III SA/Wa 3752/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Artur Kot (sprawozdawca), Sędziowie sędzia WSA Agnieszka Góra-Błaszczykowska, sędzia WSA Barbara Kołodziejczak-Osetek, Protokolant sekretarz sądowy Ewa Chojnacka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 marca 2015 r. sprawy ze skargi PPHU "P." s.c. E. K., J. K. z siedzibą w K. na decyzję Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia [...] sierpnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie określenia wysokości zobowiązania z tytułu wpłat na Państwowy Fundusz Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych za miesiące od stycznia do grudnia 2007 r. 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezesa Zarządu Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych z dnia [...] listopada 2010 r. nr [...], 2) stwierdza, że uchylone decyzje nie podlegają wykonaniu w całości, 3) zasądza od Ministra Pracy i Polityki Społecznej na rzecz PPHU "P." s.c. E. K., J. K. z siedzibą w K. kwotę 3.148 zł (słownie: trzy tysiące sto czterdzieści osiem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. 1. Zaskarżoną decyzją z [...] sierpnia 2013 r., w wyniku rozpatrzenia odwołania PPHU "P. " s. c. E. K., J. K. (dalej: "skarżąca" lub "Spółka"), Minister Pracy i Polityki Społecznej (dalej: "Minister" lub "organ odwoławczy"), utrzymał w mocy wydaną w trybie autokontroli decyzję Prezesa Zarządu Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych (dalej: "organ I instancji" lub "Prezes PFRON") z [...] listopada 2010 r. Przedmiotem tych decyzji było określenie Spółce zobowiązań (łącznie 36.511 zł) za wszystkie miesiące 2007 r. z tytułu wpłat na Państwowy Fundusz Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych (dalej: "PFRON"). Jako podstawę prawną decyzji Minister wskazał między innymi przepisy 49 ust. 1 i 4 ustawy z 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz. U. z 2011 r. Nr 127, poz. 721 ze zm.; dalej: "ustawa o rehabilitacji"). W uzasadnieniu decyzji powołał się także na art. 226 ustawy z 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2012 r., poz. 749 ze zm.; dalej: "Op"). 2. Stan faktyczny. Prezes PFRON decyzją z [...] września 2010 r. określił skarżącej zobowiązania z tytułu wpłat na PRFON za wszystkie miesiące 2007 r. w wysokości 43.052 zł. Spółka wniosła odwołanie od tej decyzji, kwestionując wysokość określonych przez organ zobowiązań. Wystąpiła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i uzupełnienie materiału dowodowego. Prezes PFRON uznał, że odwołanie Spółki w całości zasługuje na uwzględnienie i na podstawie art. 226 Op wydał decyzję z [...] listopada 2010 r., którą uchylił swoją decyzję z [...] września 2010 r. (pkt 1) oraz określił wysokość zobowiązań skarżącej za wszystkie miesiące 2007 r. w mniejszej wysokości (36.511 zł). Także od tej decyzji Spółka wniosła odwołanie. Kwestionując zasadność wydania nowej decyzji wymiarowej, wystąpiła o uchylenie wydanej w trybie autokontroli decyzji organu I instancji w części określającej jej zobowiązania za wszystkie miesiące 2007 r. z tytułu wpłat na PFRON. Postawiła zarzuty rażącej obrazy art. 226 § 1 Op poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i jednocześnie wydanie nowej, niekorzystnej decyzji wymiarowej, podczas gdy przepis ten dopuszcza jedynie możliwość uchylenia lub zmiany, a skarżący wnosili wyłącznie o uchylenie zaskarżonej decyzji. Zdaniem skarżącej, organ błędnie ustalił wysokość przedmiotowych zobowiązań, które uległy przedawnieniu. Minister postanowieniem z [...] stycznia 2011 r. pozostawił odwołanie bez rozpatrzenia. Akt ten został uchylony prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 21 lutego 2013 r. (III SA/Wa 2325/12). Ponownie rozpoznając sprawę, Minister decyzją z [...] sierpnia 2013 r. utrzymał w mocy decyzję Prezesa PFRON. Stwierdził, że zobowiązania skarżącej nie uległy przedawnieniu z uwagi na "skutecznie podjęte czynności egzekucyjne". Zdaniem Ministra, organ I instancji uwzględnił odwołanie w całości. Jednak był obowiązany określić skarżącej wysokość jej zobowiązań z tytułu wpłat na PFRON. Organ odwoławczy zauważył, że wniosek skarżącej o uchylenie decyzji Prezesa PFRON został w obu odwołaniach Spółki wadliwie sformułowany. Przepisy art. 233 Op nie przewidują bowiem tylko "zwykłego" uchylenia decyzji. Wymagają od organu odwoławczego między innymi rozstrzygnięcia sprawy co do istoty. 3. Postępowanie sądowe. 