III SA/Wa 416/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Barbara Kołodziejczak-Osetek, Sędziowie Sędzia WSA Jarosław Trelka (sprawozdawca), Sędzia WSA Dariusz Zalewski, Protokolant referent stażysta Iwona Choińska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 31 października 2012 r. sprawy ze skargi K. J. na postanowienie Ministra Finansów z dnia [...] listopada 2011 r. nr [...] w przedmiocie oddalenia skargi na czynność egzekucyjną oddala skargę Naczelnik Urzędu Skarbowego K., działając jako organ egzekucyjny, na podstawie wystawionych przez siebie tytułów wykonawczych, obejmujących należności z tytułu podatku dochodowego od osób fizycznych za 2007 r. prowadził postępowanie egzekucyjne wobec K. J. ("Skarżąca"). Zawiadomieniem z dnia [...] maja 2011 r. organ egzekucyjny dokonał zajęcia prawa majątkowego Skarżącej, stanowiącego świadczenie z zaopatrzenia emerytalnego i ubezpieczenia społecznego w Zakładzie Ubezpieczeń Społecznych - Oddział w K.. Pismem z dnia 24 maja 2011 r. Skarżąca złożyła skargę na czynności egzekucyjne organu egzekucyjnego, wnosząc jednocześnie o wstrzymanie postępowania egzekucyjnego do czasu rozpatrzenia skargi oraz o uchylenie zaskarżonej czynności egzekucyjnej. Zarzuciła naruszenie art. 33 pkt 8 ustawy z 17 czerwca 1966 o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. Nr 229, poz. 1954 ze zm.), tj. zastosowanie zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego, bowiem zajęte świadczenie jest jedynym źródłem jej utrzymania. W uzasadnieniu skargi wskazała, że jest osobą starszą, ciężko i przewlekle chorą, w związku z czym ponosi znaczne wydatki na lekarstwa. Podkreśliła, że wskutek zajęcia świadczenia nie jest w stanie zaspokoić swoich potrzeb życiowych. Ponadto wskazała, że egzekwowaną należność Naczelnik Urzędu Skarbowego K. określił decyzją z dnia [...] grudnia 2009 r., którą Dyrektor Izby Skarbowej w K., decyzją z dnia [...] marca 2010 r., utrzymał w mocy, zaś wniesioną na powyższe rozstrzygniecie skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, wyrokiem z dnia 13 grudnia 2010 r., sygn. I SA/Kr 805/10, oddalił. Od tego wyroku wniosła skargę kasacyjną, która nie została rozpatrzona, natomiast organ prowadzący postępowanie nie zważa na rozstrzygnięcie, jakie może zostać wydane w związku z wniesieniem skargi kasacyjnej. Postanowieniem z dnia [...] lipca 2011 r. Dyrektor Izby Skarbowej w K. oddalił skargę Skarżącej. W uzasadnieniu postanowienia wskazał, iż w postępowaniu w sprawie skargi na czynności egzekucyjne organu egzekucyjnego, kontrolą objęta jest jedynie prawidłowość zaskarżonej czynności, a nie działania będące podstawą egzekucji. Odnosząc się do wniosku o wstrzymanie postępowania egzekucyjnego podniósł, iż wniesienie skargi kasacyjnej nie wstrzymuje wykonania obowiązku, co do którego toczy się spór. Na rozstrzygnięcie w sprawie skargi na czynności egzekucyjne Skarżąca wniosła zażalenie z dnia 27 lipca 2011 r., wnosząc jednocześnie o wstrzymanie postępowania egzekucyjnego, uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz o uchylenie zaskarżonej czynności. Podtrzymała zarzut naruszenia art. 33 pkt 8 ustawy egzekucyjnej, tj. zastosowanie zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego, ponownie wskazała na zły stan zdrowia i trudną sytuację materialną oraz nie zakończone postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym. Ponadto opisała okoliczności powstania egzekwowanej należności wskazując, że została obciążona podatkiem dochodowym w związku z ugodą zawarta ze Spółką W. [...], na mocy której w zamian za opuszczenie zajmowanego lokalu Spółka pokryła