbiegu okoliczności i nie przesądzają o niedochodowości prowadzonej działalności gospodarczej w przyszłości. W skardze na powyższą decyzję do sądu administracyjnego M. H. wniósł o całkowite umorzenie wszystkich należności z tytułu niezapłaconych składek. W uzasadnieniu skargi podniósł, że zaskarżona decyzja nie uwzględnia sytuacji materialnej i życiowej w jakiej się znalazł. Wyjaśnił, że nie posiada żadnego majątku ruchomego, nieruchomego, oszczędności ani też wartościowych przedmiotów, aktualne zadłużenie natomiast przekracza 30 tys. zł. W związku z zaleganiem za okres trzech miesięcy z opłatą za mieszkanie grozi mu utrata dachu nad głową. W odpowiedzi na skargę Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych podtrzymał swoją dotychczasową argumentację i wniósł o oddalenie skargi. W piśmie z dnia 4 grudnia 2006 r. zatytułowanym, jako uzupełnienie skargi M. H. podtrzymując dotychczasowe zarzuty, zaskarżonej decyzji zarzucił także : 1. naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy tj. art. 28 ust. 3a u.s.u.s. w związku z przepisem 3 ust. 1 pkt 1 -3 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne (Dz.U. Nr 41, poz. 1365 ze zm.) polegające na przyjęciu, że po stronie skarżącej nie zachodzi uzasadniony przypadek określony w powyższych przepisach, a umożliwiających umorzenie zaległych składek. 2. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy tj. przepisu art. 83 ust. 1 pkt 3 w związku z art. 73 ust. 3 u.s.u.s. poprzez wydanie decyzji w I instancji przez Prezesa ZUS, podczas gdy uprawnionym do wydania takiej decyzji na mocy art. 83 ust. 1 pkt 3 u.s.u.s. jest Zakład Ubezpieczeń Społecznych. 3. naruszenie normy art.107 § 3 Kpa poprzez nieustosunkowanie się do wszystkich zarzutów podnoszonych przez skarżącego w trakcie toczącego się postępowania, w szczególności lakoniczne odniesienie się do przesłanki określonej w art. 28 ust. 3a u.s.u.s. i precyzującego jej treść wymienionego wyżej rozporządzenia. W konsekwencji wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej z dnia [...] czerwca 2006 r. i ewentualnie w przypadku nieuwzględnienia wniosku o uchylenie, o stwierdzenie nieważności decyzji I - instancyjnej, jako wydanej z naruszeniem przepisów o właściwości organu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Ocenie Sądu podlega zatem zgodność aktów administracyjnych (w tym przypadku decyzji) zarówno z przepisami prawa materialnego jak i procesowego. Kontrola sądów administracyjnych ogranicza się więc do zbadania, czy organy administracji w toku rozpoznawanej sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Tak określony zakres właściwości Sądu oznacza, że sąd administracyjny nie ma uprawnień do merytorycznego załatwienia sprawy administracyjnej tj. dokonania umorzenia należności. O uprawnieniach i obowiązkach stron postępowania wynikających z przepisów prawa materialnego rozstrzygają organy administracji publicznej. Oznacza to, że rozstrzygnięcie w przedmiocie umorzenia należności należy wyłącznie do kompetencji organów. Natomiast zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. dalej p.p.s.a. ) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W związku z tym, Sąd może uwzględnić skargę nawet wtedy, gdy strona nie podniesie zarzutów, które uzasadniają wyeliminowanie z obrotu prawnego zaskarżonego indywidualnego aktu administracyjnego, w sytuacji, gdy przesłanki te istnieją. Przechodząc do oceny legalności zaskarżonej decyzji Sąd brał pod uwagę stan prawny, który miał zastosowanie w chwili jej wydania. Rozpoznając sprawę dopatrzył się naruszeń prawa procesowego, które skutkowały wadliwością zaskarżonej decyzji wymagającą