III SA/Wa 3448/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Kołodziejczak-Osetek (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Lidia Ciechomska-Florek, Asesor WSA Sylwester Golec, Protokolant Lidia Wasilewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 czerwca 2006 r. sprawy ze skargi K. C. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w W. z dnia [...] października 2005 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia zaległości z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, FP i FGŚP 1) uchyla zaskarżoną decyzję i utrzymaną nią w mocy decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w K. z dnia [...] sierpnia 2005 r. nr [...], 2) stwierdza, że uchylone decyzje nie mogą być wykonane w całości. Pismem z 7 maja 2005 r., skierowanym do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, K. C. wniosła o umorzenie zaległości z tytułu składek, z uwagi na bardzo trudną sytuację materialną. Decyzją z [...] sierpnia 2005 r., wydaną na podstawie art. 83 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 28, art. 30 i art. 32 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. Nr 137, poz. 887 ze zm.; dalej - "u.s.u.s."), Zakład Ubezpieczeń Społecznych odmówił wnioskodawczyni umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy oraz Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych, za okres od kwietnia do czerwca 1999 r., wynikających z działalności prowadzonej w ramach "D." s.c., w łącznej kwocie 14.670,07 zł uznając, iż w sprawie nie zostały spełnione przesłanki do umorzenia należności, określone w art. 28 u.s.u.s. Organ wskazał, iż w rozpoznawanej sprawie nie została stwierdzona całkowita nieściągalność zaległości, ponieważ wnioskodawczyni posiada źródło dochodów, z którego skutecznie prowadzone jest postępowanie egzekucyjne. K. C. nie wykazała również, iż mimo braku stwierdzenia całkowitej nieściągalność znajduje się w szczególnej sytuacji uzasadniającej umorzenie długu. W uzasadnieniu decyzji stwierdzono również, iż wnioskodawczyni nie przedstawiła jakichkolwiek dowodów na okoliczność stanu majątkowego i sytuacji rodzinnej. Pismem z 27 sierpnia 2005 r. K. C. wniosła o ponowne rozpatrzenie sprawy. Oświadczyła, iż nie posiada żadnych ruchomości, nieruchomości, ani kont bankowych. Mieszka w wynajętym mieszkaniu i utrzymuje się wraz z synem z zasiłku w wysokości 378,49 zł. Wskazała, iż z uwagi na trudną sytuację materialną, Urząd Skarbowy w D. umorzył, prowadzone w stosunku do niej, postępowanie egzekucyjne. Odnośnie dowodów dotyczących tego, że wnioskodawczyni wraz z synem żyją w ubóstwie, K. C. wskazała, iż o powyższym świadczy wysokość otrzymywanego zasiłku oraz konieczność korzystania z pomocy finansowej 80- letniej matki. Decyzją z [...] października 2005 r. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych utrzymał mocy decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z [...] sierpnia 2005 r. Prezes ZUS wskazał, iż rozpatrując ponownie sprawę nie stwierdził wystąpienia okoliczności stanowiących podstawę do zmiany decyzji. Organ ponownie stwierdził, iż nie została stwierdzona całkowita nieściągalność zaległości. Podkreślił również, iż wnioskodawczyni nie wykazała, iż mimo braku stwierdzenia całkowitej nieściągalności znajduje się w szczególnej sytuacji uzasadniającej umorzenie. Organ wskazał, że na poparcie okoliczności wskazanych we wniosku o umorzenie, wnioskodawczyni przedłożyła kserokopie paragonów dotyczących zakupu gazu i leków, kserokopię dowodu opłaty za energię elektryczną a także kserokopię dowodu opłaty za naukę syna. W ocenie organu, w oparciu o te dokumenty, nie jest możliwe ustalenie stanu majątkowego, rodzinnego, jak i sytuacji zdrowotnej wnioskodawczyni. Tym samym, zdaniem organu, wnioskodawczyni nie wykazała, iż znajduje się w szczególnej sytuacji, uzasadniającej umorzenie zaległości, mimo braku stwierdzenia całkowitej nieściągalności. W skardze z [...] listopada 2005 r. K. C. ponownie opisała trudną sytuację materialną w jakiej się znajduje. Wskazała, że w jej przypadku zachodzi przesłanka całkowitej nieściągalności, o której mowa w art. 28 ust. 1 pkt 5 u.s.u.s. Podniosła bowiem, iż urząd skarbowy stwierdził u niej brak majątku, a tym samym całkowitą nieściągalność należności z tytułu składek. Skarżąca wskazała, iż