III SA/Wa 389/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jakub Pinkowski, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 9 sierpnia 2005r. sprawy ze skargi S. N. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] października 2004r. Nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia zaległości z tytułu składek na ZUS 1) stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji; 2) stwierdza, że decyzja wymieniona w pkt 1 nie podlega wykonaniu w całości. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2004r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych po rozpatrzeniu wniosku skarżącego z dnia 24 maja 2004r. odmówił umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne oraz Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych wraz z odsetkami za zwłokę i opłatą dodatkową. W uzasadnieniu wskazał, iż skarżący prowadził działalność gospodarczą w okresie od 12 sierpnia 1993r. do 30 czerwca 2003r. i z tego tytułu zobowiązany był opłacać należne składki. Przywołał treść art. 28 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. Nr 137, poz. 887 z późn. zm.) - dalej powoływana jako u.s.u.s. i wskazał, że w przypadku skarżącego brak było okoliczności uzasadniających umorzenie składek. Organ ustalił bowiem, iż skarżący był właścicielem nieruchomości, wobec której istniała możliwość zabezpieczenia należności ustanowieniem hipoteki, a ponadto okres przedawnienia należności wynosi 10 lat i w tym czasie sytuacja skarżącego może się zmienić na tyle, iż będzie mógł spłacić zaległości. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy skarżący wniósł o weryfikację swoich rozliczeń z Zakładem. Wskazał, iż jego zadłużenie dotyczy jedynie okresu od marca do czerwca 2003r., a należności za pozostałe okresy wymienione w decyzji uregulował - o czym informował organ w swoich pismach. Decyzją z [...] października 2004r. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Wskazał, iż rozliczenie konta skarżącego wykazało prawidłowość okresów i kwot zaległości wymienionych w ocenianej decyzji. Zadłużenie dotyczące okresu od listopada 2001r. do lutego 2003r. powstało na skutek opłacania składek po terminie. Zdaniem organu skarżący nie przedstawił nowych okoliczności mogących skutkować zmianą rozstrzygnięcia. Podmioty prowadzące działalność gospodarczą musza bowiem samodzielnie ponosić ciężar finansowania tej działalności – w tym terminowego opłacania składek - niezależnie od wysokości osiąganego dochodu. Długość okresu przedawnienia należności z tytułu składek powoduje, iż w tym czasie sytuacja materialna skarżącego może się zmienić, co pozwoli na spłatę zadłużenia. Ponadto podniósł, iż w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji ustalono, że wobec skarżącego nie stwierdzono całkowitej nieściągalności, a posiadana przez niego nieruchomość może być przedmiotem zabezpieczenia hipotecznego. W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżący zwrócił się o rozpisanie i wyjaśnienie stanu jego rozliczeń z tytułu należnych składek. Jego wątpliwości budził fakt wyszczególnienia w treści decyzji naliczonych podwójnie odsetek za zwłokę. Wskazał, że jest osobą bezrobotną bez prawa do zasiłku i każda naliczona kwota jest dla niego ważna. Zwrócił się z prośbą o odstąpienie od naliczania odsetek od składek należnych za okres od marca do czerwca 2003r. ze względu na swoją trudną sytuację finansową, a także o wyjaśnienie trybu w jakim obciążono go wskazaną w treści decyzji opłatą dodatkową. Obciążenie hipoteki nieruchomości, której jest jedynie współwłaścicielem, naruszałoby jego zdaniem, prawo własności drugiego współwłaściciela. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów wymienionych w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270, z późn. zm.) - dalej powoływana jako u.p.p.s.a., sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem. W związku z tym, zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 i 2 u.p.p.s.a., aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny, konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia przepisów prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, albo też do naruszenia przepisów prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania albo stwierdzenia nieważności decyzji. Dokonując oceny zaskarżonej decyzji w tym zakresie należy stwierdzić, że nie odpowiada ona prawu. Podkreślenia wymaga, iż zgodnie z art. 66 u.s.u.s. Zakład Ubezpieczeń Społecznych jest posiadającą osobowość prawną państwową jednostką organizacyjną, a w zakresie prowadzonej działalności, o której mowa w art. 68-71 u.s.u.s., przysługują mu środki prawne właściwe organom administracji państwowej. Art. 68 ust. 1 pkt 1 określa, iż do zakresu działania Zakładu należy realizacja przepisów o ubezpieczeniach społecznych, a w