III SA/Wa 520/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Honorata Łopianowska (sprawozdawca), Sędziowie sędzia WSA Sylwester Golec, sędzia WSA Artur Kuś, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 7 listopada 2017 r. sprawy ze skargi B. sp. z o.o. z siedzibą w W. na postanowienie Ministra Rozwoju i Finansów z dnia [...] listopada 2016 r. nr [...] w przedmiocie skargi na czynności egzekucyjne oddala skargę Naczelnik Urzędu Skarbowego W. [dalej jako: "Naczelnik US", "organ egzekucyjny"] prowadzi postępowanie egzekucyjne w stosunku do majątku B. Sp. z o. o. z siedzibą w W. [dalej jako: "Skarżąca", "Spółka", "Strona"] na podstawie tytułu wykonawczego z 1 października 2015 r. obejmującego zaległości z tytułu podatku od towarów i usług za okres od kwietnia do czerwca oraz sierpień 2012 r. Organ egzekucyjny w celu wyegzekwowania przedmiotowej należności zawiadomieniami z 9 października 2015 r. dokonał zajęcia innej wierzytelności pieniężnej Skarżącej w R. sp. z o.o. oraz K. sp. z o.o. S.K. Zawiadomienia o zajęciach zostały doręczone zarówno dłużnikom zajętych wierzytelności jak i Skarżącej w dacie 15 października 2015 r. Pismem z 23 października 2015 r. Skarżąca wniosła skargę na ww. czynności egzekucyjne, zarzucając kwestionowanym czynnościom: 1. nienależyte wykonywanie zadań organu poprzez niezbadanie okoliczności rozpatrywanej sprawy pod względem możliwości wystąpienia negatywnych dla Strony skutków zajęcia wierzytelności, podczas gdy organ winien należycie rozpatrzyć każdą sprawę; 2. naruszenie art. 7 § 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji [Dz. U. z 2016 r., poz. 599 j.t. ze zm., dalej jako: u.p.e.a.] poprzez niezastosowanie się do normy zawartej w tym przepisie i zastosowanie zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego, podczas gdy organ winien zastosować środki najmniej uciążliwe, 3. naruszenie art. 76 ustawy o służbie cywilnej, poprzez naruszenie wytycznych zawartych w tej regulacji w toku przeprowadzonych czynności zabezpieczających, podczas, gdy członek korpusu służby cywilnej jest obowiązany w szczególności przestrzegać Konstytucji RP i innych przepisów prawa, chronić interesy państwa oraz prawa człowieka i obywatela w sposób rzetelny i bezstronny, 4. naruszenie zasad wynikających z wytycznych zawartych w zarządzeniu nr [...] Prezesa RM w sprawie wytycznych w zakresie przestrzegania zasad służby cywilnej oraz w sprawie etyki korpusu służby cywilnej poprzez naruszenie zasad pogłębiania zaufania obywateli do organów administracji publicznej oraz profesjonalizmu, podczas gdy każdy członek służby cywilnej powinien ich przestrzegać. W związku z powyższym Skarżąca wniosła o odstąpienie przez organ od czynności egzekucyjnych w postaci zajęcia wierzytelności w trybie art. 89 § 1 u.p.e.a. Postanowieniem z [...] grudnia 2015 r., Dyrektor Izby Skarbowej w W. [dalej jako: "Dyrektor IS", "organ nadzoru"], oddalił skargę na czynności egzekucyjne dokonane przez Naczelnika Urzędu Skarbowego zawiadomieniami z 9 października 2015 r. wskazując, iż zaskarżone czynności egzekucyjne zostały dokonane zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa. Pismem z dnia 18 października 2015 r. Skarżąca wniosła zażalenie na powyższe postanowienie do Ministra Finansów, zarzucając mu: 1. naruszenie art. 54 § 1 u.p.e.a. poprzez uznanie zrzutów strony za niedopuszczalne w trybie skargi na czynności egzekucyjne, a w konsekwencji pozbawienie Skarżącej prawa do środka odwoławczego gwarantowanego w ustawie o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, poprzez zaniechanie merytorycznego rozpatrzenia przez organ podniesionych zarzutów w skardze z 14 października 2015 