wyeliminowania jej z obrotu prawnego na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Zgodnie z art. 28 ust. 1 i ust. 2 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych należności z tytułu składek (tj. składki, odsetki za zwłokę, koszty egzekucyjne, koszty upomnienia - art. 24 ust. 2 u.s.u.s), mogą być umarzane w całości lub w części przez Zakład tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności, która zachodzi w sytuacjach enumeratywnie wyliczonych w ust. 3 tego artykułu. W art. 28 ust. 3a u.s.u.s. przewidziano natomiast możliwość umorzenia należności w uzasadnionych przypadkach, pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. Dotyczy to jednakże wyłącznie należności ubezpieczonych będących jednocześnie płatnikami składek (definicję ustawową płatnika składek zawiera art. 4 pkt 2 u.s.u.s.). Z kolei przesłanki umorzenia należności w oparciu o art. 28 ust. 3a u.s.u.s. określone zostały w § 3 rozporządzenia z dnia 31 lipca 2003 r. Natomiast przepisy o umarzaniu należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne stosuje się odpowiednio do składek na Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych, a także do składek na ubezpieczenie zdrowotne (art. 32 u.s.u.s.). Postępowanie poprzedzające wydanie przez Zakład decyzji w przedmiocie umorzenia należności prowadzone jest w oparciu o przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) o czym stanowi art. 180 tegoż kodeksu. Dotyczy to również postępowania odwoławczego od tych decyzji, prowadzonego przez Prezesa Zakładu. Zgodnie bowiem z art. 83 ust. 4 u.s.u.s. do wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, wnoszonego od decyzji Zakładu do Prezesa Zakładu, stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji, określone w kpa. Decyzje w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek, rozumianych jak wyżej, podejmowane na podstawie art. 28 u.s.u.s. oraz § 3 rozporządzenia z dnia 31 lipca 2003 r. oparte są na tzw. uznaniu administracyjnym. Sądowa kontrola legalności decyzji wydanych w ramach uznania administracyjnego jest ograniczona w tym zakresie, że Sąd nie może nakazać organowi podjęcia określonego rozstrzygnięcia. Kontrola ta obejmuje zatem zbadanie, czy wydanie decyzji poprzedzone zostało prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem, tzn. czy organ w sposób wyczerpujący zebrał materiał dowodowy i rozważył wszystkie okoliczności mogące mieć wpływ na wybór rozstrzygnięcia o umorzeniu lub odmowie umorzenia należności. Dla oceny legalności zaskarżonej decyzji w pierwszej kolejności zwrócenia uwagi wymagało jej uzasadnienie. Uzasadnienie jest jednym ze wskazanych w art. 107 kpa integralnych elementów prawidłowej decyzji administracyjnej. Przepis ten stanowi, że uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. W ocenie Sądu uzasadnienie decyzji z dnia [...] lipca 2006 r. nie spełnia wymogów określonych tym przepisem, w szczególności nie może być uznane za wyczerpujące. W przypadku decyzji podejmowanych w ramach uznania administracyjnego, uzasadnienie spełnia szczególnie istotną rolę. Pozwala ono na dokonanie oceny, czy decyzja nie została wydana z takim naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a w szczególności, czy organ nie pozostawił poza swoimi rozważaniami argumentów podnoszonych przez stronę, czy nie pominął istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy materiałów dowodowych bądź nie dokonał oceny tych materiałów wbrew zasadom logiki lub doświadczenia życiowego. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie wynika, aby Prezes Zakładu, jako organ rozpoznający sprawę po złożeniu wniosku o ponowne jej rozpatrzenie, dokonał ponownej analizy zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego i wyjaśnienia sprawy. W uzasadnieniu brak jest rozważań Prezesa Zakładu dotyczących oceny sytuacji majątkowej skarżącego, koniecznej do zastosowania odpowiednich przepisów prawa materialnego, regulujących kwestię umorzenia zaległości z tytułu składek. Za zupełnie dowolne należy uznać twierdzenie organu, iż w sprawie "nie można stwierdzić całkowitej nieściągalności zadłużenia", bowiem brak jest jakichkolwiek ustaleń pod kątem okoliczności przewidzianych w art. 28 ust. 3a u.s.u.s., a mianowicie czy w przedmiotowej sprawie zachodzi lub nie "uzasadniony przypadek" związany z sytuacją majątkową i rodzinną skarżącego, przy jednoczesnym stwierdzeniu organu, że "sytuacja finansowa zobowiązanego nie jest łatwa". Organ w żaden sposób nie odniósł się do twierdzeń skarżącego, z których wynika, że dużą wagę przykłada on do faktu kradzież dysku twardego zawierającego dane, na których miała opierać się działalność jego firmy, a także nierzetelność kontrahentów zalegających z zapłatą za wykonane usługi. Nie ulega wątpliwości, że zdarzenia te mają istotny wpływ na sytuację materialną strony i w faktach tych skarżący upatrywał szansy na przyznanie ulgi w postaci umorzenie jego zaległości. Poza stwierdzeniem, że "jest to kwestia niekorzystnego zbiegu okoliczności" Prezes ZUS do powyższej argumentacji w ogóle się nie odniósł. Podnieść także trzeba, iż nawet gdyby argumenty skarżącego nie znalazły uznania u organu rozstrzygającego sprawę, to jednak analiza i ocena tych faktów winna znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniach wydanych w sprawie decyzji. Zachowanie organu skutkuje wnioskiem, iż nie rozważono w sposób wyczerpujący przesłanek, których zaistnienie może prowadzić do umorzenia należności objętych treścią art. 28 u.s.u.s. Wadliwość ta powoduje dowolność indywidualnego aktu administracyjnego, która nie ma nic wspólnego z fakultatywnością. Podnieść w tym miejscu należy, iż fakultatywny charakter art. 28 u.s.u.s. nie usprawiedliwia braku ustosunkowania się przez organ administracji do zarzutów podnoszonych przez stronę postępowania. Podkreślić z całą mocą trzeba, że organ rozstrzygający sprawę ma obowiązek rozpatrzenia sprawy pod kątem przesłanek z art. 28 ww. ustawy. Dopiero wszechstronne wyjaśnienie sprawy, przy zachowaniu reguł przepisów postępowania administracyjnego, daje prawo do podjęcia decyzji, z uwagi na jej fakultatywny charakter - nawet odmownej - w sytuacji zaistnienia przesłanek dających prawo do umorzenia należności. Dla poparcia przedstawionej argumentacji można w tym miejscu powołać się na orzecznictwo NSA, które powstało w wyniku oceny zgodności z prawem decyzji uznaniowych, wydanych w oparciu o art. 31 ustawy z dnia 19 grudnia 1980 r. o zobowiązaniach podatkowych (Dz. U. z 1993 r. Nr 108, poz. 486 ze zm.) i art. 67 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. Nr 137, poz. 926 ze zm.) - dalej powoływanej jako O.p. Przepisy te są swego rodzaju odpowiednikiem art. 28 u.s.u.s., stwarzają uprawnienie do żądania umorzenia zobowiązań, a także mają charakter fakultatywny. W wyroku z dnia 3 września 1999 r., sygn. akt I SA/Lu 478/98, Biul. Skarb. 