III SA/Wa 544/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Agnieszka Krawczyk, Sędziowie sędzia WSA Małgorzata Długosz-Szyjko, sędzia WSA Beata Sobocha (sprawozdawca), Protokolant p. o. referenta stażysty Michał Strzałkowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 maja 2016 r. sprawy ze skargi Rady Miasta S. na uchwałę Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w W. z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności w części uchwały Rady Miasta S. w sprawie określenia wzoru deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi 1) uchyla zaskarżoną uchwałę, 2) zasądza od Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w W. na rzecz Rady Miasta S. kwotę 240 zł (słownie: dwieście czterdzieści złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wyrokiem z dnia 15 listopada 2013 r., sygn. akt IV SA/Wa 1551/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił uchwałę Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w W. z dnia [...] marca 2013 r. nr [...]. W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przedstawił stan faktyczny, z którego wynikało, że Strona skarżąca - Rada Miasta S. - podjęła w dniu [...] marca 2013 r. uchwałę Nr [...] w sprawie określenia wzoru deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi na danej nieruchomości, składanej przez właścicieli nieruchomości, którą zamieszkują mieszkańcy, zwaną dalej "uchwałą w sprawie określenia wzoru deklaracji". Uchwała została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Mazowieckiego z dnia 11 kwietnia 2013 r. (Dz. Urz. Woj. Mazow. z 2013 r., Poz. 4427), a termin jej wejścia w życie określono na dzień 26 kwietnia 2013 r. Uchwałą z dnia [...] kwietnia 2013 r. Nr [...] Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w W. orzekło nieważność § 3 uchwały w sprawie określenia wzoru deklaracji wskazując jako przyczynę istotne naruszenie przez treść § 3 tej uchwały przepisów art. 6n ust. 2 w zw. z art. 6k ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2012 r., poz. 391) oraz uchwały z dnia [...] marca 2013 r. Nr [...] Rady Miasta S. w sprawie wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz wysokości stawki tej opłaty, zwanej dalej "uchwałą w sprawie wyboru metody ustalenia opłaty". W treści § 3 uchwały w sprawie określenia wzoru deklaracji Organ nadzoru dopatrzył się następujących nieprawidłowości: - wskazane sformułowania dotyczące określenia wykazu dokumentów potwierdzających dane zawarte w deklaracji są nieprecyzyjne: w § 3 ust 1 nie wskazano wyczerpująco wykazu dokumentów, w § 3 ust 2 w ogóle brak takiego wykazu, a w pkt 3 zwrot "faktura lub dokument..." nie określa w sposób precyzyjny rodzaju dokumentu, co łącznie stwarza możliwość dowolnej interpretacji postanowień uchwały i sprzeciwia się wymogowi, by każdy przepis prawa miejscowego był napisany jasno i w sposób uniemożliwiający dowolną jego interpretację; - skoro w przyjętej przez skarżącą uchwale w sprawie wyboru metody ustalenia opłaty, wysokość opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi uwarunkowano liczbą mieszkańców zamieszkujących daną nieruchomość, weryfikacja danych zawartych w deklaracji nie może być dokonywana za pomocą metody odmiennej np. z wykorzystaniem wskaźnika ilości zużytej wody w danej nieruchomości. W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na rozstrzygnięcie nadzorcze Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w W., Rada Miasta S., wniosła o uchylenie uchwały organu nadzoru oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, przedstawiając zarzuty: - błędnej wykładni art. 6n ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, poprzez przyjęcie przez organ nadzoru, iż strona skarżąca nie mogła swobodnie ustalić katalogu dokumentów potwierdzających dane zawarte w deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, zwanej dalej "deklaracją" oraz bezzasadnego uznania, jakoby brzmienie § 3 uchwały w sprawie określenia wzoru deklaracji umożliwiało jego dowolną interpretację, - bezpodstawnego przyjęcia przez organ nadzoru, jakoby niedopuszczalna była weryfikacja danych zawartych w deklaracji za pomocą drugiej metody (w oparciu o wskaźnik zużycia wody) - innej, niż wybrana w powyższej uchwale w sprawie wyboru metody ustalenia opłaty, W odpowiedzi na skargę, Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej wniosło o oddalenie skargi podtrzymując uprzednio zajęte stanowisko. W uzasadnieniu wskazanego na wstępie wyroku z dnia 15 listopada 2013 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że uchwała Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej narusza prawo i na podstawie art. 148 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) dalej