3.1. Z takim rozstrzygnięciem nie zgodziła się skarżąca. Pismem z 2 października 2013 r. wniosła zatem skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (dalej także jako "Sąd"). Występując o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji, autor skargi postawił zarzuty: - rażącej obrazy art. 226 § 1 Op poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji całości oraz jednoczesne wydanie nowej, niekorzystnej decyzji, gdy powołany przepis dopuszcza jedynie możliwość uchylenia lub zmiany decyzji, a skarżąca wnosiła wyłącznie o uchylenie zaskarżonej decyzji; - błędne ustalenie wysokości zobowiązań oraz nieuwzględnienie przedawnienia wymienionych w decyzji zobowiązań skarżącej. 3.2. Odpowiadając na skargę, Minister podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i wystąpił o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: skarga zasługuje na uwzględnienie. 4.1. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), Sąd sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (legalności). Kontrola sądów administracyjnych ogranicza się zatem do zbadania, czy organy administracji (podatkowe) w toku rozpoznawanej sprawy nie naruszyły prawa w sposób przewidziany w art. 145 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.; dalej: "u.p.p.s.a."). Dodać należy, że zgodnie z art. 134 § 1 u.p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. 4.2. W rozpoznawanej sprawie Minister przyjął, że zobowiązania Spółki z tytułu wpłat na PFRON za wszystkie miesiące 2007 r., nie uległy przedawnieniu z uwagi na "skutecznie podjęte czynności egzekucyjne", czyli zgodnie z art. 70 § 4 Op. Organy stwierdziły nadto, że wystąpiły w niniejszej sprawie przesłanki do zastosowania art. 226 § 1 Op, czyli do wydania przez organ I instancji decyzji w trybie autokontroli. 4.3. Ramy prawne. Zgodnie z treścią art. 70 § 4 Op, bieg terminu przedawnienia zostaje przerwany wskutek zastosowania środka egzekucyjnego, o którym podatnik został zawiadomiony. Po przerwaniu biegu terminu przedawnienia biegnie on na nowo od dnia następującego po dniu, w którym zastosowano środek egzekucyjny. W świetle zaś art. 226 § 1 Op, jeżeli organ podatkowy, który wydał decyzję, uzna, że odwołanie wniesione przez stronę zasługuje na uwzględnienie w całości, wyda nową decyzję, którą uchyli lub zmieni zaskarżoną decyzję. 4.4. Na proces stosowania prawa składa się szereg etapów i elementów. I tak, w pierwszej kolejności organ stosujący prawo powinien zidentyfikować odpowiednią normę prawa materialnego, której zastosowanie może wchodzić w rachubę odnośnie rozpatrywanej sprawy. Następnie poprzez dokonanie wykładni tej normy, winien zrekonstruować jej treść i w oparciu o wynikające stąd wnioski, stwierdzić ustalenie, jakich faktów jest konieczne z punktu widzenia zastosowania tej normy. Ustalenie tych faktów winno nastąpić według reguł prawa procesowego, a zwłaszcza tych reguł, które dotyczą postępowania dowodowego. Końcowym etapem jest dokonanie subsumcji, czyli przyporządkowanie ustalonego stanu faktycznego do hipotezy normy prawa materialnego. Rolą Sądu pierwszej instancji jest zaś kontrola prawidłowości tego działania, z uwzględnieniem przepisów art. 134 i art. 145 u.p.p.s.a. 5.1. Zdaniem Sądu zaskarżona decyzja Ministra została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, tj. art. 122, art. 187 § 1, art. 191 i art. 210 § 4 Op, w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik rozpoznawanej sprawy, gdyż organ odwoławczy nie wykazał, że wystąpiły obie przesłanki, o których mowa w art. 70 § 4 zdanie pierwsze Op, przerywające bieg terminu przedawnienia zobowiązań skarżącej za 11 miesięcy 2007 r. (I – XI). Organ odwoławczy nie wykazał bowiem, że skarżąca została zawiadomiona o zastosowanym środku egzekucyjnym. Z akt rozpoznawanej sprawy nie wynika nadto, że zostały spełnione obie przesłanki przewidziane w art. 70 § 4 Op, pozwalające na wniosek, że bieg terminu przedawnienia został przerwany wskutek zastosowania środka egzekucyjnego, tj. wskutek zajęcia wierzytelności z rachunku bankowego skarżącej. Organy nie wykazały także, iż wystąpiły przesłanki do zastosowania w realiach niniejszej sprawy instytucji autokontroli, o której mowa w art. 226 § 1 Op. Możliwość zmiany własnej decyzji przez organ I instancji na podstawie powołanego wyżej przepisu ma charakter wyjątkowy, jako ze wprowadza wyłom od zasady rozpatrywania odwołania przez właściwy organ wyższego stopnia (dewolutywność odwołania). Przepis ten musi być zatem stosowany ściśle, tylko w przypadkach i granicach nim