III SA/Wa 3269/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Lidia Ciechomska-Florek, Sędziowie Asesor WSA Ewa Radziszewska-Krupa (spr.),, Asesor WSA Alojzy Skrodzki, Protokolant Barbara Czyżewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 kwietnia 2006 r. sprawy ze skargi D. K. na decyzję Prezesa Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego z dnia [...] września 2005 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia zaległości z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne rolników 1) uchyla zaskarżoną decyzję, 2) stwierdza, że uchylona decyzja nie może być wykonana w całości. D. K. pismem z 3 sierpnia 2005r. zwróciła się do Prezesa Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego (dalej: KRUS) z wnioskiem o umorzenie zaległych składek na ubezpieczenie społeczne rolników, powołując się na ciężkie warunki materialne. W uzasadnieniu stwierdziła, iż nie posiada żadnego majątku, gospodarstwo rolne, które nie przynosi żadnych zysków, zostało przepisane na syna. W 2004r. zmarł jej mąż, a z otrzymywanej renty musi utrzymać siebie i syna, który nie osiąga żadnych dochodów. Oświadczyła też, iż po otrzymaniu pisma z 7 stycznia 2005r. (k. 86 akt administracyjnych) była przekonana o wstrzymaniu potrąceń zaległych składek z otrzymywanej emerytury. Prezes KRUS decyzją z [...] sierpnia 2005r., wydaną na podstawie art. 36 ust. 1 pkt 10 oraz art. 41a ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 20 grudnia 1990r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (Dz. U. z 1998r. Nr 7, poz. 25 ze zm., dalej: u.s.r.), odmówił umorzenia należności z tytułu nieopłaconych w terminie składek na ubezpieczenie społeczne rolników. W uzasadnieniu stwierdził, iż biorąc pod uwagę stan finansów funduszu emerytalno-rentowego i składkowego, fakt, iż zadłużenie powstało w wyniku nie opłacania bieżących składek oraz brak zainteresowania strony spłatą zadłużenia, ni ma podstaw do umorzenia należności. Wnioskodawczyni posiada źródło dochodu z tytułu pobierania świadczenia rentowego, pozwalające na spłatę zadłużenia w przyznanym jej układzie ratalnym, w trakcie realizacji którego bieg odsetek za zwłokę zostaje wstrzymany, co hamuje wzrost zadłużenia. D. K. we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy z 3 września 2005r. powtórzyła zasadniczo argumentację zawartą we wniosku o umorzenie. Wyjaśniła też, iż jej trudna sytuacja materialna jest spowodowana m.in. długą chorobą oraz śmiercią męża. Oświadczyła, że nie pobiera już świadczenia rentowego z KRUS. Prezes KRUS decyzją z [...] września 2005r., wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej: K.p.a.) oraz art. 41a ust. 1 pkt 1 u.s.r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu stwierdził, iż we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy strona nie udokumentowała żadnych nowych okoliczności, które nie były wcześniej znane i nie były uwzględnione przy rozpatrywaniu wniosku o umorzenie, a miałyby istotny wpływ na inny niż dotychczasowy sposób załatwienia sprawy. Ze względu na fakt posiadania dodatkowego źródła dochodu, sytuacja wnioskodawczyni nie jest gorsza od sytuacji materialnej innych rolników gospodarującej w okolicy miejsca jej zamieszkania i terminowo opłacających składki. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie strona ponownie powołała się na trudną sytuację materialną, podnosząc, iż jest osobą starszą, leczy się na nadciśnienie, a do 2004r. co trzy miesiące otrzymywała zasiłek, z którego potrącano zaległe składki na KRUS. W sierpniu 2004r. przepisała swoje gospodarstwo na syna. Od tego miesiąca przysługiwała jej również emerytura, którą pobierała tylko przez 4 miesiące. Mąż strony zmarł na raka w grudniu 2004r. i po jego śmierci uzyskała prawa do renty rodzinnej, z której pomaga synowi opłacać bieżące składki na KRUS oraz rachunki. Nie ma natomiast z czego opłacić zaległości względem KRUS. W odpowiedzi na skargę Prezes KRUS wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko w sprawie. Dodał, iż zadłużenie powstało z winy skarżącej, o czym była ona wielokrotnie informowana z podaniem stanu zadłużenia. Wyjaśnił, że proponowane i zawierane układy ratalne, były przez skarżącą zrywane, a analiza stanu gospodarstwa rolnego skarżącej nie wskazała na wystąpienie zdarzeń losowych, które spowodowały obniżenie zdolności płatniczych. Skarżąca nie znajduje się też w sytuacji