cenę nabytego prawa partycypacji uprawniającego do zawarcia umowy najmu lokalu TBS w wysokości 158 000 zł. Kwota ta w całości przeznaczona została na zaspokojenie potrzeb mieszkaniowych. Postanowieniem z dnia [...] listopada 20121 r. Minister Finansów utrzymał w mocy postanowienie Dyrektora. W uzasadnieniu Minister wskazał, iż w trybie skargi na czynność egzekucyjną organu egzekucyjnego nie można podnosić zarzutów materialnoprawnych. W trybie art. 54 ustawy egzekucyjnej, kontrolą objęta jest zaskarżona czynność egzekucyjna, przez którą rozumie się wszelkie podejmowane przez organ egzekucyjny działania zmierzające do zastosowania lub zrealizowania środka egzekucyjnego. Zaznaczył, iż w przedmiotowej sprawie podjęte zostały czynności egzekucyjne mające na celu zastosowanie środka egzekucyjnego wymienionego w art. 7 § 1 ustawy egzekucyjnej - egzekucji ze świadczeń z zaopatrzenia emerytalnego oraz ubezpieczenia społecznego. Czynności tej dokonano na podstawie art. 79 § 1 powołanej ustawy. Minister Finansów nie znalazł podstaw do zmiany lub uchylenia zaskarżonego postanowienia Dyrektora Izby Skarbowej w K. Zaznaczył, iż w przedmiotowej sprawie możliwe było przeprowadzenie czynności egzekucyjnej w postaci zajęcia prawa majątkowego stanowiącego świadczenie z ubezpieczenia społecznego. Nie stwierdził uchybień formalnych w dokonanej czynności egzekucyjnej. Wskazał, iż druk zawiadomienia o zajęciu świadczenia odpowiada wzorowi określonemu dla tego rodzaju druków w rozporządzeniu Ministra Finansów z dnia 22 listopada 2001 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. Nr 137, poz. 1541 ze zm.), zawiadomienie zostało podpisane przez upoważnionego pracownika organu egzekucyjnego, a ponadto doręczone zostało za potwierdzeniem odbioru zarówno dłużnikowi zajętej wierzytelności, jak i zobowiązanej, tj. Skarżącej. Odnosząc się do zarzutu zastosowania zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego i naruszenia art. 33 pkt 8 ustawy egzekucyjnej Minister wyjaśnił, że w ramach skargi na czynności egzekucyjne można podnosić wyłącznie kwestie formalnoprawne odnoszące się do prawidłowości postępowania organu egzekucyjnego lub egzekutora w związku z dokonywaniem czynności egzekucyjnych. Nie można natomiast podnosić zarzutów, które są podstawą wniesienia innego środka zaskarżenia. Zauważył, że o możliwości wniesienia zarzutów Skarżąca została pouczona w treści doręczonych odpisów tytułów wykonawczych. Zdaniem Organu z akt przedmiotowej sprawy nie wynika, aby Skarżąca skorzystała z tego środka zaskarżenia, jednakże okoliczność ta nie stanowi podstawy do rozpatrzenia w postępowaniu prowadzonym w sprawie skargi na czynności egzekucyjne zarzutu zastosowania zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego. Ustosunkowując się do kwestii skargi kasacyjnej i możliwości uchylenia wyroku WSA w Krakowie Minister zauważył, iż wniesienie skargi kasacyjnej nie wstrzymuje wykonania obowiązku, co do którego toczy się spór. Wyjaśnił, iż Skarżąca nie wykonała obowiązku uiszczenia podatku dochodowego od osób fizycznych za 2007 r., w związku z tym naraziła się na znoszenie skutków przymusowego ściągnięcia należności w trybie egzekucji administracyjnej. W odniesieniu do wniosku o wstrzymanie postępowania egzekucyjnego wyjaśnił, że zgodnie z art. 54 § 6 ustawy egzekucyjnej wniesienie skargi na czynności egzekucyjne nie wstrzymuje postępowania egzekucyjnego. Na mocy tego przepisu jedynie organ egzekucyjny lub organ nadzoru może wstrzymać w uzasadnionych przypadkach prowadzenie postępowania egzekucyjnego. W skardze na powyższe postanowienie Ministra Skarżąca, działając przez pełnomocnika, wniosła o uchylenie postanowienia. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił naruszenie: - art. 33 pkt 8 ustawy egzekucyjnej poprzez przyjęcie, że podstawy zażalenia na postanowienie z dnia [...] lipca 2011 r. wydane przez Dyrektora Izby Skarbowej w K. nie może stanowić zarzut zastosowania zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego, - art. 79 § 4 pkt 1 i art. 18 ustawy egzekucyjnej w zw. z art. 40 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez doręczenie zawiadomienia o zajęciu prawa majątkowego bezpośrednio Skarżącej, zamiast ustanowionemu pełnomocnikowi, - art. 54 § 6 i art. 18 ustawy egzekucyjnej w zw. z art. 144 Kpa w zw. z art. 140 Kpa w zw. z art. 107 § 3 Kpa poprzez niewyjaśnienie w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia podstaw przyjęcia za prawidłowe stanowiska organu I instancji w zakresie odmowy wstrzymania postępowania egzekucyjnego prowadzonego wobec Skarżącej. W uzasadnieniu skargi wskazała na obowiązek organów administracji państwowej interpretacji przepisów ustaw na korzyść podatnika. Zaznaczyła, iż zastosowany środek egzekucyjny jest zbyt uciążliwy, gdyż dalsze prowadzenie egzekucji przeciwko spowoduje, że Skarżąca pozostanie bez niezbędnych środków do życia. Stanowisko Organu, iż art. 33 pkt 8 ustawy egzekucyjnej nie znajduje zastosowania w postępowaniu dotyczącym skargi na czynności egzekucyjne, nie znajduje uzasadnienia zarówno w świetle przepisów ustawy egzekucyjnej, jak i w świetle systematyki przepisów zawartych w rozdziale 3 w/w ustawy. Posłużenie się w art. 33 w pkt 1) - 10) ustawy pojęciem "w sprawie" ma szerokie znaczenie, a tym samym dotyczyć ma wszelkich działań organów postępowania podejmowanych w toku prowadzonego postępowania. Sformułowanie "zarzut", występujące w w/w przepisie, jak i w dalszych przepisach, nie oznacza szczególnego środka zaskarżenia czynności organów postępowania egzekucyjnego. Określenie to oznacza zarzut rozumiany jako wskazanie określonej sytuacji, która może mieć wpływ ma możliwość dalszego prowadzenia postępowania egzekucyjnego. Skarga na czynności egzekucyjne, wskazana w art. 54 ustawy, dotyczyć może - zgodnie z § 1 w/w przepisu - wyłącznie czynności organu egzekucyjnego bądź egzekutora. Zgodnie z art. 1 pkt 2) ustawy egzekucyjnej, ustawa reguluje m.in. "prowadzone przez organy egzekucyjne postępowanie i stosowane przez nie środki przymusu służące doprowadzeniu do wykonania lub zabezpieczenia wykonania obowiązków, o których mowa w art. 2". Art. 2 § 1 pkt 1) ustawy wskazuje, że egzekucji administracyjnej podlegają podatki. Czynnościami egzekucyjnymi - w rozumieniu art. 1a pkt 2) ustawy - są "wszelkie podejmowane przez organ egzekucyjny działania zmierzające do zastosowania lub zrealizowania środka egzekucyjnego", którym w postępowaniu egzekucyjnym, dotyczącym należności pieniężnych, jest m.in. "egzekucja świadczeń z zaopatrzenia emerytalnego". Czynności organu egzekucyjnego podejmowane są niewątpliwie "w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej", o której mowa w art. 33 ustawy egzekucyjnej. W związku z powyższym, zdaniem pełnomocnika Skarzacej, trudno przyjąć, że zastosowanie zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego nie mieści się w zakresie czynności organu egzekucyjnego, o których mowa w art. 54 § 1 ustawy, a tym samym, iż podniesiony w zażaleniu z dnia 27 lipca 2011 r. zarzut naruszenia art. 33 pkt 8) w/w ustawy jest bezzasadny z uwagi na niemożność zastosowania w/w przepisu do skargi na czynności organu egzekucyjnego. Na podstawie art. 54 § 6 ustawy,egzekucyjnej, wniesienie