III SA/Wa 30/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Jarecka, Sędziowie Asesor WSA Ewa Radziszewska-Krupa (spr.), Asesor WSA Sylwester Golec, Protokolant Lidia Wasilewska, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 2 czerwca 2006 r. sprawy ze skargi D. W. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] listopada 2005 r. [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne oraz Fundusz Pracy 1) stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji, 2) stwierdza, że decyzja, której nieważność stwierdzono nie może być wykonana w całości. D. W. wnioskiem z 18 lipca 2005r. zwrócił się do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (dalej: ZUS) Oddział w S. Inspektorat w C. o umorzenie zaległych składek na ubezpieczenia społeczne za okres od 1 stycznia do 15 lipca 2005r., ze względu na trudną sytuację ekonomiczną w prowadzonej działalności, którą zmuszony był zlikwidować. Oświadczył, iż znajduje się w ciężkiej sytuacji rodzinnej. Wychował się w wielodzietnej rodzinie, w której teraz pracuje tylko ojciec, utrzymując żonę i czwórkę dzieci. Wnioskodawca dodał, iż ma 21 lat, a zlikwidowana działalności gospodarcza była pierwszą, którą prowadził. ZUS decyzją z [...] września 2005r., wydaną na podstawie art. 83 ust. 1 pkt 3, art. 28 ust. 1, ust. 2, ust. 3 i ust. 4 oraz art. 32 ustawy z dnia 13 października 1998r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 1998r. Nr 137, poz. 887 ze zm., dalej: u.s.u.s.) odmówił umorzenia wnioskowanych zaległości. W uzasadnieniu stwierdził, iż D. W. nie przebywa pod wskazanym adresem zamieszkania, rodzina nie zna jego obecnego miejsca pobytu. Sytuacja materialna strony może ulec poprawie. Likwidacja działalności gospodarczej nastąpiła w lipcu 2005r., zatem po zmianie miejsca zamieszkania istnieje możliwość podjęcia pracy pozwalającej na uzyskiwanie przychodów. Dotychczas nie stwierdzono również nieściągalności należności. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy z 29 września 2005r. zobowiązany oświadczył, iż jest na stałe zameldowany u swoich rodziców, pozostaje na ich utrzymaniu. Nie posiadał i nie posiada żadnego majątku, który umożliwiałby spłatę zadłużenia. Jego sytuacja materialna w ostatnim czasie uległa pogorszeniu. Jedyną osobą zarabiającą w rodzinie jest ojciec, który otrzymuje miesięcznie 849 zł brutto wynagrodzenia, z którego utrzymuje się 6 osobową rodzina. Wnioskodawca oświadczył ponadto, iż otwierając działalność gospodarczą nie posiadał kapitału własnego, zaciągnął więc pożyczkę w tzw. systemie argentyńskim. Aktualnie nie jest w stanie spłacać swoich zobowiązań: m.in. zaległości w ZUS, rat zaciągniętej pożyczki, zobowiązań wobec dostawców. W okresie prowadzenia działalności gospodarczej nie korzystał z żadnych świadczeń ZUS. Prezes ZUS decyzją z [...] listopada 2005r., wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej: K.p.a.), odmówił umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, ubezpieczenie zdrowotne i Fundusz Pracy. W uzasadnieniu stwierdził, że zebrany w sprawie materiał dowodowy nie pozwala na właściwą ocenę sytuacji materialnej wnioskodawcy. Strona nie zastosowała się do wezwania o uzupełnienie materiału dowodowego. Brak było również możliwości przeprowadzenie wywiadu środowiskowego, gdyż zobowiązany nie przebywał w miejscu zameldowania, nie ustalono również jego miejsca pobytu. W związku z tym, oceniając "ważny interes osoby zobowiązanej", uwzględniono aktualny brak dochodów wnioskodawcy i uznano, iż jest to trudność przejściowa. Nie ustalono ponadto okoliczności uniemożliwiających dłużnikowi zarobkowanie. Nie udowodniono również ubóstwa i nieściągalności należności. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie strona stwierdziła, iż postępowanie w jej sprawie zostało przeprowadzone niestarannie, nierzetelnie i nieuczciwie. W związku z tym skarży jego formę i sposób prowadzenia. W jej ocenie z góry założono, że sytuacja wnioskodawcy nie uzasadnia umorzenia zaległości. Wydano decyzję krzywdzącą, w sposób nierealny oceniając sytuację 21-letniej osoby bez pracy, wywodzącej się z ubogiej, wielodzietnej rodziny. Nie zastanowiono się, że sytuacja skarżącego może ulec pogorszeniu, a nie poprawie. W odpowiedzi na skargę Prezes ZUS wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Dodał, iż decyzja w przedmiocie umorzenia zaległych składek jest decyzją wydawaną w ramach tzw. "uznania administracyjnego", co oznacza, iż organ rentowy może ale nie musi umorzyć zaległości. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek Sąd podejmując rozstrzygnięcie oparł się na powodach innych niż w niej wskazane. Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych; Dz. U. Nr 153, poz. 1269). Wyjaśnić również należy, że stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. - powoływanej dalej jako "P.p.s.a.") sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Może zatem uwzględnić skargę także z takich przyczyn, które nie zostały w niej podniesione. Kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów wymienionych w art. 3 § 2 P.p.s.a., sprawowana jest na zasadzie kryterium zgodności z prawem. W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego (uchylić) akt wydany przez organ administracyjny wystarczające jest stwierdzenie przez Sąd, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania lub stwierdzenia nieważności (art. 145 § 1 pkt 1 i 2 P.p.s.a.). Sąd rozpoznając niniejszą sprawę dopatrzył się naruszeń prawa procesowego, skutkujących taką wadliwością zaskarżonej decyzji, która wymagała jej wyeliminowania z obrotu prawnego na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. Sąd zauważa, że art. 180 § 1 k.p.a. stanowi, iż w sprawach z zakresu ubezpieczeń społecznych stosuje się przepisy kodeksu, chyba że przepisy dotyczące ubezpieczeń ustalają odmienne zasady postępowania w tych sprawach. Przez sprawy z zakresu ubezpieczeń społecznych rozumie się między innymi sprawy wynikające z przepisów o ubezpieczeniach społecznych (art. 180 § 2 k.p.a.). Według zaś art. 1 pkt 1 k.p.a. kodeks ten normuje postępowanie przed organami administracji publicznej w należących do właściwości tych organów sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnych. Organami administracji publicznej, jak stanowi art. 5 § 2 k.p.a., są między innymi centralne organy administracji rządowej, czyli także Prezes ZUS. W rezultacie stwierdzić należy, że do decyzji Prezesa ZUS w sprawach umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia, ma zastosowanie art. 127 § 3 k.p.a. Przepis ten stanowi, że od decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze nie służy odwołanie, jednakże strona niezadowolona z decyzji może zwrócić się do tego organu z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy. Wniosek ten różni się od odwołania tym, że nie ma on konstrukcji względnie dewolutywnej, gdyż do jego istoty należy przede wszystkim to, że jest rozpatrywany przez ten sam organ, który wydał decyzję w pierwszej instancji. Do wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji, o czym stanowi art. 127 § 3 in fine k.p.a. W związku z tym postępowanie wszczęte tym wnioskiem kończy się rozstrzygnięciem (załatwieniem sprawy) przewidzianym w art. 138 § 1 k.p.a., który to przepis stosuje się wprost (por. wyroki NSA z 17 listopada 2000r., sygn. akt I SA 1543/99, LEX nr 57182 i z 27 listopada 2001r., sygn. akt I SA 1011/00, LEX nr 81760). Oznacza to, iż