szczególności wymierzanie i pobieranie składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy, Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych oraz prowadzenie rozliczeń z płatnikami składek z tytułu należnych składek i wypłacanych przez nich świadczeń podlegających finansowaniu z funduszy ubezpieczeń społecznych lub innych źródeł. W tak określony zakres działania wpisuje się kompetencja Zakładu do umarzania należności z tytułu składek, które Zakład może, stosownie do art. 28 u.s.u.s., umorzyć w całości lub w części. Art. 83 ust. 1 u.s.u.s. precyzuje, że Zakład swoje kompetencje w zakresie indywidualnych spraw dotyczących w szczególności ustalania wymiaru składek i ich poboru, a także umarzania należności z tytułu składek wykonuje przez wydanie decyzji. Od decyzji w zakresie ustalania wymiaru składek i ich poboru, jak również w innych przypadkach, o których mowa w art. 83 ust. 1 u.s.u.s. przysługuje odwołanie do właściwego sądu w terminie i według zasad określonych w przepisach Kodeksu postępowania cywilnego. Taka regulacja oznacza, że wszystkie sprawy podlegające kontroli sądów powszechnych z mocy art. 83 ust. 2 u.s.u.s. są rozstrzygane przez Zakład tylko w jednej instancji. Odwołanie od takiej decyzji do sądu daje stronie niezadowolonej z rozstrzygnięcia Zakładu gwarancję nie tylko kontroli legalności decyzji, lecz i jej merytorycznej treści, sąd bowiem – stosownie do art. 417 (14) § 2 Kpc w razie uwzględnienia odwołania zmienia zaskarżoną decyzję w całości lub w części i orzeka co do istoty sprawy. Zgodnie natomiast z art. 83 ust. 4 u.s.u.s. w przypadku umarzania należności z tytułu składek (jak również od decyzji przyznającej świadczenie w drodze wyjątku oraz od decyzji odmawiającej przyznania takiego świadczenia) odwołanie nie przysługuje, co nie oznacza jednak, że strona pozbawiona jest prawa do rozpatrzenia jej sprawy przez II instancję. Art. 78 Konstytucji RP wyraźnie stanowi, że każda ze stron ma prawo do zaskarżania orzeczeń i decyzji wydanych w I instancji, a wyjątki od tej zasady określić może wyłącznie ustawa. Pamiętać należy, że zgodnie z art. 123 u.s.u.s. w sprawach uregulowanych tą ustawą stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, chyba że ustawa stanowi inaczej. Wymaga w tym miejscu zdaniem Sądu podkreślenia, że ustawa o systemie ubezpieczeń społecznych nie przewiduje odrębnego trybu orzekania w kwestii umorzenia należności z tytułu składek. Pamiętać należy również, że stosownie do art. 15 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz.U. z 2000 r., Nr 98 poz. 1071 z późn. zm.) – dalej powoływany jako k.p.a. postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne, a zgodnie z art. 127 § 1 i 2 od decyzji wydanej w pierwszej instancji służy stronie odwołanie tylko do jednej instancji, przy czym właściwy do rozpatrzenia odwołania jest organ administracji publicznej wyższego stopnia, chyba że ustawa przewiduje inny organ odwoławczy. Wyjątkowo tylko od decyzji wydawanych w I instancji przez organy, które co do zasady są organami odwoławczymi i w stosunku do których z natury rzeczy niemożliwym byłoby wskazanie organu wyższego stopnia, tj. od decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze nie służy odwołanie, jednakże strona niezadowolona z decyzji może zwrócić się do tego organu z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy. Do takiego wniosku stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji. Przytoczone okoliczności i przepisy wskazują bez wątpliwości na fakt, że każda strona postępowania w sprawie umorzenia należności z tytułu składek ma prawo do tego, by jej sprawa została rozpatrzona przez organ administracji publicznej wyższego stopnia. Jak wykazano wyżej Zakład Ubezpieczeń Społecznych zgodnie z art. 66 u.s.u.s. jest posiadającą osobowość prawną państwową jednostką organizacyjną, której w zakresie prowadzonej działalności, o której mowa w art. 68-71 u.s.u.s. przysługują środki prawne właściwe organom administracji państwowej. Co prawda, pojęcie organu administracji państwowej na gruncie Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, która mówi o administracji rządowej oraz o organach władzy publicznej, a także na gruncie Kodeksu postępowania administracyjnego, który mówi w art. 17 i 18 o organach administracji rządowej, organach administracji publicznej oraz organach państwowych, zdaje się straciło aktualność, to bez wątpienia można stwierdzić, że Zakład organem administracji nie jest. Zakład nie jest także organem wskazanym wyraźnie w art. 127 § 3 k.p.a. i nawet ta okoliczność, że prowadzi działalność na terenie całego kraju, nie przemawia za zastosowaniem art. 127 § 3 k.p.a. w przypadku decyzji Zakładu o odmowie umorzenia należności z tytułu zaległych składek. Po pierwsze bowiem przepis art. 127 § 3 