r., podczas gdy wbrew twierdzeniem organu odnosiły się one do konkretnej czynności egzekucyjnej, w związku z czym podlegały rozpatrzeniu w trybie art. 54 u.p.e.a.; 2. naruszenie art. 7 i 8 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego [Dz.U. z 2016 r., poz. 23 j.t. ze zm., dalej jako k.p.a.] w związku z art. 18 u.p.e.a. poprzez wydanie postanowienia bez rozpatrzenia zarzutów Strony, mimo spełnienia formalnych warunków do wniesienia skargi na czynności egzekucyjne, podczas gdy organ ma obowiązek podjąć wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. Postanowieniem z [...] listopada 2016 r. Minister Rozwoju i Finansów [dalej jako: "Minister", "organ odwoławczy"] utrzymał w mocy postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej w W. z [...] grudnia 2015 r. W uzasadnieniu postanowienia Minister Rozwoju i Finansów wskazał, że organ egzekucyjny zastosował środek egzekucyjny wymieniony w art. 1a pkt 12 lit a) u.p.e.a., tj. egzekucję z innych wierzytelności pieniężnych. Oceniając prawidłowość przeprowadzonych czynności egzekucyjnych organ odwoławczy wskazał, iż zostały one dokonane z zachowaniem reguł przewidzianych w art. 89 u.p.e.a.: organ egzekucyjny dokonał zajęć innych wierzytelności pieniężnych Spółki zawiadomieniami z 9 października 2015 r. w R. Sp. z o.o. oraz K. sp. z o.o. S.K. a zawiadomienia o zajęciach zostały doręczone Spółce, jak i dłużnikom zajętych wierzytelności w dniu 15 października 2015 r. W przedmiotowej sprawie nie dopatrzono się również uchybień formalnych w zaskarżonych, czynnościach organu egzekucyjnego – organ odwoławczy uznał, że druki zawiadomień o zajęciu innej wierzytelności pieniężnej zawierają wszystkie elementy przewidziane we wzorze obowiązującym na dzień dokonania zaskarżonych czynności dla tego rodzaju druków określonym Rozporządzeniem Ministra Finansów w sprawie wzorów dokumentów stosowanych w egzekucji należności pieniężnych z dnia 16 maja 2014 r. [Dz.U. z 2014 r. poz. 655] a zawiadomienia o zajęciu zostały podpisane przez uprawnionego pracownika organu egzekucyjnego. Organ odwoławczy podzielił stanowisko organu nadzoru, że okoliczności podniesione przez Skarżącą w skardze na czynność egzekucyjną nie mieszczą się w zakresie orzekania w trybie art. 54 u.p.e.a. Podniesione przez Skarżącą zastosowanie przez organ egzekucyjny zbyt uciążliwego środka oraz niezbadanie możliwości wystąpienia dla strony negatywnych skutków w wyniku zastosowania w/w środka egzekucyjnego stanowią w istocie zarzuty na prowadzone postępowanie wniesione w trybie art. 33 u.p.e.a, z którego to środka Strona nie skorzystała w przedmiotowym postępowaniu. W trybie art. 54 u.p.e.a. możliwe jest jedynie skuteczne podnoszenie zarzutów, które stanowią podstawę do wniesienia innego środka zaskarżenia służącego ochronie praw zobowiązanego. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 7 § 2 u.p.e.a. organ odwoławczy zauważył, iż, egzekucja jest z natury rzeczy dolegliwa i jest konsekwencją nieregulowania bądź nieterminowego regulowania należności przypadających Skarbowi Państwa. W tym kontekście z treści art. 7 § 2 u.p.e.a. w administracji jednoznacznie wynika konieczność zastosowania takiego środka lub środków egzekucyjnych, które umożliwiają pokrycie powstałych zaległości. Natomiast zastosowanie najmniej uciążliwego środka egzekucyjnego może mieć miejsce w przypadku istnienia w tym względzie możliwości wyboru a Strona ani w skardze na czynności egzekucyjne, ani w zażaleniu nie wskazała alternatywnego środka egzekucyjnego, z którego organ egzekucyjny mógłby prowadzić egzekucję, zatem organ obowiązany jest stosować takie środki egzekucyjne, które doprowadzą do zaspokojenia wierzyciela. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Skarżąca wniosła o uchylenie postanowienia Ministra Rozwoju i Finansów z [...] listopada 2016 r. oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, zarzucając zaskarżonemu postanowieniu: 1. naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 k.p.a. oraz art. 17, art. 18 u.p.e.a. poprzez utrzymanie w mocy zaskarżonego postanowienia organu nadzoru, podczas gdy w przedmiotowej sprawie istniały przesłanki do uchylenia rozstrzygnięcia wydanego i skierowania sprawy do ponownego rozpatrzenia; 2. naruszenie art. 54 § 1 u.p.e.a. poprzez utrzymanie w mocy postanowienia Dyrektora IS w przedmiocie uznania zrzutów Strony za niedopuszczalne w trybie skargi na czynności egzekucyjne, a w konsekwencji pozbawienie Strony prawa do środka odwoławczego gwarantowanego zgodnie z regulacjami u.p.e.a. i zaniechanie merytorycznego rozpatrzenia przez organ I instancji podniesionych zarzutów w skardze z 14 października 2015 r. na czynności egzekucyjne, podczas gdy wbrew twierdzeniom Ministra odnosiły się one do konkretnej czynności egzekucyjnej organu egzekucyjnego, a w związku z powyższym podlegały rozpatrzeniu w trybie art. 54 u.p.e.a.; 3. naruszenie art. 7 i 8 k.p.a. w związku z art. 18 u.p.e.a. poprzez utrzymanie w mocy postanowienia Dyrektora Izby Skarbowej i uznanie za właściwe zaniechanie ustalenia, czy czynności egzekucyjne podejmowane przez organy zmierzały do dokładnego ustalenia sytuacji procesowej Strony, podczas gdy organ ma obowiązek podjąć wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego; 4. naruszenie art. 7 § 2 u.p.e.a. poprzez utrzymanie w mocy postanowienia naruszającego normę zawartą w tym przepisie i wadliwe uznanie, że zastosowany środek egzekucyjny odpowiada regulacjom zawartym w u.p.e.a. podczas gdy organ winien zastosować środki najmniej uciążliwe dla Zobowiązanej. W uzasadnieniu skargi Skarżąca podniosła argument, że utrzymanie w mocy rozstrzygnięcia wydanego przez organy egzekucyjne uniemożliwia jej prowadzenie działalności gospodarczej, wskazała też że nie mogła zastosować innego środka odwoławczego, w tym w szczególności zarzutów przeciw egzekucyjnych, mających przeciwdziałać naruszającemu prawo działaniu organu, gdyż zastosowanie zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego odnosi się do ściśle określonego działania organu egzekucyjnego, a w związku z tym skarga na czynności organu egzekucyjnego stanowiła jedyny dopuszczalny środek odwoławczy w powyższym zakresie. Skarżąca stoi na stanowisku, iż obowiązkiem organu egzekucyjnego było wszechstronne rozważenie wszystkich możliwych środków egzekucyjnych oraz wybór takiego, który nie uniemożliwia bieżącej działalności gospodarczej. Zamiast tego organ wybrał środek egzekucyjny najprostszy z możliwych a jednocześnie najbardziej uciążliwy dla Skarżącej. W odpowiedzi na skargę Minister Rozwoju i Finansów podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Kontroli Sądu poddane zostało postanowienie w przedmiocie złożonej przez Skarżącą skargi na czynność egzekucyjną, a mianowicie na zajęcie wierzytelności Skarżącej w R. sp. z o.o. oraz K. sp. z o.o. S.K. Czynności tej dokonano w postępowaniach egzekucyjnych, w których na podstawie tytułu wykonawczego dochodzono zaległości podatkowych Skarżącej z tytułu podatku od towarów i usług za kwiecień, maj, czerwiec, sierpień 2012 r. Możliwość złożenia skargi na czynność egzekucyjną przewidziana została w art. 54 § 1 u.p.e.a., zgodnie z którym zobowiązanemu przysługuje skarga na czynności egzekucyjne organu egzekucyjnego lub egzekutora oraz skarga na przewlekłość postępowania egzekucyjnego. W świetle tego przepisu