III SA/Wa 403/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maciej Kurasz (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Jolanta Sokołowska, Sędzia WSA Jarosław Trelka, Protokolant st. sekr. sądowy Anna Kurdej, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 sierpnia 2011 r. sprawy ze skargi H. M. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] listopada 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zawieszenia postępowania oddala skargę 1. Z przedłożonych Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie akt sprawy wynikało, iż postanowieniem z dnia [...] marca 2010 r. Wójt Gminy C. odmówił H. M. (dalej "Skarżąca", "Strona") zawieszenia postępowania podatkowego w sprawie zmiany wysokości podatku od nieruchomości - położonej w miejscowości A. na terenie gminy C.. Wójt Gminy C. wskazał, że w dniu 10 marca 2010 r. Strona ponownie zwróciła się z wnioskiem o zawieszenie postępowania wszczętego postanowieniem w sprawie ustalenia wymiaru podatku od nieruchomości za lata 2004 - 2009 motywując, iż nie ma podstaw do dokonania zmiany podatku od nieruchomości. Wójt Gminy C. w uzasadnieniu postanowienia w przedmiocie odmowy zawieszenia postępowania wskazał, że organ podatkowy może zawiesić postępowanie podatkowe wyłącznie w przypadkach określonych w art. 201 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2005 r. Nr 8, poz. 60 z późn. zm.; dalej "ustawa Ord. pod."). Zawieszenie postępowania podatkowego może nastąpić w przypadku śmierci strony, śmierci przedstawiciela ustawowego strony lub utraty zdolności do czynności prawnych. Organ podatkowy może zawiesić postępowanie również, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji jest uzależnione od rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Zagadnienie wstępne występuje wówczas, gdy rozstrzygnięcie sprawy podatkowej uwarunkowane jest uprzednim rozstrzygnięciem kwestii prawnej. Nie powstaje zatem w przypadku, gdy na rozpatrzenie i wydanie decyzji podatkowej mogą mieć wpływ ustalenia faktyczne dokonane przez wskazany w przepisie inny organ lub sąd. Jeżeli zagadnienie wykazuje jedynie pośredni, luźny związek z rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji, nie ma ono charakteru zagadnienia wstępnego. Mogą wiązać się z nim określone skutki procesowe, ale powstanie takiego zagadnienia nie rodzi obowiązku zawieszenia postępowania podatkowego. Odnosząc się do argumentacji wniosku Strony, organ zauważył, iż w sprawie wymiaru podatku od nieruchomości należącej do Skarżącej nie zaszły przesłanki do zawieszenia postępowania podatkowego. 2. W dniu 27 kwietnia 2010 r. Strona wniosła zażalenie na powyższe postanowienie Wójta gminy C. w sprawie odmowy zawieszenia postępowania. W złożonym piśmie wskazała, że do chwili obecnej nie rozstrzygnięto kwestii prawnej, która legła u podstaw zawiadomienia o zmianach w ewidencji gruntów i budynków. Przed wydaniem dokumentu zawiadomienia w tym zakresie nie miały miejsca żadne ustalenia faktyczne dokonane przez inny organ, a takie ustalenia, które nie miały miejsca, nie mogą mieć wpływu na rozstrzygnięcie sprawy podatkowej. Zdaniem Strony, zmiany zapisów w ewidencji gruntów odbyły się w sposób bezzasadny, gdyż zmiana ta w rzeczywistości nie miała miejsca (stan faktyczny nieruchomości gruntowej nie zmienił się). Wyjaśnienie podstaw tej zmiany stanowi zatem zagadnienie wstępne, uzasadniające zawieszenia postępowania podatkowego. 3. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. (dalej "SKO") postanowieniem z dnia [...] listopada 2011 r. utrzymało w mocy postanowienie organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia wskazano, że literaturze przedmiotu podnosi się, iż konieczność prowadzenia postępowania w sposób ciągły i szybki nie może przekreślać wymogu realizowania działań procesowych zgodnie z prawem. Jednak w toku postępowania mogą pojawić się przeszkody, które uniemożliwiają dalszy prawidłowy jego bieg. Jeżeli przeszkody te mają charakter przejściowy, organ podatkowy musi podjąć działania celem ich wyeliminowania oraz zawiesić postępowanie. Zawieszenie postępowania oznacza wstrzymanie jego przebiegu. Wiąże się to również, co do zasady, ze wstrzymaniem wszystkich czynności procesowych, które są podejmowane przez organ podatkowy w toku postępowania. SKO podniosło, że przesłanki zawieszenia postępowania zostały zawarte w art. 201 § 1 ustawy Ord. pod. Wskazało, że zaskarżone postanowienie odnosi się do przesłanki zawieszenia postępowania, którą jest konieczność rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego. SKO wyjaśniło, że zagadnienie wstępne zawsze wiąże się z wystąpieniem przeszkody uniemożliwiającej rozstrzygnięcie sprawy podatkowej. Zagadnieniem wstępnym jest zatem sytuacja, w której wydanie orzeczenia merytorycznego w sprawie będącej przedmiotem postępowania przed właściwym organem uwarunkowane jest uprzednim rozstrzygnięciem wstępnego zagadnienia prawnego, zaś ocena tego zagadnienia wstępnego, gdyby ono samo w sobie mogło być przedmiotem odrębnego postępowania (w oderwaniu od sprawy, na tle której wystąpiło), należy ze względu na jego przedmiot do kompetencji innego organu państwowego niż ten, przed którym toczy się postępowanie w głównej sprawie. SKO podniosło, że Strona nie wykazała, iż wystąpiła do właściwego organu administracji publicznej z wnioskiem o zmianę zapisów w ewidencji gruntów, mającą na celu przywrócenie stanu poprzedniego i że w tym zakresie toczy się postępowanie administracyjne. Nie ma znaczenia dla sprawy głównej. Nie stanowi ona zatem zagadnienia wstępnego, będącego podstawą zawieszenia postępowania. SKO podkreśliło, że o tym, czy postępowanie w przedmiocie zmian zapisów w ewidencji gruntów i budynków stanowi w postępowaniu podatkowym zagadnienie wstępne, wypowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny (w wyroku z dnia 18 lutego 2010 r., sygn. akt II FSK 1586/08, Lex nr 577780). Wyraził on pogląd, że nawet wszczęcie stosownego postępowania w sprawie dokonania zmiany danych w ewidencji gruntów i budynków pozostaje bez wpływu na bieg postępowania podatkowego w sprawie określenia (lub ustalenia) wysokości zobowiązania podatkowego w podatku od nieruchomości za okres poprzedzający dokonanie zmiany tychże danych, zatem nie może ono też stanowić podstawy do zawieszenia takiego postępowania podatkowego do czasu dokonania takiej zmiany lub rozstrzygnięcia o odmowie jej dokonania. 4. Strona pismem z dnia 5 września 2010 r. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na postanowienie SKO z dnia [...] listopada 2011 r. Skarżąca w uzasadnieniu skargi wskazała, że jej sytuacja jest inna od wskazanej w sprawie zakończonej wyrokiem NSA z dnia 18 lutego 2010 r., sygn. akt II FSK 1586/08. Po pierwsze, Skarżąca nie wystąpiła o zmianę w ewidencji gruntów i budynków, tylko o anulowanie "zmian", dokonanych z urzędu bez podstaw prawnych i faktycznych. Po drugie, zgodnie z ww. wyrokiem NSA, jasna stała się sprawa, że wójt nie miał prawa wszczynać postępowania dot. zmiany opodatkowania wstecz o kilka lat (od 2004 r.), na podstawie "zmiany" z dnia 21 sierpnia 2009 r., o anulowanie której wniosła w III 2010 r. i szkoda, że SKO nie zwróciło na to uwagi w zaskarżonym postanowieniu, mimo iż Strona podnosiła tę kwestię. Skarżąca powracając do meritum sprawy, tj. zawieszenia postępowania Skarżąca uznała, że to sam Wójt w związku z licznymi uwagami zgłaszanymi przez mieszkańców w odniesieniu do dokonanych "zmian" w ewidencji budynków i gramów, zwracał się o pisemne informowanie o nieprawidłowościach Starostwa N., dodając że zostaną one usunięte w ciągu 2 lat. W przypadku Skarżącej