wyjątkowej, trudniejszej od sytuacji innych rolników zamieszkujących w tej samej okolicy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, jednakże nie z powodów w niej zawartych. Sąd zauważa, iż zgodnie z art. 184 Konstytucji RP w związku z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) oraz w związku z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a., kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów wymienionych w art. 3 § 2 P.p.s.a., sprawowana jest na zasadzie kryterium zgodności z prawem. W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego (uchylić) akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania lub stwierdzenia nieważności (art. 145 § 1 pkt 1 i 2 P.p.s.a.). Treść art. 134 § 1 P.p.s.a. wskazuje ponadto, iż Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W związku z tym może uwzględnić skargę nawet wtedy, gdy strona nie podniesie zarzutów, które w jej ocenie uzasadniają usunięcie z obrotu prawnego zaskarżonego indywidualnego aktu administracyjnego, w sytuacji, gdy przesłanki te istnieją. Sąd zauważa, że art. 180 § 1 K.p.a. stanowi, iż w sprawach z zakresu ubezpieczeń społecznych stosuje się przepisy kodeksu, chyba że przepisy dotyczące ubezpieczeń ustalają odmienne zasady postępowania w tych sprawach. Przez sprawy z zakresu ubezpieczeń społecznych rozumie się między innymi sprawy wynikające z przepisów o ubezpieczeniach społecznych (art. 180 § 2 K.p.a.). Według zaś art. 1 pkt 1 K.p.a. w akcie tym unormowano postępowanie w sprawach indywidualnych rozstrzyganych przed organami administracji publicznej w drodze decyzji administracyjnych należących do właściwości tych organów. Organami administracji publicznej, jak stanowi art. 5 § 2 K.p.a., są między innymi centralne organy administracji rządowej, czyli także Prezes KRUS (art. 2 ust. 2 u.s.r.). Tym samym w rezultacie powyższych rozważań stwierdzić należy, że do decyzji Prezesa KRUS w sprawach umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenie, ma zastosowanie art. 127 § 3 K.p.a. Przepis ten stanowi, że od decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze nie służy odwołanie, jednakże strona niezadowolona z decyzji może zwrócić się do tego organu z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy, a do tego wniosku odpowiednio stosuje się przepisy dotyczące odwołań od decyzji (art. 127 § 3 in fine K.p.a.). Oznacza to, iż organ wydający decyzję na skutek prawidłowo złożonego wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, a więc działający jako organ odwoławczy, obowiązany jest ponownie rozpatrzeć i rozstrzygnąć sprawę, która już raz została rozstrzygnięta przez organ pierwszej instancji. Czyniąc to powinien przestrzegać zasad postępowania administracyjnego, do których należą - podejmowanie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, przy uwzględnieniu interesu społecznego i słusznego interesu obywateli (art. 7 K.p.a.), zebranie i rozpatrzenie całego materiału dowodowego (art. 77 § 1 K.p.a.), wydanie decyzji zawierającej, poza elementami formalnymi, wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, przyczyn, z powodu których, innym dowodom odmówił wiarygodności, jak też uzasadnienie prawne z przytoczeniem przepisów prawa (art. 107 § 3 K.p.a.). Zdaniem Sądu w niniejszej sprawie Prezes KRUS wydając decyzję z [...] września 2005r. naruszył przepisy procedury w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynika sprawy. Przede wszystkim nie do zaakceptowania jest ogólnikowe i lakoniczne uzasadnienie zaskarżonej decyzji, w szczególności w zakresie sporządzonego uzasadnienia faktycznego, co stanowi naruszenie art. 107 § 1 i 3 K.p.a. W przepisie art. 107 § 1 K.p.a. określono, jakie elementy składowe powinna zawierać decyzja. Należy w niej zatem zamieścić, oprócz wskazania organu administracji publicznej, strony lub stron, daty wydania decyzji, pouczenia, czy i w jakim trybie służy od wydanego aktu odwołanie lub skarga do sądu oraz podpisu z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby upoważnionej do wydania decyzji, także podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz uzasadnienie faktyczne i prawne. Z art. 107 § 3 K.p.a. wynika natomiast, iż uzasadnienie faktyczne, o czym mowa wyżej, powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Tymczasem zaskarżona decyzja zawiera zasadnicze braki w uzasadnieniu faktycznym, odbiegając tym samym od normy