skargi, o której mowa w § 1, nie wstrzymuje postępowania egzekucyjnego. Organ egzekucyjny lub organ nadzoru może jednak, w drodze postanowienia, wstrzymać w uzasadnionych przypadkach prowadzenie postępowania egzekucyjnego. W przedmiotowej sprawie zachodzi uzasadniona przyczyna dla wstrzymania postępowania egzekucyjnego. Pełnomocnik zauważył, iż jest to decyzja mieszcząca się w ramach tzw. uznania administracyjnego, jednak organ egzekucyjny powinien co najmniej zbadać, czy w sprawie nie zachodzi przypadek uzasadniający zawieszenie postępowania egzekucyjnego. W niniejszej sprawie organy obu instancji nie zajęły się tą kwestią. Ewentualna odmowa zawieszenia postępowania egzekucyjnego powinna zostać szczegółowo uzasadniona tak, aby zachowana została zasada przekonywania. Zdaniem pełnomocnika Naczelnik Urzędu Skarbowego K. wiedział o ustanowionym pełnomocniku Skarżącej. Zaznaczył, iż błędne doręczenie zawiadomienia o zajęciu prawa majątkowego Skarżącej spowodowało niemożność wniesienia zarzutów w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego. W związku z powyższym stwierdził, iż organ naruszył art. 79 § 4 pkt 1 i art. 18 ustawy egzekucyjnej w zw. z art. 40 § 2 Kpa, co powinno skutkować uchyleniem postanowień I i II instancji. Pełnomocnik odnosząc się do stanowiska organu w przedmiocie wniosku o wstrzymanie postępowania egzekucyjnego stwierdził, iż faktycznie kontrola taka nie została dokonana przez organ II instancji. W szczególności organ II instancji nie wyjaśnił w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia podstaw przyjęcia za prawidłowe stanowiska organu I instancji w zakresie odmowy wstrzymania postępowania egzekucyjnego prowadzonego wobec Skarżącej. W odpowiedzi na skargę Minister Finansów wniósł o jej oddalnie podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Ocenie sądu podlega zgodność aktów, w tym wydanych w postępowaniu administracyjnym i egzekucyjnym postanowień podlegających zaskarżeniu zażaleniem, z prawem procesowym i materialnym, obowiązującym w dacie wydania postanowienia. Zgodnie natomiast z art. 134 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga wniesiona w niniejszej sprawie nie zasługiwała na uwzględnienie, gdyż zaskarżone postanowienie, oraz postanowienie je poprzedzające, są zgodne z prawem. Odnosząc się do sformułowanych w skardze zarzutów, należy wskazać, co następuje: 1. Instytucja skargi na czynność egzekucyjną, unormowana w art. 54 ustawy egzekucyjnej, służy zaskarżaniu czynności o charakterze wyłącznie technicznym i wykonawczym. W jej ramach dopuszczalne jest podnoszenie takich zarzutów, które odnoszą się do formalnoprawnych elementów czynności egzekucyjnych, podnoszone zarzuty nie mogą natomiast dotyczyć tych ewentualnych wadliwości postępowania egzekucyjnego, które uregulowane są w innych przepisach ustawy egzekucyjnej. Powszechnie i zgodnie przyjmuje się, że nie można skutecznie wnieść skargi w trybie art. 54, kiedy sformułowana jest ona w oparciu o podstawy dotyczące zażalenia na postanowienie, żądanie umorzenia postępowania, wyłączenia rzeczy spod egzekucji, albo – jak w niniejszej sprawie – zarzutów, unormowanych w art. 33 ustawy egzekucyjnej. Skarga z art. 54 uznawana jest bowiem za środek o charakterze ultima ratio - służy on wtedy, gdy zobowiązany nie dysponuje żadnym innym środkiem obrony swoich praw. Słusznie zatem Minister wyjaśnił w zaskarżonym postanowieniu, że zarzucając Organowi egzekucyjnemu zastosowanie zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego, Skarżąca powołała się na podstawę zarzutu przewidzianego w art. 33 pkt 8 ustawy. Tak sformułowana skarga na