skarga na czynność egzekucyjną jest instytucją postępowania egzekucyjnego, celem którego jest przymusowe ściągnięcie wymagalnej należności obciążającej zobowiązanego. Służy zaś kontroli prawidłowości stosowania w tym postępowaniu środków egzekucyjnych wskazanych w art. 1a pkt 12 u.p.e.a., zmierzających bezpośrednio do wyegzekwowania należności. W ramach skargi na czynność egzekucyjną ocenie podlegają działania organu egzekucyjnego [oraz egzekutora], który na zlecenie wierzyciela egzekwuje należność wskazaną w tytule wykonawczym. Skarga na czynności egzekucyjne nie jest natomiast środkiem prawnym umożliwiającym kwestionowanie całokształtu postępowania egzekucyjnego oraz podstaw jego prowadzenia. Ustawa o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, regulując poszczególne etapy postępowania egzekucyjnego, umożliwia zobowiązanemu kwestionowanie podejmowanych w jego toku rozstrzygnięć. Dlatego też zarówno w orzecznictwie [tak wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 10 lipca 2012 r. sygn. akt II FSK 2555/10 i z 3 grudnia 2013 r. sygn. akt II GSK 1285/12; orzeczenia dostępne na stronie: http://orzeczenia.nsa.gov.pl], jak i piśmiennictwie [zob. M. Romańska w: System egzekucji administracyjnej, pod red. J. Niczyporuka, S. Fundowicza, J. Radwanowicza; Wydawnictwo C.H.Beck, Warszawa 2004, s. 536] przyjmuje się, uwzględniając zasadę niekonkurencyjności środków zaskarżenia, że skarga na czynności egzekucyjne służy wyłącznie na czynności o charakterze faktycznym i to tylko takie, które nie mogą być zaskarżone poprzez inny środek prawny przewidziany w ustawie o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Innymi słowy, skarga na czynności egzekucyjne jest przysługującym zobowiązanemu środkiem prawnym o charakterze subsydiarnym i stanowi uzupełnienie innych środków zaskarżenia, przysługujących zobowiązanemu w postępowaniu egzekucyjnym. Skarżąca natomiast w postępowaniu wszczętym skargą na czynność egzekucyjną kwestionowała przede wszystkim rodzaj zastosowanego środka egzekucyjnego, podnosząc, że jest on zbyt uciążliwy. Trafne jest zatem stanowisko Ministra Rozwoju i Finansów, że w rozpoznanej sprawie zarzuty Skarżącej w tym zakresie nie mogły być w ogóle rozpatrywane. Tym samym nie mogły być one skuteczne w postępowaniu sądowoadministracyjnym, tj. prowadzić do uchylenia zaskarżonego postanowienia. W przedmiotowym przypadku Skarżąca niewątpliwie miała możliwość wniesienia innego środka zaskarżenia jakim jest zarzut przeciwegzekucyjny oparty o podstawę wskazaną w art. 33 § 1 pkt 8 u.p.e.a., jednak, co potwierdzają akta sprawy administracyjnej, z możliwości tej nie skorzystała. W sytuacji zaś, gdy przepisy u.p.e.a. przewidują środki prawne służące kwestionowaniu przez zobowiązanego poszczególnych działań i czynności podejmowanych na kolejnych etapach postępowania egzekucyjnego, brak jest podstaw, aby w ramach skargi obejmującej jedną tylko czynność tego postępowania, dokonaną, gdy podstawy wszczęcia postępowania egzekucyjnego nie zostały skutecznie zakwestionowane w trybie zarzutów, podlegały analizie wszelkie zarzuty i okoliczności związane z dochodzonym obowiązkiem. Zasadnie zatem organy orzekające przy rozpatrywaniu wniesionej przez Skarżącego skargi na czynność egzekucyjną skupiły się na ocenie formalnej poprawności zakwestionowanej czynności, nie odnosząc się do zagadnień, które mogły podlegać badaniu w ramach innego środka zaskarżenia. W ocenie Sądu organy orzekające w przedmiotowej sprawie słusznie uznały, że czynność egzekucyjna została przeprowadzona prawidłowo. W rozpoznawanej sprawie organ egzekucyjny zastosował środek egzekucyjny wymieniony w art. 1a pkt 12 lit. a tiret 5 