wystąpiła ona o anulowanie "zmiany", która odbyła się bezpodstawnie. W przekonaniu Strony nie może być tak, że z urzędu dokonuje się "zmian" w ewidencji gruntu i budynków, nie wiadomo na jakiej podstawie prawnej i faktycznej, a do tego nie przesyła się "zmiany" właścicielowi działki. O "zmianie" z 21 sierpnia 2009 r. Skarżąca dowiedziała się kilka miesięcy później, przy okazji zapowiadanych zmian w opodatkowaniu. Zdaniem Strony nie jest ona przedmiotem, ale podmiotem dokonywania "zmian" w ewidencji dotyczącej jej działki. Jeśli "zmian" dotyczącej ewidencji jej działki, dokonano bez zachowania stosownych procedur prawnych, to dlaczego, na podstawie tak dokonanych "zmian", miałaby ona płacić inny podatek. Nie jest Skarżącej wiadomo na jakiej podstawie prawnej, zmieniono przeznaczenie jej działki i domku w A., tym bardziej, że zgodnie z art. 46, przy ustalaniu, czy działka jest gruntem rolnym zabudowanym, liczy się potencjał, możliwości działki, a działka w dalszym ciągu "może być wykorzystywana do prowadzenia działalności wytwórczej w rolnictwie". Skarżąca wniosła więc o uchylenie zaskarżonego postanowienia SKO, jako wydanego z naruszeniem prawa i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez SKO, celem spowodowania, że Wójt zawiesi postępowanie w sprawie zmiany opodatkowania nieruchomości - na podstawie art. 201 ustawy Ord. pod. - z powodu nie rozstrzygnięcia kwestii prawnej przez Starostę N. - zgodnie z jej wnioskiem z 11 marca 2010 r., tj. nie wydania decyzji administracyjnej, anulującej bezpodstawne "zmiany" dotyczące ewidencji jej działki nr [...] w A., datowanych na 21 sierpnia 2009 r. Skarżąca załączyła do skargi pismo do Starosty N. z dnia 11 marca 2010 r., monit z dnia 12 listopada 2010r. oraz informację Wójta Gminy C. dla mieszkańców z 2010 r. 5. W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie i podtrzymało stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. 6. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów wymienionych w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.; dalej "p.p.s.a."), sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem, z uwzględnieniem stanu prawnego, który miał zastosowanie w chwili orzekania w sprawie. W związku z tym, zgodnie z przepisem art. 145 § 1 pkt 1 ustawy p.p.s.a., aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny, konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia przepisów prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, albo też do naruszenia przepisów prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania albo stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia. Analiza powyższych przepisów prowadzi do wniosku, że poza przypadkiem wymienionym pod literą b), warunkiem sine qua non uchylenia zaskarżonego postanowienia SKO jest stwierdzenie, że naruszenie prawa, którego dopuścił się organ administracji, miało lub mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W przypadku opisanym pod literą c) wymaga się ponadto, aby wpływ ten był istotny. Jedynie w razie stwierdzenia naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a.) możliwe jest uchylenie zaskarżonego aktu administracyjnego niezależnie od tego, czy naruszenie mogło, czy też nie mogło mieć wpływu na wynik sprawy. 7. Mając na uwadze powyższe normy prawne, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie podzielając stanowisko zaprezentowane w rozpoznawanej sprawie przez SKO uznał, że zaskarżone postanowienie nie narusza przepisów prawa materialnego, w stopniu dającym podstawę do jego uchylenia, jak również przepisów proceduralnych w stopniu mającym istotny wpływ na wynik niniejszej sprawy. Sąd nie dopatrzył się też w przedmiotowym postępowaniu naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub wystąpienia przesłanek pozwalających na stwierdzenie nieważności zaskarżonego postanowienia. 8. Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy Sąd stwierdza, że istota niniejszej sprawy sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, czy organ podatkowy pierwszej instancji winien zawiesić postępowanie podatkowe do czasu wyjaśnienia sprawy obejmującej zasadność zmian zapisów w ewidencji gruntów i budynków, dotyczących należącej do Strony nieruchomości gruntowej, stanowiącej działkę ewid. nr [...] w obrębie A., gmina C.. W ocenie Skarżącej zmiany zapisów w ewidencji gruntów odbyły się w sposób bezzasadny, gdyż zmiana ta w rzeczywistości nie miała miejsca (stan faktyczny nieruchomości gruntowej nie zmienił się). Wyjaśnienie podstaw tej zmiany stanowi zatem zagadnienie wstępne, uzasadniające zawieszenia postępowania podatkowego. Zdaniem SKO z powyższym stanowiskiem Strony nie można się zgodzić. 9. Sąd w tym sporze przyznał rację organom podatkowym. Zwraca uwagę, że przesłanki zawieszenia postępowania zostały zawarte w art. 201 § 1 ustawy Ord. pod. Zgodnie z tym przepisem, organ podatkowy zawiesza postępowanie: 1) w razie śmierci strony, jeżeli postępowanie nie podlega umorzeniu jako bezprzedmiotowe; 2) gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji jest uzależnione od rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd; 3) w razie śmierci przedstawiciela ustawowego strony; 4) w razie utraty przez stronę lub jej ustawowego przedstawiciela zdolności do czynności prawnych; 5) w sprawie dotyczącej odpowiedzialności osoby trzeciej - do dnia, w którym decyzja, o której mowa w art. 108 § 2, stanie się ostateczna, z zastrzeżeniem art. 108 § 3 oraz art. 115 §4; 6) w razie wystąpienia, na podstawie ratyfikowanych umów o unikaniu podwójnego opodatkowania lub innych ratyfikowanych umów międzynarodowych, których stroną jest Rzeczpospolita Polska, do organów innego państwa o udzielenie informacji niezbędnych do ustalenia lub określenia wysokości zobowiązania podatkowego. Kluczowa dla niniejszej sprawy jest przesłanka zawarta w pkt 2 tego przepisu, która odnosi się do zawieszenia postępowanie gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji jest uzależnione od rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Sąd zgadza się z SKO, że zagadnieniem wstępnym jest sytuacja, w której wydanie orzeczenia merytorycznego w sprawie będącej przedmiotem postępowania przed właściwym organem uwarunkowane jest uprzednim rozstrzygnięciem wstępnego zagadnienia prawnego, zaś ocena tego zagadnienia wstępnego, gdyby ono samo w sobie mogło być przedmiotem odrębnego postępowania (w oderwaniu od sprawy, na tle której wystąpiło), należy ze względu na jego przedmiot do kompetencji innego organu państwowego niż ten, przed którym toczy się postępowanie w głównej sprawie. Sąd wyjaśnia, że ewidencja gruntów i budynków jest urzędowym źródłem informacji faktycznych wykorzystywanych w postępowaniach administracyjnych, w tym i w postępowaniu podatkowym. Od tej reguły nie zostały przewidziane żadne wyjątki, a zatem organy ustalające wysokość zobowiązań w podatku nie są uprawnione do przyjęcia innej podstawy jego wymiaru niż dane wskazane w ewidencji gruntów (por. wyrok NSA z 7 lutego 2006 r., sygn. akt II FSK 1332/05, niepubl.; wyrok WSA w Warszawie z 28 października 2004 r., sygn. akt III SA/Wa 3016/03, Lex nr 171496; wyrok NSA z 11 kwietnia 1995 r., sygn. akt SA/Wr 1703/94, Wspólnota 1995/42/24, wyrok NSA z 12 stycznia 1994 r., sygn. akt III SA 911/94, OSS 1994/4-5/164, wyrok NSA z 29 grudnia 1993 r., sygn. akt III SA 747/93, ONSA 1994/4/163 ). W piśmiennictwie wyrażane są tożsame poglądy (vide L. Etel "Dane z ewidencji gruntów i budynków jako podstawa opodatkowania gruntów i budynków", Finanse Komunalne 2008/6/24). Ewidencja gruntów, zgodnie z powołanym artykułem, jest dla organu podatkowego