czynność egzekucyjną nie mogła być uwzględniona. Myli się bowiem pełnomocnik Skarżącej twierdząc, że zakaz wskazywania w ramach art. 54 podstaw zawartych w art. 33 ustawy egzekucyjnej nie wynika z wykładni językowej i systemowej. Otóż właśnie wykładnia systemowa wyklucza przyjęcie, że art. 54 obejmuje swoim zakresem wszystkie inne możliwości kwestionowania czynności egzekucyjnych, uregulowane w innych przepisach. Gdyby tak miało być, to powstaje nieuchronne pytanie, czemu służą te inne przepisy, skoro i tak, na podstawie art. 54, możliwe jest podnoszenie wszelkich zarzutów i nieprawidłowości prowadzonego postępowania egzekucyjnego, czemu też służą różne terminy procesowe dla zgłaszania tych środków, skoro i bez nich dopuszczalne miałoby być formułowanie wszelkich zarzutów w terminie 14 dni przewidzianym w art. 54 § 4 ustawy. Przywołane zresztą przez Ministra orzecznictwo Sądów administracyjnych potwierdza pogląd zaprezentowany w zaskarżonym postanowieniu oraz w odpowiedzi na skargę (np. wyrok NSA o sygn. I OSK 928/09, wyrok WSA w Warszawie, sygn. III SA/Wa 85/08), iż środek przewidziany w art. 54 służy kwestionowaniu tylko formalnych aspektów czynności procesowej. Badając kwestionowaną czynność procesową według powyższych, ściśle formalnych kryteriów, Organ nadzoru słusznie uznał, że zajęcie świadczenia Skarżącej nastąpiło zgodnie z art. 79 § 1 ustawy, równocześnie z zajęciem przesłano odpis tytułów wykonawczych, tytuły i samo zawiadomienie odpowiadają określonemu wzorowi, zawiadomienie jest podpisane przez uprawnionego pracownika organu egzekucyjnego. Zajęcie świadczenia emerytalnego/rentowego przewidziano w końcu w art. 1a pkt 12 lit. a trzecie tiret ustawy. W tej sytuacji kwestia ewentualnego, zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego, nie mogła być rozpatrywana w ramach wniesionej skargi. 2. Zasadnie wskazano w zaskarżonym postanowieniu, że status pełnomocnika w postępowaniu egzekucyjnym można zyskać dopiero po wszczęciu egzekucji, która – stosownie do art. 26 § 5 ustawy – następuje z chwilą doręczenia zobowiązanemu odpisu tytułu wykonawczego. W niniejszej sprawie wspomniane doręczenie nastąpiło w dniu 11 maja 2011 r., i dopiero od tego dnia zaistniała możliwość złożenia oświadczenia pełnomocnika, że zamierza skorzystać z pełnomocnictwa ustanowionego w postępowaniu podatkowym. Minister prawidłowo uznał, że nie można domniemywać kontynuacji w postępowaniu egzekucyjnym stosunku pełnomocnictwa udzielonego w postępowaniu podatkowym. Sąd to dwa odrębne postępowania. Pełnomocnik może przecież – z jakichś względów, sobie tylko znanych – korzystać z pełnomocnictwa tylko w jednym z nich, zaś stosowne oświadczenie pełnomocnika może być złożone dopiero po wszczęciu postępowania. 3. Minister prawidłowo w końcu zauważył, że wstrzymanie postępowania egzekucyjnego, po wniesieniu skargi w trybie art. 54 ustawy, należy do wyłącznej kompetencji organu egzekucyjnego. Działa on z urzędu, nawet, jeśli zobowiązany zgłasza w tym zakresie wniosek. Rozstrzygnięcie w przedmiocie wstrzymania postępowania egzekucyjnego nie podlega nawet zaskarżeniu zażaleniem – nie przewiduje takiego uprawnienia art. 54 § 6. Zatem zawarte w postanowieniu Organu nadzoru rozważania dotyczące wstrzymania postępowania egzekucyjnego nie uprawniały Ministra do ich ewentualnej weryfikacji, ani tym bardziej do podjęcia rozstrzygnięcia pozytywnego dla Skarżącej, tj. wstrzymania postępowania egzekucyjnego. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 151 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd oddalił skargę. Zaskarżone postanowienie jest zgodne z prawem.