zwracała uwagę na tę okoliczność, przy czym organ nie wziął jej pod uwagę. Ponadto, w ocenie skarżącej, w jej przypadku zachodzi również przesłanka, o której mowa w rozporządzeniu Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne (Dz. U. Nr 141, poz.1365), ponieważ wykazała, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest wstanie opłacić należności, gdyż pozbawiłoby to ją i jej rodzinę, możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych. Skarżąca podniosła, iż organ żąda od niej dowodów, że znajduje się ona w szczególnej sytuacji. Z kolei, zdaniem skarżącej, w sytuacji, w której dwie osoby utrzymują się z zasiłku w wysokości 378,49 zł, oczywistym jest, iż sytuacja finansowa jest bardzo trudna i nie wymaga to dowodzenia. W związku powyższym, skarżąca wniosła o umorzenie należności w całości. W odpowiedzi na skargę Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych powtórzył argumentację przedstawioną w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Podkreślił ponadto, iż nawet wystąpienie przesłanek uzasadniających umorzenie zaległości nie obliguje organu do podjęcia takiego rozstrzygnięcia. Decyzja w tym zakresie ma bowiem charakter fakultatywny a umorzenie zaległości jest instytucją o charakterze wyjątkowym. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek z innych względów niż w niej podniesiono. Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów wymienionych w art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.; dalej - "p.p.s.a.") - sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem. W pierwszej kolejności Sąd, kierując się normą z art. 134 p.p.s.a., zgodnie z którym sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz podaną podstawą prawną, uznał za konieczne poczynić kilka uwag o charakterze ogólnym i wskazać na istotne naruszenia prawa, których z urzędu dopatrzył się w sprawie. W tym kontekście Sąd stwierdził, że przedmiotem zaskarżenia w sprawie niniejszej jest decyzja o odmowie umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy oraz Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych. Kwestia umarzania tych należności unormowana zaś została, jak trafnie wskazano w obu wydanych w sprawie decyzjach, m.in. w art. 28 u.s.u.s. Zgodnie z ustępami 1 i 2 tego przepisu należności z tytułu składek mogą być umarzane w całości lub w części przez ZUS z uwzględnieniem ustępów 2 - 4, stanowiących, że należności te mogą być umarzane tylko w enumeratywnie określonych przypadkach całkowitej ich nieściągalności, o ile nie zachodzą szczególne okoliczności, dające podstawę do umorzenia należności pomimo braku tej nieściągalności na zasadach, określonych w ust. 3a art. 28 u.s.u.s. oraz przepisach przywołanego w skardze rozporządzenia. Sąd podkreśla, że stanowiąc o możliwości umorzenia należności z tytułu składek, prawodawca posłużył się zwrotem "mogą być umorzone", implikującym fakultatywny charakter rozstrzygnięcia i oznaczającym, że w każdym wypadku wydawane ono zostaje w ramach uznania organu. Dysponując prawem do umorzenia należności na zasadzie uznania administracyjnego, organ może, ale nie musi, umorzyć należność z tytułu składek lub odsetki za zwłokę, mimo zajścia określonych przesłanek. Uznanie to jest ograniczone kierunkowymi dyrektywami wyboru wskazanymi w wyżej przywołanych przepisach. Tak duży zakres swobody decyzyjnej nie może być jednak mylony z prawem do dowolności podejmowanego rozstrzygnięcia. Oznacza on jednocześnie, że na organie spoczywa szczególny obowiązek polegający na zgromadzeniu materiału dowodowego, dokonaniu wnikliwej jego oceny oraz jak najpełniejszym uzasadnieniu wydanego rozstrzygnięcia, celem wykazania, że zbadał on sprawę w zakresie ustawowych dyrektyw. Jednocześnie Sąd wskazuje, że wydanie przez ZUS decyzji w przedmiocie umorzenia należności poprzedza postępowanie, które prowadzone jest w oparciu o przepisy kodeksu postępowania administracyjnego - dalej "k.p.a.", o czym stanowi jego art. 180 § 1. W myśl natomiast art. 83 ust. 4 u.s.u.s., do rozpatrzenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, przysługującego stronie niezadowolonej z wydanego w pierwszej instancji rozstrzygnięcia, zastosowanie mają zawarte w k.p.a. przepisy dotyczące postępowania odwoławczego. Oznacza to, że wydając decyzję