prawnej wyrażonej w art. 107 § 3 K.p.a. Prezes KRUS stwierdził w niej bowiem jedynie, że "biorąc pod uwagę, iż nie dokumentuje Pani żadnych nowych okoliczności, które nie były wcześniej znane i nie byłyby uwzględnione przy rozpatrzeniu wniosku o umorzenie postępowania, a miałyby istotny wpływ na inny niż dotychczas sposób załatwienia sprawy brak jest podstaw do umorzenia wnioskowanych przez Panią zaległości i zmiany podjętej decyzji". W uzasadnieniu nie zostały natomiast przedstawione żadne okoliczności faktyczne, które zaistniały w sprawie i powinny być wzięte pod rozwagę przez organ z uwagi na istnienie lub nieistnienie przesłanek pozwalających na umorzenie zaległości z tytułu składek na KRUS, w świetle unormowań zawartych w ustawie o ubezpieczeniu społecznym rolników. Nie dokonano też analizy sytuacji materialnej i rodzinnej skarżącej, chociaż w tym zakresie przeprowadzono - co wynika z akt sprawy (k. 100 akt administracyjnych) wizytację w gospodarstwie płatnika. Na marginesie Sąd stwierdza jedynie, iż podobne uchybienia znalazły się w decyzji wydanej w pierwszej instancji, związku z tym powinny być zauważone przez organ odwoławczy (ponownie rozpoznający sprawę) ze względu na zasadę prawdy obiektywnej wyrażoną w art. 7 K.p.a., jak zasadę dwuinstancyjności postępowania (art. 15 K.p.a.) oraz dyspozycję art. 138 K.p.a. Zdaniem Sąd zaskarżona decyzja organu drugiej instancji w zakresie przedstawienia w niej niezwykle syntetycznej, trzyzdaniowej argumentacji nie spełnia też wymogów określonych w art. 11 K.p.a. Zgodnie z regułą zawartą w tym przepisie, stanowiącą jedną z naczelnych zasad procedury administracyjnej - zasadę przekonywania stron, która nabiera szczególnie istotnego charakteru w przypadku decyzji podejmowanych w warunkach uznania administracyjnego, o którym mowa w art. 41a ust. 1 pkt 1 u.s.r., organ administracyjny jest zobowiązany do wyjaśnienia stronom zasadności przesłanek, którymi kierował się przy załatwieniu sprawy. Elementem decydującym o przekonaniu strony, co do trafności rozstrzygnięcia jest właśnie uzasadnienie decyzji. Na podstawie jego lektury strona powinna mieć możliwość stwierdzenia, jakie okoliczności faktyczne zostały ustalone przez organ i jaki jest ich wpływ na zakres rozstrzygnięcia. Zamieszczenie w uzasadnieniu decyzji wydanej w drugiej instancji zdania, iż "uwzględniając fakt posiadania dodatkowego źródła dochodu, Pani sytuacja nie jest gorsza od sytuacji materialnej innych rolników gospodarujących w tej okolicy i terminowo opłacających składki" nie wypełnia wymogu zawartego w wyżej wskazanych przepisach - art. 11 oraz w art. 107 § 3 K.p.a. Dodatkowo ponieść należy, iż organ rentowy wskazując na fakt uzyskiwania przez stronę dochodu nie ustalił jego wysokości. Nie ustalono również łącznej sumy ponoszonych przez stronę wydatków. Natomiast dopiero zestawienie osiąganych dochodów oraz ponoszonych wydatków daje podstawę do stwierdzenia czy strona posiada możliwości finansowe na spłatę zadłużenia względem KRUS. Jest to o tyle istotne, iż jedną z przesłanek umorzenia zaległych składek określoną w art. 41a ust. 1 u.s.u.s. są właśnie możliwości płatnicze zobowiązanego. Warto również wskazać, że zasada przekonywania nie jest zrealizowana, gdy organ podatkowy nie odniesie się do faktów istotnych dla danej sprawy lub pominie je milczeniem, nie ujmując ich w decyzji. Powyższe rozważania dają podstawę do stwierdzenia, że organ nie podjął wszelkich niezbędnych kroków do załatwienia sprawy i rozpatrzenia materiału dowodowego (art. 7 i art. 77 K.p.a.) oraz nie przedstawił stanu faktycznego i nie ustosunkował się do argumentów strony skarżącej podnoszonych we wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy. W konsekwencji nie jest możliwe zbadanie czy ocena, której dokonano postępowaniu administracyjnym, a której odzwierciedleniem powinna być sentencja zaskarżonej decyzji jest prawidłowa i czy odpowiada dyspozycji art. 80 K.p.a. Nie można też stwierdzić czy rozważono interes społeczny oraz słuszny interes obywatela. Sąd zauważa ponadto, że - stosownie do art. 77 § 1 K.p.a. - na organie, a nie na stronie ciąży obowiązek zebrania w sposób wyczerpujący materiału dowodowego. Realizacja zasady prawdy materialnej, wynikającej z ww. przepisu, wymaga podjęcia przez organ działań w celu zebrania wszelkich dowodów mających znaczenie prawne. W tym kontekście za niedopuszczalne należy uznać