urzędowym źródłem informacji o osobie właściciela i posiadacza samoistnego oraz o samej nieruchomości, tj. o gruncie i o budynku. Jest dokumentem urzędowym, korzystającym z domniemania autentyczności i prawdziwości. Domniemania tego nie można podważyć oświadczeniem osoby trzeciej. Dane zawarte w ewidencji gruntów mają walor dokumentu urzędowego, o którym mowa w art. 194 ustawy Ord. pod. i stanowią one dowód tego, co zostało w nich stwierdzone. Wniosek podatnika o zmianę danych w rejestrze nie jest "zagadnieniem wstępnym" dla organu podatkowego, ponieważ złożenie wniosku o zmianę nie oznacza automatycznie dokonania zmiany w rejestrze. Ewidencja gruntów jest zbiorem informacji, a zmian przedmiotowych i podmiotowych dokonuje się na podstawie odpowiedniej dokumentacji geodezyjnej oraz prawomocnych orzeczeń sądowych aktów notarialnych, ostatecznych decyzji administracyjnych, innych aktów normatywnych itp. (por. wyrok NSA z 27 października 1998 r., sygn. akt II SA 1094/98, LEX nr 41305). Zawieszenie postępowania podatkowego ze względu na wniosek Strony, oznaczałoby uzależnienie wymierzenia podatku od zdarzenia przyszłego i niepewnego, jakim byłaby zmiana treści wpisu w stosownym rejestrze, odpowiadająca jej oczekiwaniom, nieweryfikowalnym przez organy podatkowe na etapie postępowania podatkowego. 10. Tym samym stwierdzić należy, iż nieprawidłowe jest stanowisko Skarżącej, zgodnie z którym wyjaśnienie podstaw zmiany w ewidencji gruntów stanowi zagadnienie wstępne. Oznacza to, że brak było podstaw w niniejszej sprawie do zawieszenia postępowania z uwagi na art. 201 § 1 pkt 2 ustawy Ord. pod. Słusznie więc w zaskarżonym postanowieniu SKO utrzymało w mocy postanowienie Wójta Gminy C. z dnia [...] marca 2010 r. odmawiające Stronie zawieszenia postępowania podatkowego w sprawie zmiany wysokości podatku od nieruchomości. 11. Podnieść także należy, iż w przypadku formalnej zmiany danych opisanych w ewidencji gruntów i budynków, Skarżącej na podstawie przepisu art. 240 § 1 pkt 7 ustawy Ord. pod. będzie przysługiwało prawo do wznowienia postępowania zakończonego decyzją ostateczną. Zgodnie z dyspozycją ww., przepisu w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli: decyzja została wydana na podstawie innej decyzji lub orzeczenia sądu, które zostały następnie uchylone lub zmienione w sposób mogący mieć wpływ na treść wydanej decyzji. W kontekście powyższego wskazać należy, iż wspominając w art. 240 § 1 pkt 7 o.p. o "innej decyzji lub orzeczeniu", ustawodawcy chodziło o akt administracyjny lub sądowy, który stanowił szeroko rozumianą podstawę prawą, a nie faktyczną wydania decyzji podatkowej. Oznacza to, że bez tej "innej decyzji lub orzeczenia sądu" nie byłoby podstaw do wydania decyzji podatkowej. Chodzi więc o rozstrzygnięcie jakiejś sprawy lub pojedynczej kwestii, zawartej w decyzji administracyjnej lub w orzeczeniu sądowym, wydanych w odrębnej i samodzielnej sprawie, stanowiące istotny fakt prawotwórczy w następnej, już innej sprawie podatkowej w sytuacji, gdy albo w ogóle nie mogłaby być wydana decyzja podatkowa, albo nie mogłaby być wydana decyzja określonej treści, bez stanu prawnego lub faktycznego, ukształtowanego albo stwierdzonego wcześniejszym rozstrzygnięciem administracyjnym lub sądowym innej, odrębnej sprawy. Zmiana bądź uchylenie decyzji administracyjnej albo orzeczenia sądowego powoduje, że od określonej daty albo odpada istotny dla późniejszej sprawy fakt prawotwórczy, albo zmienia się jego treść. W obu wypadkach zachodzi podstawa do ponownego rozpatrzenia sprawy podatkowej co do jej istoty" (wyrok WSA w Szczecinie, I SA/Sz 822/09, LEX nr 559576). 12. W związku z powyższym Sąd uznając, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie na podstawie art. 151 ustawy p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.