k.p.a., stanowiąc m.in., że od decyzji SKO nie służy odwołanie, jednakże strona niezadowolona z decyzji może zwrócić się do tego organu z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy, nie uzależnia możliwości skorzystania z tego trybu od terytorialnego zasięgu działania. Po drugie, ewentualne wskazanie na zasadzie odpowiedniego stosowania przepisu art. 127 § 3 k.p.a., że w przypadku danego organu od jego decyzji nie służy odwołanie, lecz tylko tryb wnioskowania o ponowne rozpatrzenie sprawy, można zdaniem Sądu rozważyć ewentualnie dopiero wtedy, gdyby wskazanie organu odwoławczego nie było możliwe na podstawie art. 17 k.p.a.. Tymczasem art. 17 k.p.a. określa, że organami wyższego stopnia w rozumieniu tego kodeksu są w stosunku do organów administracji publicznej innych niż określone w pkt 1 i 2 (tj. organów jednostek samorządu terytorialnego oraz wojewodów) odpowiednie organy nadrzędne lub właściwi ministrowie, a w razie ich braku - organy państwowe sprawujące nadzór nad ich działalnością. W przypadku Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, organ odwoławczy da się wskazać na podstawie samej ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych. Art. 66 ust. 2 tej ustawy wyraźnie stanowi, że nadzór nad zgodnością działań Zakładu z obowiązującymi przepisami sprawuje minister właściwy do spraw zabezpieczenia społecznego. Ministrem tym jest obecnie - zgodnie z art. 31 ust. 2 ustawy z dnia 4 września 1997 roku o działach administracji państwowej (Dz.U. nr 159 poz. 1548, ze zm.) oraz rozporządzeniem Prezesa Rady Ministrów z dnia 15 grudnia 2004 roku w sprawie szczegółowego zakresu działania Wiceprezesa Rady Ministrów, Ministra Polityki Społecznej (Dz. U. Nr 265, poz. 2643) - Minister Polityki Społecznej. Możliwość wskazania na podstawie Kodeksu postępowania administracyjnego organu wyższej instancji w stosunku do ZUS wyklucza zatem potrzebę stosowania art. 127 § 3 k.p.a. w sprawie umorzenia należności z tytułu składek. Wobec braku wyraźnych regulacji w tej kwestii w samej ustawie o systemie ubezpieczeń społecznych brak jest zatem - zdaniem Sądu - podstaw, by uzasadniać właściwość Zakładu do rozpatrzenia tych spraw w tym trybie. Jak wskazał bowiem Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 8 lutego 2002 roku w/s V SA 1573/01 (LEX nr 82685) dwuinstancyjność jest standardem rzetelnego postępowania wymaganym przez zasady państwa prawa. Niezgodne z tym standardem byłoby nie tylko – jak podkreślił NSA - używanie ścieśniającej wykładni tam, gdzie uszczuplałaby ona wspomniany standard. Z tym standardem niezgodne byłoby stosowanie analogii w sytuacji, gdy byłoby to zbędne i prowadziło do uszczuplenia praw jednostki. Tylko na marginesie Sąd chciałby wskazać, że nawet gdyby Zakład miał możliwość wydania ponownie decyzji w trybie art. 127 § 3 k.p.a., badana decyzja, jako wydana przez Prezesa Zakładu, tj. z naruszeniem przepisów o właściwości, także byłaby dotknięta wadą nieważności. W świetle powyższych wywodów, ponieważ ani Prezes Zakładu, ani Zakład nie są organami właściwymi do rozpatrzenia w II instancji sprawy umorzenia należności z tytułu składek, a organem tym jest - jak wywiedziono - Minister Polityki Społecznej, Sąd był obowiązany - na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 u.p.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. - stwierdzić nieważność zaskarżanej decyzji jako wydanej z naruszeniem przepisów o właściwości. Prawidłowość powyższego poglądu znalazła potwierdzenie także w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, który rozpatrując skargi kasacyjne od wyroków Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 kwietnia 2005r. (III SA/Wa 139/05, III SA/Wa 297/05, III SA/Wa 298/05, III SA/Wa 299/05) w orzeczeniach z dnia 20 lipca 2005r. sygn. akt II GSK 110/05, II GSK 111/05, II GSK 112/05, II GSK 113/05 oddalił skargi kasacyjne Zakładu, w których dowodzono właściwości Prezesa Zakładu jako organu odwoławczego od decyzji w przedmiocie umarzania składek. Podkreślenia wymaga, że w badanej sprawie Zakład nie wywiązał się także z obowiązków nałożonych na niego na mocy przepisu art. 10 § 1 k.p.a., zgodnie z którym organ jest obowiązany zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Organ może odstąpić od tej zasady tylko w przypadkach, gdy załatwienie sprawy nie cierpi zwłoki ze względu na niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia ludzkiego albo ze względu na grożącą niepowetowaną szkodę materialną, jednocześnie jednak jest obowiązany utrwalić w aktach sprawy, w drodze adnotacji, przyczyny odstąpienia od zasady określonej w art. 10 § 1 k.p.a. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w oparciu o przepisy art. 145 § 1 pkt 2 oraz art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) orzekł jak w sentencji wyroku.