III SA/Wa 397/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Elżbieta Olechniewicz (sprawozdawca), Sędziowie asesor WSA Piotr Dębkowski, sędzia WSA Katarzyna Owsiak, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 22 stycznia 2018 r. sprawy ze skargi J. D. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] listopada 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania oddala skargę Jak wynika z akt sprawy J. D. – zwany dalej Skarżącym - pismem z dnia 21 marca 2016 r., skierowanym do Wójta Gminy W., wniósł o zwolnienie w całości z ponoszenia opłaty ryczałtowej za gospodarowanie odpadami komunalnymi z nieruchomości położonej w miejscowości K. przy ul. W. twierdząc, że sporadycznie przebywa na terenie tej nieruchomości i nie wytwarza żadnych odpadów. Wójt Gminy W., postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2016 r., odmówił wszczęcia postępowania w sprawie zwolnienia w całości z ponoszenia ryczałtowej opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi z przedmiotowej nieruchomości twierdząc, że brak jest przepisu prawnego określającego prawo strony do żądania takiego zwolnienia. Na powyższe postanowienie Skarżący wniósł zażalenie podnosząc, że nie wytwarza żadnych odpadów na terenie ww. nieruchomości, a zatem zmuszanie go do ponoszenia opłat za usługę, z której nie korzysta narusza prawa wolności obywatelskiej. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., postanowieniem z dnia [...] listopada 2016 r., utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu postanowienia organ odwoławczy przytoczył treść art. 165 a § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja Podatkowa (j.t. Dz. U. z 2015 r., poz. 613 ze zmianami), dalej: "O.p.", stanowiący o możliwości odmowy wszczęcia postępowania oraz art. 6 c ust.1 i ust. 2 ustawy z dnia 13 września 1996 roku o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2013 r., poz. 1399. ze zm.), dalej jako: "ustawa o utrzymaniu czystości i porządku w gminach", zgodnie z którym rada gminy może, w drodze uchwały stanowiącej akt prawa miejscowego, postanowić o odbieraniu odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, na których nie zamieszkują mieszkańcy, a powstają odpady komunalne. Organ odwoławczy powołując się na treść art. 6h ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach podkreślił, że właściciele nieruchomości są obowiązani ponosić na rzecz gminy, na terenie której są położone ich nieruchomości, opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Wysokość takiej opłaty ustalana jest na podstawie deklaracji składanej przez właściciela nieruchomości, w trybie i na zasadach określonych w art. 6 k-6 m ustawy, jak również w wydanej na podstawie przywołanych przepisów uchwale właściwej rady gminy. Od zasady tej nie ma wyjątków, opłata bowiem za gospodarowanie odpadami komunalnymi ma charakter powszechny. Organ odwoławczy wskazał też na treść art. 6j ust. 3 b i ust. 3c ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, zgodnie z którym w przypadku nieruchomości, na których znajdują się domki letniskowe, lub innych nieruchomości wykorzystywanych na cele rekreacyjno - wypoczynkowe, wykorzystywanych jedynie przez część roku rada gminy uchwala ryczałtową stawkę opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi za rok od domku letniskowego lub od innej nieruchomości wykorzystywanej na cele rekreacyjno-wypoczynkowe. Mając powyższe na uwadze Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. podkreśliło, że przepisy ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach nie przewidują możliwości zwolnienia z ponoszenia opłat za gospodarowanie odpadami, a tym samym skoro ustawa podatkowa nie przewiduje uprawnienia organu do rozstrzygania decyzją (pozytywnie czy negatywnie) w przedmiocie zwolnienia od ponoszenia ww. opłat, to w konsekwencji, organ zobowiązany jest do odmowy wszczęcia postępowania. Pismem z dnia 27 grudnia 2016 r. Skarżący wniósł skargę na powyższą decyzję podnosząc w niej, że organ odwoławczy nie ustosunkował się do podstawowej kwestii, jaką jest ponoszenie opłat za niewykonane usługi. Skarżący ponownie zaakcentował, że nie przebywa na przedmiotowej nieruchomości i na tej nieruchomości nie są wytwarzane jakiekolwiek odpady komunalne. W związku z powyższym Skarżący wniósł o zwolnienie od opłat za usługę wywożenia odpadów komunalnych. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie skargi, twierdząc, że Skarżący nie wskazał na żadne nowe okoliczności sprawy, które miałyby wpłynąć na wynik rozstrzygnięcia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Na wstępie wskazać należy, że zgodnie z treścią art. 119 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm..), dalej jako: "p.p.s.a.", sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Treść powyższego przepisu upoważniała zatem sąd do rozpoznania niniejszej sprawy w postępowaniu uproszczonym. Zgodnie zaś z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 1066) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Przepis art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a., stanowi z kolei, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie. W wyniku takiej kontroli postanowienie może zostać uchylone w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a), b) i c) p.p.s.a. Oceniając skargę wniesioną w niniejszej sprawie według powyższych kryteriów, Sąd doszedł do przekonania, że nie zasługuje ona na uwzględnienie. W rozpoznawanej sprawie spór w istocie dotyczy odpowiedzi na pytanie, czy organ zasadnie odmówił Skarżącemu wszczęcia postępowania, w związku ze złożonym przez niego wnioskiem o zwolnienie w całości z ponoszenia ryczałtowej opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Zgodnie z art. 165a § 1 O.p., gdy żądanie, o którym mowa w art. 165 zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z jakichkolwiek innych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ podatkowy wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Z powyższego przepisu wynika, że wszczęcie postępowania wymaga uprzedniej kontroli ze strony organu administracji, czy zachodzą przesłanki formalnoprawne warunkujące jego dopuszczalność. Odmowa wszczęcia postępowania na podstawie art. 165a § 1 O.p. może zatem nastąpić wówczas, gdy wszczęcie i prowadzenie postępowania jest niedopuszczalne z przyczyn podmiotowych lub przedmiotowych. Przesłanka bezprzedmiotowości występuje, gdy brak jest podstaw prawnych do merytorycznego rozstrzygnięcia danej sprawy w ogóle, bądź nie było podstaw do jej rozpoznania w drodze postępowania administracyjnego. Bezprzedmiotowość postępowania oznacza brak któregoś z elementów stosunku materialnoprawnego skutkującego tym, iż nie można załatwić sprawy przez rozstrzygnięcie jej co do istoty. Jest to orzeczenie formalne, kończące postępowanie bez jego merytorycznego rozstrzygnięcia. Bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego to brak przedmiotu postępowania. Tym przedmiotem jest zaś konkretna sprawa, w której organ administracji państwowej jest władny i jednocześnie zobowiązany rozstrzygnąć na podstawie przepisów prawa materialnego o uprawnieniach lub obowiązkach indywidualnego podmiotu. Jak wskazano wyżej Skarżący pismem z dnia 21 marca 2016 r. złożył do Wójta Gminy W. oświadczenie, że w związku ze sporadycznym przebywaniem na terenie nieruchomości położonej w miejscowości K. przy ul. W. i niewytwarzaniem żadnych odpadów komunalnych nie będzie opłacał usług, z których nie korzysta. Wójt Gminy W., postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2016 r., odmówił wszczęcia postępowania. Postanowienie to zostało utrzymane w mocy przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w dniu [...] listopada 2016 r. Podstawę prawną działania organów administracji w niniejszej sprawie stanowiła ustawa o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Ustawa ta określa między innymi zadania gminy oraz obowiązki właścicieli nieruchomości, dotyczące utrzymania czystości i porządku (art. 1 pkt 1). Jednym ze środków zmierzających do tego celu jest uregulowanie zawarte w art. 6c tej ustawy, zgodnie z którym "gminy są obowiązane do zorganizowania odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy". Należy zauważyć, że obowiązek utrzymania czystości i porządku został nałożony na wszystkich właścicieli nieruchomości, zarówno zamieszkałych jak i niezamieszkałych. W myśl bowiem art. 6c ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach rada gminy może, w drodze uchwały stanowiącej akt prawa miejscowego, postanowić o odbieraniu odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, na których nie zamieszkują mieszkańcy, a powstają odpady komunalne. W ocenie Sądu art. 6c ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach nie pozwala na dokonanie ograniczeń podmiotowych, to znaczy na wybranie przez gminę, od właścicieli których nieruchomości niezamieszkałych odpady będą odbierane. Wniosek ten wynika z językowej wykładni tego przepisu, w którym ustawodawca nie zastrzegł możliwości zawężenia katalogu właścicieli objętych działaniami gminy. Nadto należy sięgnąć - korzystając z dyrektyw wykładni systemowej i funkcjonalnej - do przepisu art. 3 ust. 2 pkt 3 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, który stanowi, że gminy zapewniają czystość i porządek na swoim terenie i tworzą warunki niezbędne do ich utrzymania, a w szczególności obejmują wszystkich właścicieli nieruchomości na terenie gminy systemem gospodarowania odpadami komunalnymi. Skoro zatem celem funkcjonowania omawianej ustawy jest objęcie jej regulacjami wszystkich właścicieli nieruchomości na terenach gmin, to art. 6c ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach trzeba odczytywać jako swoiste rozwinięcie tego celu (sposób jego realizacji). Innymi słowy przepis ten jest formalnoprawną podstawą do wypełnienia celu, jaki ustawodawca postawił przed gminami. W tym stanie rzeczy trudno byłoby przyjąć, żeby racjonalny ustawodawca z jednej strony dążył do maksymalnego pokrycia terenu gminy systemem gospodarowania odpadami, a z drugiej strony pozwalał na wyłączanie pewnych nieruchomości z tego systemu. Objęcie, na mocy art. 6c ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, wszystkich nieruchomości na terenie gminy systemem opłatowym wyłącza całkowicie możliwość pozbywania się odpadów komunalnych w inny sposób, niż przez ten jaki zorganizowała gmina. Ustawodawca wymaga bowiem od gmin dążenia do pełnego pokrycia terenu gmin systemem gospodarowania odpadami, a zatem realizując tenże cel, stosując art. 6c ust. 2 stawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, gminy nie mogą akceptować działań zmierzających do wyłączenia jakiś nieruchomości spod tak funkcjonującego systemu. Ustalenia w zakresie tytułu własności do przedmiotowej nieruchomości, nie były kwestionowane przez Skarżącego. Skarżący kwestionuje natomiast sam obowiązek ponoszenia przedmiotowej opłaty, z uwagi na okoliczność, że jak twierdzi, sporadycznie przebywa na terenie tej nieruchomości i nie wytwarza żadnych odpadów komunalnych. W tym zakresie wymaga wyjaśnienia, że opłata za gospodarowanie odpadami komunalnymi ma charakter publicznoprawny i jest oderwana od faktycznej ilości wytwarzanych i odbieranych przez gminę odpadów. Ustawodawca, w art. 6h ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach ustanowił, że właściciele nieruchomości są obowiązani ponosić na rzecz gminy, na terenie której są położone ich nieruchomości, opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Wysokość takiej opłaty ustalana jest na podstawie deklaracji składanej przez właściciela nieruchomości, w trybie i na zasadach określonych w art. 6 k-6 m ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, jak również w uchwale właściwej rady gminy. Od zasady tej nie ma wyjątków, opłata bowiem za gospodarowanie odpadami komunalnymi ma charakter powszechny. Skarżący wniósł o zwolnienie w całości z ponoszenia opłaty ryczałtowej za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Jak wyjaśniono wyżej przepisy ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach nie przewidują możliwości zwolnienia z ponoszenia opłat za gospodarowanie odpadami. Skoro zatem ustawa podatkowa nie przewiduje uprawnienia organu do rozstrzygania decyzją (pozytywnie czy negatywnie) w przedmiocie zwolnienia od ponoszenia ww. opłat, to w konsekwencji, organ zobowiązany był do odmowy wszczęcia postępowania na podstawie art. 165 a § 1 O.p. Użyty w art. 165a § 1 O.p. zwrot "nie może być wszczęte" należy odnieść do sytuacji, gdy wszczęciu postępowania podatkowego stoi na przeszkodzie przepis prawa bądź poszczególne przepisy, których interpretacja uniemożliwia prowadzenie tego postępowania i rozpatrzenie treści żądania w sposób merytoryczny (zob. wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 22 lutego 2017 r., I SA/Bd 873/16, LEX nr 2247605). Taka właśnie sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie. Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 151 ustawy p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.