określonych (zob. wyrok WSA w Warszawie z 6 maja 2006 r., III SA/Wa 1805/04; dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, adres: www.cbois.nsa.gov.pl, w skrócie: "CBOSA", a także w bazie Lex nr 166900). Zapis prawny art. 226 § 1 Op stanowi wypowiedź złożoną, której część podstawowa – dyspozytywna: "organ wyda nową decyzję..." uzależniona jest od spełnienia warunku w postaci: "uznania, że odwołanie wniesione przez stronę zasługuje na uwzględnienie w całości". Możliwość zastosowania art. 226 § 1 Op uzależniona jest od uwzględnienia w trybie samokontroli odwołania rzeczywiście w całości, w czternastodniowym terminie, o którym mowa w art. 227 § 1 Op (zob. J. Brolik, komentarz do art. 226 ustawy – Ordynacja podatkowa [w:] Brolik J., Dowgier R., Etel L., Kosikowski C., Pietrasz P., Popławski M., Presnarowicz S., Stachurski W., Ordynacja podatkowa. Komentarz; Lex, 2013). Dodać warto, że ratio legis art. 226 § 1 Op polega na szybkim oraz w miarę możliwości bezspornym rozstrzygnięciu sprawy, czyli zgodnie z zasadami ogólnymi postępowania podatkowego wynikającymi z art. 124 (zasada wyjaśniania, dążenie do dobrowolnego wykonania decyzji) i art. 125 Op (zasada szybkości postępowania i ograniczonego formalizmu). To zaś oznacza, że jeśli występują wątpliwości co do intencji odwołującego się, dotyczące wysokości zobowiązania lub (i) sposobu rozstrzygnięcia sprawy, to brak jest podstaw do wydania przez organ pierwszej instancji decyzji w trybie autokontroli przewidzianym w art. 226 § 1 Op. Wówczas sprawa powinna zostać niezwłocznie przekazana przez ten organ do rozpoznania organowi wyższego stopnia, zgodnie z art. 227 § 1 Op. W świetle ostatnio powołanego przepisu, brak jest bowiem podstaw prawnych do prowadzenia przez organ pierwszej instancji, w trybie art. 226 § 1 Op, uzupełniającego postępowania dowodowego, celem dokonania oceny zasadności odwołania. Tego rodzaju kompetencje ustawodawca przewidział bowiem dla organu odwoławczego, zgodnie z przepisami art. 229 i art. 233 Op. 5.2. Zdaniem Sądu, powyższe rozważania prowadzą w realiach niniejszej sprawy do wniosku, że Prezes PFRON nie miał wystarczających podstaw do zastosowania trybu autokontroli, przewidzianego w art. 226 § 1 w związku z art. 227 § 1 Op. Odwołanie od decyzji z [...] września 2010 r. powinno zostać rozpoznane przez Ministra. 6. Zarzuty skargi Sąd uznał za zasadne w zakresie, o którym mowa wyżej. Z tym zastrzeżeniem, że nie zasługuje na aprobatę argumentacja autora skargi w tej części, która dotyczy postulowanego sposobu rozstrzygnięcia sprawy w trybie art. 226 § 1 Op (wyłącznie uchylenie lub zmiana decyzji), bez możliwości wydania nowej decyzji, czyli z pominięciem regulacji prawnych przewidzianych w przepisach art. 233 Op. W świetle przedstawionych wyżej rozważań dotyczących wykładni art. 70 § 4 Op, brak jest podstaw do odnoszenia się przez Sąd w sposób wiążący do stanowiska autora skargi, którego zdaniem zobowiązania, o których mowa w zaskarżonej decyzji, uległy przedawnieniu. Warto zauważyć, że zaskarżona decyzja została wydana przez Ministra przed upływem terminu przedawnienia zobowiązania skarżącej za grudzień 2007 r. Zarzuty skargi w tym zakresie Sądu uznał zatem za chybione. 7. Działając na podstawie art. 141 § 4 u.p.p.s.a., Sąd wskazuje, że w świetle przepisów art. 226 § 1 i 227 § 1 Op, Prezes PFRON nie miał podstaw do wydania decyzji w trybie autokontroli i powinien przekazać Ministrowi odwołanie od decyzji z [...] września 2010 r. wraz z aktami sprawy, po ustosunkowaniu się do przedstawionych zarzutów i poinformowaniu strony o sposobie ustosunkowania się do nich, zgodnie z art. 227 § 1 Op. 8. Mając na uwadze powyższe, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) u.p.p.s.a, Sąd orzekł, jak w punkcie pierwszym sentencji wyroku. Zakres, w jakim uchylony akt nie może być wykonany, Sąd określił zgodnie z art. 152 u.p.p.s.a. (pkt 2). O zwrocie kosztów postępowania Sąd postanowił mocą art. 200, art. 205 § 2 i art. 209 u.p.p.s.a. w związku z § 6 pkt 5 oraz § 18 ust. 1 lit. a) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1348 ze zm.), gdyż strona skarżąca reprezentowana była przed Sądem przez adwokata. Na łączną kwotę przysługujących do zwrotu stronie skarżącej kosztów postępowania Sąd zaliczył 731 zł tytułem wpisu stosunkowego od skargi, 2.400 zł tytułem kosztów zastępstwa procesowego oraz 17 zł tytułem uiszczonej opłaty skarbowej od dokumentu pełnomocnictwa (razem 3.148 zł, jak w punkcie trzecim sentencji wyroku).