jako "p.p.s.a." uchylił zaskarżoną uchwałę. Sąd pierwszej instancji wskazał, że ustawodawca nie określił ścisłego katalogu dokumentów potwierdzających dane zawarte w deklaracji, pozostawiając radzie gminy w tym zakresie swobodę. W ocenie Sądu, w świetle art. 6n ust. 2 u.o.cz.p.g., brak jest podstaw dla uznania, aby określenie w uchwale rady gminy wykazu dokumentów potwierdzających dane zawarte w deklaracji nastąpić miało w sposób bardziej precyzyjny, niż dokonano tego w § 3 uchwały w sprawie określenia wzoru deklaracji. Co do zasady określenie wykazu dokumentów nie wiąże się z nałożeniem na właściciela nieruchomości, czy osobę zamieszkującą nieruchomość, obowiązku gromadzenia nowych dokumentów. Określenie wykazu dokumentów ma jedynie informować o tym, co będzie stanowiło podstawę weryfikowania danych zawartych w deklaracji i ewentualnego naliczenia w drodze decyzji przez właściwy organ administracji, wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, jak to zostało określone w art. 6o u.o.cz.p.g. Odnośnie stawianego przez organ nadzoru, zarzutu swoistej niekonsekwencji skarżącej, która pomimo tego, iż w uchwale w sprawie wyboru metody ustalenia opłaty, nie przyjęła wskaźnika ilości zużytej wody jako podstawy ustalania opłaty (art. 6j ust. 1 pkt 2 u.o.cz.p.g.), a w wykazie dokumentów potwierdzających dane zawarte w deklaracji zamieściła dokument potwierdzający ilość zużytej wody, Sąd podzielił stanowisko skarżącej w tym zakresie. Wskazanie dodatkowego dokumentu (w tym przypadku - dokumentu potwierdzającego ilość zużytej wody na terenie danej nieruchomości), który ma służyć weryfikacji danych przedłożonych przez zobowiązanego do opłaty, uznać należało, zdaniem Sądu, za dopuszczalne, bo służące ocenie wiarygodności przedstawionych danych. Skoro zaś ustawodawca takiej możliwości nie wykluczył, uznać należało, iż wolą ustawodawcy było dopuszczenie możliwości dywersyfikacji źródła informacji w powyższym zakresie. Istotne, by gmina dysponowała środkami zapewniającymi realną możliwość weryfikacji informacji przedkładanych przez zobowiązanych co do ilości osób rzeczywiście zamieszkujących nieruchomość w okresie poprzedzającym dzień kontroli. Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej wniosło skargę kasacyjną od powyższego wyroku, po rozpoznaniu której Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 2 grudnia 2015 r. sygn. akt II FSK 560/14 uchylił zaskarżony wyrok w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. W uzasadnieniu wyroku wskazał, że na podstawie art. 6 k ust. 1 pkt 1 u.o.cz.p.g., rada gminy w drodze uchwały dokona wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi spośród metod określonych w art. 6 j ust. 1 i 2 oraz ustali stawkę takiej opłaty; dopuszcza się stosowanie więcej niż jednej metody ustalania opłat na obszarze gminy. Wybór metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz ustalenie stawki takiej opłaty nie były przedmiotem sporu prawnego w sprawie, w której zaskarżona została uchwała Kolegium RIO w W. orzekająca nieważność § 3 uchwały w sprawie określenia wzoru deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi (...), nie zaś uchwała w sprawie wyboru metody i ustalenia wymienionej opłaty. Na podstawie art. 6n ust. 2 u.o.cz.p.g., rada gminy w uchwale, o której mowa w ust. 1, może określić wykaz dokumentów potwierdzających dane zawarte w deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie opłatami komunalnymi. Zakres i ocena wyczerpującego charakteru tego wykazu w istocie może nie mieć przesądzającego dla weryfikacji zgodności z prawem znaczenia, ponieważ, jak zauważył Sąd pierwszej instancji, określenie rozważanego wykazu dokumentów w uchwale w ogóle – zgodnie z art. 6n ust. 2 - nie jest obowiązkowe. Problemem może być natomiast adekwatność dokumentów wymienionych w wykazie do wybranej metody ustalenia opłaty (art. 6 k ust. 1 pkt 1 u.o.cz.p.g.). W powyższym obszarze skarga kasacyjna jest zasadna w odniesieniu do treści § 3 pkt 3 kwestionowanej przez RIO uchwały, stanowiącego o fakturze lub dokumencie potwierdzającym ilość zużytej wody na terenie danej nieruchomości. Jeżeli bowiem dokumenty z § 3 potwierdzać mają dane zawarte w deklaracji o wysokości opłaty ustalonej według liczby mieszkańców zamieszkujących daną nieruchomość, informacje dotyczące płatności za wodę nie tylko że nie mają bezpośredniego związku z tą metodą ale mogą nawet być mylące. Cztery, na przykład, osoby, zamieszkujące nieruchomość, mogą, ale w każdym przypadku nie muszą zużywać więcej wody, niż trzy lub nawet dwie osoby, dwie osoby mogą zużywać więcej wody niż trzy lub cztery itp. W pozostałej części § 3 wymieniony związek, chociażby pośredni ale istnieje i jest dostatecznie adekwatny, obywatel więc powinien skupić się na gromadzeniu tych dokumentów nie zaś na zbieraniu danych dotyczących opłat za wodę, która nie jest wszak odpadem komunalnym. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że w taki sposób i w powyższym zakresie ocenić należy zagadnienie zasadności zarzutów naruszenia art. 6 k ust. 1 pkt 1 oraz art. 6n ust. 2 u.o.cz.p.g., z przyznaniem trafności odnośnie dokumentów z § 3 pkt 3 uchwały w sprawie określenia wzoru deklaracji (...) i stwierdzeniem nietrafności w zakresie pozostały części wymienionego § 3. Sąd odwoławczy uznał za trafny także zarzut naruszenia art. 148 p.p.s.a., ponieważ w zaskarżonym wyroku, najprawdopodobniej poprzez oczywistą – wobec treści uzasadnienia – pomyłkę uchylony został akt niezaskarżony, na co, uwzględniając z wyżej opisanego powodu skargę kasacyjną, także należało zwrócić uwagę. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Na wstępie należy zwrócić uwagę, że Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem 2 grudnia 2015 r., sygn. II FSK 560/14 uchylił wyrok tutejszego sądu z dnia 15 listopada 2013 r. w sprawie IV SA/Wa 1551/13 i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. Sąd na podstawie art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) pozostawał związany oceną prawną oraz wskazaniami co do dalszego postępowania, wyrażonymi w powyżej wskazanym wyroku NSA. Podkreślić należy, że wykładnia prawa i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie nie tylko sąd, lecz także organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także strony postępowania. Art. 190 p.p.s.a. ma charakter bezwzględnie obowiązujący, co oznacza, że ani organ administracji publicznej, ani sąd, orzekając ponownie w tej samej sprawie, nie mogą nie uwzględnić wykładni prawa dokonanej przez NSA w jego wcześniejszym orzeczeniu, gdyż są nimi związane. Powtórzyć zatem należy za Naczelnym Sądem Administracyjnym, że na podstawie art. 6 k ust. 1 pkt 1 u.o.cz.p.g., rada gminy w drodze uchwały dokonuje wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi spośród metod określonych w art. 6 j ust. 1 i 2 oraz ustala stawkę takiej opłaty; dopuszcza się stosowanie więcej niż jednej metody ustalania opłat na obszarze gminy. Dalej Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że na podstawie art. 6n ust. 2 u.o.cz.p.g., rada gminy w uchwale, o której mowa w ust. 1, może określić wykaz dokumentów potwierdzających dane zawarte w deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie opłatami komunalnymi. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zakres i ocena wyczerpującego charakteru tego wykazu w istocie może nie mieć przesądzającego dla weryfikacji zgodności z prawem znaczenia, ponieważ, określenie rozważanego wykazu dokumentów w uchwale w ogóle – zgodnie z art. 6n ust. 2 - nie jest obowiązkowe (por. ustawowy zwrot: rada...może). Rozstrzygając istotę sporu Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że problemem może być natomiast adekwatność dokumentów wymienionych w wykazie do wybranej metody ustalenia opłaty (art. 6 k ust. 1 pkt 1 u.o.cz.p.g.). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, dokumenty wymienione w § 3 badanej uchwały Rady Miasta S. potwierdzać mają dane zawarte w deklaracji o wysokości opłaty ustalonej według liczby mieszkańców zamieszkujących daną nieruchomość. Z tych względów NSA uznał, że informacje dotyczące płatności za wodę nie tylko że nie mają bezpośredniego związku z tą metodą ale mogą nawet być mylące. NSA wskazał np., że cztery osoby, zamieszkujące nieruchomość, mogą, ale w każdym przypadku nie muszą zużywać więcej wody, niż trzy lub nawet dwie osoby, dwie osoby mogą zużywać więcej wody niż trzy lub cztery itp. Zdaniem NSA w pozostałej części § 3 wymieniony związek, chociażby pośredni ale istnieje i jest dostatecznie adekwatny, obywatel więc powinien skupić się na gromadzeniu tych dokumentów nie zaś na zbieraniu danych dotyczących opłat za wodę, która nie jest wszak odpadem komunalnym. Wobec powyższego Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdza, że zaskarżona uchwała Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej narusza art. 6 k ust. 1 pkt 1 oraz art. 6n ust. 2 u.o.cz.p.g., w zakresie stwierdzenia nieważności § 3 pkt 1 - 2 uchwały w sprawie określenia wzoru deklaracji (...). Natomiast prawidłowe jest stanowisko Kolegium w zakresie pkt 3 wymienionego § 3. Przy ponownym rozstrzyganiu sprawy organy zobowiązane będą uwzględnić stanowisko wyrażone przez Naczelny Sąd Administracyjny, a cytowane przez Sąd pierwszej instancji. Z tych względów w oparciu o art. 148 p.p.s.a., Sąd orzekł jak w wyroku. O kosztach, orzeczono na mocy art. 200 p.p.s.a.