u.p.e.a., tj. egzekucję z wierzytelności. Podstawą prawną zajęcia był art. 89 u.p.e.a., który określa sposób dokonania zajęcia innej wierzytelności pieniężnej. Zgodnie z art. 89 § 1 u.p.e.a., organ egzekucyjny dokonuje zajęcia wierzytelności pieniężnej innej, niż określona w art. 72-85 przez przesłanie do dłużnika zobowiązanego zawiadomienia o zajęciu wierzytelności pieniężnej zobowiązanego i jednocześnie wzywa dłużnika zajętej wierzytelności, aby należnej od niego kwoty do wysokości egzekwowanej należności wraz z odsetkami z tytułu niezapłacenia należności w terminie i kosztami egzekucyjnymi bez zgody organu egzekucyjnego nie uiszczał zobowiązanemu, lecz należną kwotę przekazał organowi egzekucyjnemu na pokrycie należności. Zgodnie z art. 89 § 3 pkt 2 u.p.e.a. jednocześnie z przesłaniem zawiadomienia, o którym mowa w § 1, organ egzekucyjny zawiadamia zobowiązanego, że nie wolno mu zajętej kwoty odebrać ani też rozporządzać nią lub ustanowionym dla niej zabezpieczeniem, doręczając mu zgodnie z pkt 3 powołanego przepisu, odpis tytułu wykonawczego, o ile nie został wcześniej doręczony. Tytuł wykonawczy z dnia 1 października 2015 r., został doręczony Skarżącej w dniu 7 października 2015 r. [k. 37 akt administracyjnych]. Zawiadomienie o zajęciu doręczono w dniu 15 października 2015 r. zarówno Skarżącej [k. 75 akt administracyjnych], jak i dłużnikom zajętych wierzytelności [k. 69 i 74 akt administracyjnych]. Trafnie do zajęcia wierzytelności pieniężnej wykorzystano druk "Zawiadomienie o zajęciu innej wierzytelności pieniężnej", który odpowiadał wzorowi określonemu dla druków tego rodzaju, w rozporządzeniu Ministra Finansów z dnia 16 maja 2014 r. w sprawie wzorów dokumentów stosowanych w egzekucji należności pieniężnych [Dz. U. z 2014 r. poz.655] i zawierał wszystkie elementy określone w art. 67 § 2 u.p.e.a. Na marginesie wskazać należy, że zajęcie "innej wierzytelności pieniężnej" nie jest, co do zasady, uznawane za uciążliwą czynność egzekucyjną. Stanu "uciążliwości" nie wykazała również w sprawie Skarżąca, jak również, że nie wykazała jaką ewentualnie "mniej uciążliwą" czynność powinny podjąć względem niej organy administracji. Egzekucja zawsze stanowi przymusowy sposób realizacji zobowiązania, kiedy dłużnik dobrowolnie nie wypełnia ciążącego na nim obowiązku. Należy podkreślić, że administracyjny organ egzekucyjny dokonuje wyboru środków egzekucyjnych, które zastosuje w trwającym postępowaniu egzekucyjnym. Organ egzekucyjny powinien stosować środki egzekucyjne, które prowadzą bezpośrednio do wykonania obowiązku, a spośród kilku takich środków – środki najmniej uciążliwe dla zobowiązanego [art. 7 § 2 u.p.e.a.]. Wyboru środka egzekucyjnego organ nie powinien dokonywać mechanicznie, lecz mając na względzie sytuację majątkową zobowiązanego. Skoro jednak Naczelnik Urzędu Skarbowego nie uzyskał od skarżącej informacji o alternatywnych, mniej uciążliwych środkach egzekucyjnych, to był zobowiązany zastosować skuteczne środki egzekucyjne co do ustalonych i podlegających egzekucji składników majątku Skarżącej. W konsekwencji, nie znalazły potwierdzenia postawione zarzuty naruszenia art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 k.p.a. oraz art. 17, art. 18 u.p.e.a. a także art. 54 § 1 u.p.e.a. poprzez utrzymanie w mocy zaskarżonego postanowienia organu nadzoru. Organy w wystarczającym zakresie wyjaśniły stan faktyczny, z uwzględnieniem sytuacji Skarżącej. Nie znalazł więc potwierdzenia także zarzut naruszenia art. 7 i 8 k.p.a. w związku z art. 18 u.p.e.a. a także art. 7 § 2 u.p.e.a. Mając na względzie powyższe, Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r., poz. 1369), orzekł, jak w sentencji.