w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy Prezes ZUS także związany jest ogólnymi zasadami postępowania administracyjnego, określonymi w Rozdziale 2 Działu I k.p.a., w tym m.in. zasadą praworządności, wyrażoną w art. 6 k.p.a., a zatem ma obowiązek prawidłowego zastosowania przepisów nie tylko prawa materialnego, ale i procesowego. Doniosłość powyższego wniosku i fakt jego podniesienia przez Sąd z urzędu wynikają z bezpośredniej zależności, jaka łączy dokonane w toku postępowania w sprawie na podstawie przepisów formalnoprawnych ustalenia faktyczne ze sposobem zastosowania dyspozycji normy przyjętej jako podstawa materialnoprawna rozstrzygnięcia. Innymi słowy, dopiero prawidłowo przeprowadzone przez organ postępowanie wyjaśniające i będące jego rezultatem ustalenia, mogą stanowić podłoże dla wydania decyzji co do istoty sprawy. Tymczasem w sprawie niniejszej Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja Prezesa ZUS wydana została z naruszeniem przepisów postępowania i to w stopniu, który miał istotny wpływ na wynik sprawy, a zatem że wypełniona została przesłanka uchylenia tej decyzji, określona w art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Naruszenie to odnosi się m.in. do wspomnianego już wyżej art. 6 k.p.a., a także art. 7, art. 77 i 80 tej ustawy. Zauważyć bowiem należy, iż w rozpoznawanej sprawie organ nie zgromadził żadnego materiału dowodowego i nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego, co do rzeczywistej sytuacji majątkowej skarżącej, a także co do wystąpienia przesłanek warunkujących umorzenie zaległości. Organ poprzestał natomiast na oświadczeniach wnioskodawczyni, przerzucając na nią obowiązek przedstawienia dokumentacji, obrazującej szczególną sytuację, w której się znajduje. Ustosunkowując się do powyższego podkreślić należy, iż obowiązkiem organu administracji, wynikającym z zawartej w art. 7 k.p.a. zasady prawdy obiektywnej, jest dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy. Organ administracji jest zobowiązany do podejmowania wszelkich kroków zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i powinien prowadzić postępowanie w taki sposób, aby pogłębić zaufanie obywateli do państwa (wyrok NSA OZ w Lublinie z 7 października 1983 r., SA/Lu 240/83). Obowiązek ten jest realizowany dzięki nakazowi zebrania i wyczerpującego rozpatrzenia przez organ administracji całego materiału dowodowego. Obowiązek ten spoczywa również na organie administracji uprawnionym do wydania decyzji uznaniowej. Organ ten również obowiązany jest do przestrzegania wynikających z komentowanego przepisu obowiązków dotyczących postępowania dowodowego (zob. np. teza druga wyroku NSA z 19 marca 1981 r., SA 234/81 - ONSA 1981, nr 1, poz. 23; wyrok NSA z 19 lipca 1982 r., II SA 883/82 - PiP 1983, nr 6, s. 141; wyrok NSA z 29 stycznia 1998 r., II SA 1576/97; teza druga wyroku NSA z 21 lipca 1998 r., II SA 506/98; wyrok NSA z 18 listopada 1999 r., II SA 1345/99). Zauważyć również należy, iż w orzecznictwie ukształtował się pogląd, zgodnie z którym, jako dowolne należy traktować ustalenia faktyczne znajdujące wprawdzie potwierdzenie w materiale dowodowym, ale niekompletnym, czy nie w pełni rozpatrzonym. Zarzut dowolności wykluczają dopiero ustalenia dokonane w całokształcie materiału dowodowego (art. 80 k.p.a.), zgromadzonego i zbadanego w sposób wyczerpujący (art. 77 § 1 k.p.a.), a więc przy podjęciu wszelkich kroków niezbędnych dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, jako warunku niezbędnego wydania decyzji o przekonującej treści (art. 7 k.p.a.), (zob. wyrok SN z 23 listopada 1994 r., III ARN 55/94 - OSNAP 1995, nr 7, poz. 83; zob. także wyrok NSA z 4 lipca 2001 r., I SA 1768/99). Ponadto, materiał dowodowy zebrany w sprawie powinien być kompletny, tj. dotyczący wszystkich okoliczności faktycznych, które mają znaczenie w sprawie. Z art. 77 § 1 k.p.a. wynika obowiązek organu administracji zgromadzenia całego materiału dowodowego, koniecznego do rozstrzygnięcia sprawy, co oznacza obowiązek podjęcia przez organ stosownych działań, między innymi przeprowadzenia z urzędu dowodów służących ustaleniu stanu faktycznego sprawy, zażądania od strony przedstawienia dowodów na poparcie jej twierdzeń lub wystąpienia do innych organów lub instytucji o zajęcie stanowiska w sprawie (zob. np. teza pierwsza wyroku NSA OZ w Lublinie z 17 maja 1994 r., SA/Lu 1921/93; wyrok NSA z 8 stycznia 1999 r., IV SAB 198/98; teza pierwsza wyroku NSA z 28 kwietnia 1999 r., IV SA 693/97; wyrok NSA z 25 czerwca 1999 r., I SA 1551/98; wyrok NSA z 30 września 1999 r., IV SA 1468/97; wyrok NSA z 26 października 1999 r., IV SA 1667/97; wyrok NSA z 16 grudnia 1999 r., I SA 1003/99; wyrok NSA z 27 stycznia 2000 r., I SA 269/99; wyrok NSA OZ w Krakowie z 7 czerwca 2000 r., I SA/Kr 638/98; wyrok NSA z 4 lipca 2001 r., I SA 301/00; wyrok NSA z 17 października 2001 r., I SA 1110/01). Jednocześnie Sąd zauważa, iż mimo, że w prawie cywilnym obowiązuje reguła, zgodnie z którą ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z faktu tego wywodzi skutki prawne (art. 6 k.c.), to podkreślić należy, iż reguła ta nie może być stosowana wprost w prawie administracyjnym. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazywano, że z zasady prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.) oraz z art. 77 § 1 k.p.a.wynika, że ciężar dowodu spoczywa na organie administracji (zob. np. teza pierwsza wyroku NSA OZ w Lublinie z 15 września 1992 r., SA/Lu 601/92; wyrok NSA OZ w Gdańsku z 16 października 1998 r., I SA/Gd 92/98). Podkreślić należy, iż w sytuacji, w której wynik dotychczasowego postępowania dowodowego nie był wystarczający do ustalenia rzeczywistego stanu rzeczy, a strona nie wskazuje na konkretny środek dowodowy, to organ administracji powinien we własnym zakresie dopuścić i przeprowadzić stosowne dowody (teza pierwsza wyroku NSA OZ we Wrocławiu z 18 lutego 2000 r., I SA/Wr 834/97; wyrok NSA OZ we Wrocławiu z 18 lutego 2000 r., I SA/Wr 835/97; wyrok NSA OZ w Gdańsku z 16 grudnia 1998 r., I SA/Gd 112/97; wyrok NSA OZ w Gdańsku z 16 grudnia 1998 r., I SA/Gd 286/97; wyrok NSA OZ w Poznaniu z 5 listopada 1998 r., I SA/Po 410/98; wyrok NSA OZ w Rzeszowie z 28 marca 1996 r., SA/Rz 906/95). Mając na uwadze powyższe, Sąd wskazuje, iż ponownie rozpoznając sprawę organ jest obowiązany zebrać materiał dowodowy i dokonać jego oceny, kierując się regułami postępowania wskazanymi w powyższych przepisach. Dopiero wówczas wydana może być decyzja, która wymaga uzasadnienia, będącego zgodnie z art. 107 k.p.a., jej integralnym elementem. Sąd zaznacza, że dokonując powyższej oceny prawnej, nie przesądza co do słuszności wydanego rozstrzygnięcia. Zgodnie bowiem z powołanym na wstępie przepisem art. 1 § 2 ustawy - Prawo o ustroju sądów administracyjnych, sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem ich zgodności z prawem, co oznacza, że Sąd orzekający w sprawie niniejszej nie ma kompetencji do zmiany merytorycznej wydanego przez organ, zaskarżonego rozstrzygnięcia, a jedynie do zbadania, czy w toku jego wydania nie doszło do naruszeń przepisów postępowania, lub niewłaściwej wykładni przepisu materialnoprawnego. W ocenie Sądu w sprawie niniejszej do istotnych i opisanych wyżej naruszeń przepisów postępowania doszło i w tym zakresie Sąd zwraca uwagę na konieczność uniknięcia podobnego uchybienia przy ponownym rozstrzyganiu sprawy. Jak już wyżej wskazano, dopiero wskutek przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w sposób zgodny z przepisami postępowania, w tym m.in. wskutek gruntownej analizy argumentów podniesionych przez skarżącą we wniosku o umorzenie zaległości, we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, a przede wszystkim po zebraniu przez organ z urzędu materiału dowodowego i przeprowadzeniu jego oceny, możliwe będzie wydanie prawidłowej decyzji, merytorycznie rozstrzygającej co do istoty sprawy. W tej sytuacji Sąd za przedwczesną uznał ocenę podniesionych w skardze argumentów wskazujących na wystąpienie w sprawie przesłanek umorzenia należności z tytułu składek, a tym samym uzasadniającą zarzut naruszenia przez organ przepisów prawa materialnego, tj. art. 28 u.s.u.s. oraz § 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne. Mając na uwadze powyższe, Sąd uznał, iż stwierdzone naruszenia przepisów postępowania miały istotny wpływ na wynik sprawy, dlatego też na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy o p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku. Stosownie do art. 152 wyżej powołanej ustawy, Sąd stwierdził, iż uchylone decyzje nie mogą być wykonane w całości.