stwierdzenie zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, iż strona nie udokumentowała żadnych nowych okoliczności, które nie były wcześniej znane i nie byłyby uwzględnione przy rozpatrywaniu wniosku o umorzenie. To organ winien podjąć wszelkie niezbędne działania zmierzające do wyczerpującego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, wzywając ewentualnie stronę do przedstawienia dowodów mogących mieć znaczenie dla końcowego rozstrzygnięcia. Błędy powyższe Prezes KRUS usiłował, co prawda, naprawić w uzasadnieniu odpowiedzi na skargę, ale nie jest to właściwy moment do uzasadnienia już podjętego rozstrzygnięcia. W tym zakresie aktualność zachowują poglądy wyrażane w dotychczasowym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. wyroki z: 5 stycznia 2001r., sygn. akt V SA 3368/00, LEX nr 50119, 27 czerwca 2001r., sygn. akt V SA 3659/00, LEX nr 84485, 25 maja 2001r., sygn. akt III SA 2024/00, Przegląd Podatkowy 2002/4/63, 30 października 2000r., sygn. akt I SA/Łd 588/98, LEX nr 47097, 21 stycznia 1998r., sygn. akt I SA/Gd 209/96, LEX nr 33692, 4 czerwca 1997r., sygn. akt SA/Gd 3691/95, LEX nr 30254). Sąd stwierdza dodatkowo, że organ administracyjny w trakcie postępowania poprzedzającego wydanie zaskarżonej decyzji (jak również w decyzji ją poprzedzającej z [...] sierpnia 2005r.) postąpił także wbrew dyspozycji art. 10 § 1 K.p.a., który wyraża ogólną zasadę czynnego udziału strony w każdym stadium postępowania. Przepis ten stanowi, iż organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się, co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Prezes KRUS nie zastosował się do treści powyższego przepisu, gdyż nie wyznaczył stronie odpowiedniego terminu do zapoznania się z zebranymi dowodami i wypowiedzenia w sprawie materiału dowodowego. Wypełnienie zobowiązania wynikającego z art. 10 § 1 K.p.a. jest o tyle istotne, że z przepisu art. 81 K.p.a., normującego przebieg postępowania wyjaśniającego prowadzonego przez organ administracyjny, wynika, iż okoliczność faktyczna może być uznana za udowodnioną, tylko wówczas, gdy strona (strony) miała możność wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów. Analiza akt sprawy wskazuje, iż skarżącej nie zapewniono możliwości wzięcia czynnego udziału w postępowaniu wyjaśniającym. Nie pozwolono jej także wypowiedzieć się, co do przeprowadzonych dowodów, co pozwoliłó by w kontekście przedmiotowej sprawy ustalić jakie są faktyczne dochody i wydatki strony skarżącej oraz w sposób odpowiadający przepisów procedury, ocenić czy wypełnione zostały przesłanki pozwalające na umorzenie zaległości z tytułu składek KRUS. Zaznaczyć ponadto należy, iż w sprawie brak było okoliczności wyłączających obowiązek z art. 10 § 1 K.p.a. W aktach sprawy nie utrwalono bowiem, stosownie do treści art. 10 § 3 K.p.a., w drodze adnotacji, przyczyny odstąpienia od zasady określonej w § 1 art. 10 K.p.a., tj. załatwienie sprawy nie cierpi zwłoki ze względu na niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia, grożącą niepowetowaną szkodę materialną. Tym samym nie można twierdzić, że zaszła okoliczność wymieniona w § 2 art. 10 K.p.a. Uchybienia wyżej wskazanym przepisom wiążą się więc z naruszeniem zasady czynnego udziału strony w postępowaniu (art. 10 K.p.a.) i czynią postępowanie prowadzone przed Prezesem KRUS wadliwym. Zdaniem Sądu za niewystarczające z punktu widzenia prawidłowości wskazania podstawy prawnej jest też zamieszczenie w zaskarżonej decyzji, oprócz art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. i art. 127 § 3 K.p.a., jedynie art. 41a ust. 1 pkt 1 u.s.r. Należało bowiem powołać, tak jak prawidłowo uczynił to organ pierwszej instancji, art. 36 ust. 1 pkt 10 u.s.r. Mając na uwadze powyższą argumentację, zasadne było, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a., wyeliminowane z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji (punkt pierwszy sentencji). Rozstrzygniecie z punktu drugiego ma swoje uzasadnienie w dyspozycji art. 152 P.p.s.a. Sąd nie zasądził na rzecz strony skarżącej kosztów postępowania na zasadzie art. 210 § 2 P.p.s.a., gdyż strona skarżąca nie była zobowiązana do uiszczenia wpisu, a wobec nie uczestniczenia w rozprawie nie poniosła też kosztów związanych z dojazdem do sądu. Nie reprezentował jej również pełnomocnik, z którego udziałem łączył się obowiązek poniesienia kosztów zastępstwa procesowego.