organ wydający decyzję na skutek prawidłowo złożonego wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy ma obowiązek wydać tylko i wyłącznie jedno z rozstrzygnięć przewidzianych w art. 138 § 1 k.p.a. Wskazany przepis zawiera wyczerpujące wyliczenie rozstrzygnięć, jakie mogą być wydane przez organ rozpatrujący wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Według dyspozycji art. 138 § 1 k.p.a. w przypadku rozstrzygnięć merytorycznych organ odwoławczy (organ rozpatrujący wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy) albo utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję (§ 1 pkt 1) - gdy w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy organ odwoławczy uznaje w całości rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji za prawidłowe, albo uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy (§ 1 pkt 2 ab initio) - gdy widzi potrzebę skorygowania wad prawnych decyzji pierwszej instancji, wad polegających na niewłaściwej ocenie okoliczności faktycznych, lub zmiany w toku postępowania tych okoliczności, mającej wpływ na rozstrzygnięcie istoty sprawy. Organ odwoławczy (organ rozpatrujący wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy) w ramach art. 138 § 1 k.p.a. może także uchylić zaskarżoną decyzję i umorzyć postępowanie pierwszej instancji (§ 1 pkt 2 in fine) albo umorzyć postępowanie odwoławcze (§ 1 pkt 3). Każde inne rozstrzygnięcie, zapadłe w wyniku złożonego wniosku o ponowne rozstrzygnięcie sprawy, jako nieprzewidziane w omawianym przepisie jest niedopuszczalne. Wskazany art. 138 § 1 k.p.a. jest jasny w swej treści, co do sposobów zakończenia odwoławczego postępowania administracyjnego i w tym zakresie nie budzi wątpliwości interpretacyjnych. Wobec tego, rozstrzygnięcie podjęte przez organ odwoławczy (organ rozpatrujący wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy), które nie zostało przewidziane w katalogu ujętym w art. 138 k.p.a. w sposób rażący narusza prawo. Podobne stanowisko zostało przedstawione w komentarzach do Ordynacji podatkowej na gruncie art. 233 tego aktu, który przewiduje unormowanie analogiczne do art. 138 k.p.a. Autorzy komentarza stwierdzają, że art. 233 Ordynacji podatkowej zawiera wyczerpujące wyliczenie decyzji organu odwoławczego. W związku z tym wydanie przez ten organ decyzji nieprzewidzianej w tym przepisie stanowi rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 247 § 1 pkt 3 Ordynacji podatkowej (por. S. Babiarz, B. Dauter, B. Gruszczyński, R. Hauser, A. Kabat, M. Niezgódka - Medek: Ordynacja podatkowa. Komentarz, Warszawa 2004, s. 603 oraz B. Adamiak, w: B. Adamiak, J. Borkowski, R. Mastalski, J. Zubrzycki: Ordynacja podatkowa. Komentarz, s. 740). Przenosząc powyższe uwagi ogólne na grunt rozpoznanej sprawy należy podkreślić, iż zaskarżona decyzja stanowi oczywiste i wyraźne zaprzeczenie nie budzących wątpliwości interpretacyjnych w zakresie mającym w sprawie zastosowanie (z uwagi na brzmienie art. 127 § 3 in fine k.p.a.) przepisów art. 138 § 1 k.p.a. Prezes ZUS w sentencji decyzji z [...] listopada 2005r., mimo iż przywołał treść art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., stwierdził: "postanawiam odmówić umorzenia należności z tytułu składek ...". Charakter zaskarżonej decyzji, jako wydanej z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, a więc w warunkach odwoławczych, nie budzi wątpliwości, natomiast przytoczona treść sentencji ww. decyzji jednoznacznie wskazuje, że jest to rozstrzygnięcie nieprzewidziane w katalogu zamieszczonym w art. 138 § 1 k.p.a. Skoro Prezes ZUS rozpatrywał pismo skarżącego z 29 września 2005r. (wpływ do organu w dniu 6 października 2005r.), traktując je jako wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, załatwionej wcześniejszą decyzją ZUS z [...] września 2005r., którą doręczono stronie 28 września 2005r., powinien zamieścić w nim jedną z sentencji przewidzianych w dyspozycji art. 138 § 1 k.p.a. Wprawdzie, analiza uzasadnienia zaskarżonej decyzji wskazuje, iż intencją organu rozpatrującego wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy było utrzymanie w mocy zaskarżonego rozstrzygnięcia, niemniej jednak co innego wynika z jej sentencji, a ta ma decydujące znaczenie, jakie rozstrzygnięcie zapadło w sprawie. Sąd, dokonując oceny zgodności z prawem decyzji wydanej w postępowaniu odwoławczym (z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy), zobligowany jest brać pod uwagę zakres (treść) władczego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, które zostało wydane, a nie uwzględniać jakie rozstrzygnięcie w istocie zamierzano wydać. Rozstrzygnięcia organu nie można bowiem domniemywać na podstawie jego uzasadnienia. Innymi słowy decydującym w tej mierze jest to, o czym organ rozstrzygnął - jak ujął przedmiot swojego rozstrzygnięcia, a nie to, o czym zamierzał rozstrzygnąć, działając w błędnym przeświadczeniu, że to czyni. Prezes ZUS, formułując sentencję zaskarżonej decyzji zachował się tak, jakby orzekał po raz pierwszy w sprawie (jak organ pierwszej instancji). Sąd podkreśla przy tym, że Prezes ZUS nie wypowiedział się, co do "losów" decyzji wydanej w pierwszej instancji - ani jej nie utrzymał w mocy, ani jej nie uchylił, orzekając ponownie w tej samej sprawie, tak jak organ pierwszej instancji. Tym samym rażąco naruszył art. 138 § 1 k.p.a. w związku z art. 127 § 3 in fine k.p.a. Oczywiste naruszenie wskazanych wyżej reguł orzekania w postępowaniu z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, jako rażące naruszenie prawa procesowego, stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji, wskazaną w art. 156 § 1 pkt 2 in fine k.p.a. O rażącym naruszeniu prawa można bowiem mówić w sytuacji wadliwości decyzji w wyniku naruszenia norm prawnych normujących działania administracji publicznej w indywidualnych sprawach, w szczególności przepisów prawa procesowego oraz materialnego, o szczególnym ciężarze gatunkowym. Tym samym rażące naruszenie prawa zachodzi w przypadku, gdy czynność zmierzająca do wydania decyzji administracyjnej oraz treść załatwienia sprawy w niej wyrażona stanowią zaprzeczenie stanu prawnego sprawy w całości lub w części. Nie chodzi przy tym o błędy w wykładni prawa, lecz o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny (por. m.in. wyroki NSA z 21 sierpnia 2001r., sygn. akt II SA 1726/00, LEX nr 51233, z 26 września 2000r., sygn. akt V SA 2998/99, LEX nr 51249 oraz z 5 października 2000r., sygn. akt III SA 2244/99, LEX nr 47084). W ocenie Sądu z takim przypadkiem naruszenia prawa mamy do czynienia w sprawie będącej przedmiotem skargi. Sąd zwraca jednocześnie uwagę, że stwierdzenie nieważności decyzji Prezesa ZUS nie oznacza, że wniosek skarżącego o umorzenie należności z tytuły ww. składek uznano za zasadny. Kwestia ta stanie się przedmiotem ponownej kompleksowej oceny w postępowaniu administracyjnym, prowadzonym przez Prezesa ZUS. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, uwzględniając przedstawiony stan faktyczny i prawny oraz działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 2 in fine k.p.a. orzekł jak w punkcie pierwszym sentencji. Zakres, w jakim decyzja, której nieważność stwierdzono nie może być wykonana określono na mocy art. 152 P.p.s.a. Skarżący nie poniósł kosztów sądowych, gdyż z mocy prawa był z nich zwolniony, na podstawie art. 239 pkt 1 lit. e) P.p.s.a., w związku z tym nie zapadło rozstrzygnięcie w tym przedmiocie.