1999/6/30, stwierdzono, że art. 67 § 1 O.p., podobnie jak obowiązujący uprzednio w tym przedmiocie art. 31 ustawy o zobowiązaniach podatkowych, oparty jest na konstrukcji uznania administracyjnego, co oznacza, że pozostawia on do uznania organu podatkowego istnienie lub nieistnienie w konkretnej sprawie szczególnych okoliczności uzasadniających umorzenie zaległości lub odsetek, jak też zakres ewentualnego umorzenia. Nie oznacza to jednak dowolności rozstrzygnięcia. Wydanie decyzji musi być poprzedzone wyjaśnieniem okoliczności sprawy w zakresie przesłanek umorzenia i ich analizą - z zachowaniem wymogów proceduralnych, co winno znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji. Na uwagę zasługuje także wyrok NSA z dnia 4 lutego 1998 r., sygn. akt III SA 221/97, LEX nr 44814, gdzie powiedziano, że w dość powierzchownych i lakonicznych uzasadnieniach zapadłych w sprawie decyzji nie zadbano o to, by wykazać brak możliwości spełnienia żądania wnioskodawcy dotyczącego umorzenia odsetek z powołaniem się na normę prawną wynikającą z przepisu art. 31 ustawy o zobowiązaniach podatkowych. Uchybienie to trzeba uznać za konsekwencję błędu polegającego na zaniechaniu zabiegu indywidualizacji, tj. rozpatrzenia okoliczności konkretnego przypadku z punktu widzenia przesłanek ujętych w odnoszącym się do sprawy przepisie prawa. Stosując jakikolwiek przepis prawa, organ administracji obowiązany jest bowiem kierować się tymi kryteriami, które są elementami jego hipotezy, nie zaś dowolnymi (nawet najsłuszniejszymi) względami prawnymi lub społecznymi. Podobnie wypowiedział się w wyrokach: z dnia 9 października 1997 r., sygn. akt I SA/Po 491/96, LEX nr 34302, z dnia 14 lutego 1997 r., sygn. akt SA/Bk 968/95, LEX nr 27443 oraz z dnia 29 listopada 1995 r., sygn. akt SA/Wr 763/95, LEX nr 27084. Słusznie zatem skarżący podnosi, że w ramach motywowania podjętej decyzji organ nie odniósł się do wszystkich zarzutów podnoszonych przez stronę w trakcie toczącego się postępowania i w ten sposób naruszył przepisy prawa procesowego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Dlatego też przedstawioną w uzasadnieniu decyzji ocenę stanu faktycznego sprawy Sąd uznał za dowolną i nie uwzględniającą zgromadzonego materiału dowodowego, co w konsekwencji stanowi naruszenie wyrażonej w art. 80 kpa zasady swobodnej oceny dowodów. Nie sposób natomiast zgodzić się z zarzutami skargi odnośnie naruszenie przepisu art. 83 ust. 1 pkt 3 u.s.u.s., a w konsekwencji wydania decyzji z dnia [...] czerwca 2006 r. przez organ I instancji z naruszeniem przepisów o właściwości tj. art.73 ust. 3 u.s.u.s. Z treści tej decyzji jednoznacznie wynika, że wydana została przez organ właściwy tj. Zakład Ubezpieczeń Społecznych. Wprawdzie wskazanie w nagłówku pisma Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, jako organu orzekającego mogłoby sugerować, że to on właśnie wydał decyzję, jednakże zawarty w sentencji zwrot " (...) Zakład Ubezpieczeń Społecznych odmawia umorzenia należności (...), nie pozostawia jakichkolwiek wątpliwości co do tego, że decyzja z dnia [...] czerwca 2006 r. została wydana przez podmiot uprawniony, określony w art. 83 ust. 1 pkt 3 u.s.u.s. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ winien dokonać prawidłowych ustaleń faktycznych powyższego zakresie sytuacji majątkowej powyższego rodzinnej skarżącego pozwalającej prawidłowo odnieść się do przesłanek art.28 ustawy o sus , odnieść się do wszystkich zarzutów stawianych przez M. H. oraz sporządzi uzasadnienie decyzji spełniające wymogi powyższego art.107 § 3 kpa . Wobec powyższego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a orzekł, jak w sentencji. W razie uwzględnienia skargi Sąd w wyroku określa, czy i w jakim zakresie zaskarżony akt lub czynność mogą być wykonane, a rozstrzygnięcie to traci moc z chwilą uprawomocnienia się wyroku, o czym stanowi art. 152 p.p.s.a.. Stosownie zatem do tego przepisu Sąd stwierdził, że uchylona decyzja nie może być wykonana w całości. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.