III SA/Wa 57/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Krystyna Chustecka, Sędziowie Sędzia WSA Krystyna Kleiber, Asesor WSA Hieronim Sęk (sprawozdawca), Protokolant Ewa Rutkowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 kwietnia 2008 r. sprawy ze skargi Samodzielnego Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej [...] w B. na postanowienie Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia [...] listopada 2007 r. nr [...] w przedmiocie pozostawienia bez rozpatrzenia podania w przedmiocie odmowy umorzenia oraz rozłożenia na raty należnych wpłat na Państwowy Fundusz Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych 1) uchyla zaskarżone postanowienie, 2) stwierdza, że uchylone postanowienie nie może być wykonane w całości, 3) zasądza od Ministra Pracy i Polityki Społecznej na rzecz Samodzielnego Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej [...] w B. kwotę 357 zł (słownie: trzysta pięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...] września 2007 r. Prezes Zarządu Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych odmówił Samodzielnemu Publicznemu Zakładowi Opieki Zdrowotnej Wojewódzki Szpital Specjalistyczny Nr [...] w B. (dalej w skrócie "Szpital" lub "Skarżący") umorzenia zaległych wpłat na Państwowy Fundusz Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych (dalej w skrócie "PFRON") oraz dokonał rozłożenia części tych zaległości na raty. Pismem z dnia 3 października 2007 r., podpisanym przez K. R. – zastępcę dyrektora do spraw ekonomicznych Szpitala zostało wniesione odwołanie od powyższej decyzji do Ministra Pracy i Polityki Społecznej. Minister Pracy i Polityki Społecznej, działając w trybie art. 169 § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 roku - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2005 r. Nr 8, poz. 60 z późn. zm.), dalej w skrócie "O.p", pismem z dnia 23 października 2007 r. wezwał Szpital do usunięcia, w terminie 7 dni od dnia otrzymania wezwania, braków formalnych odwołania przez przesłanie pełnomocnictwa K. R. do występowania w imieniu Szpitala. Poinformował, że niewypełnienie tego warunku spowoduje pozostawienia podania bez rozpatrzenia. W odpowiedzi na wezwanie dyrektor Szpitala pismem z dnia 31 października 2007 r. poinformował, iż w załączeniu przesyła pełnomocnictwo K. R. do występowania w imieniu Szpitala. Postanowieniem z dnia [...] listopada 2007 r. Minister Pracy i Polityki Społecznej, na podstawie art. 49 ust. 1 i ust. 4 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz. U. Nr 123, poz. 776 z późn. zm.) oraz art. 228 § 1 pkt 3 w związku z art. 169 § 1 O.p. pozostawił podanie (odwołanie) bez rozpatrzenia. W uzasadnieniu stwierdził, iż w jego ocenie przedstawione pełnomocnictwo, które zostało udzielone przez dyrektora Szpitala K. R. do reprezentowania Szpitala samodzielnie w zakresie spraw bieżących będących przedmiotem działania podległego pionu, do wykonywania łącznie z Dyrektorem, względnie za jego pisemną asygnatą lub innym dokumentem zawierania i rozwiązywania umów oraz składania wymaganych przez przepisy prawa oświadczeń woli, z wyłączeniem prawa do nabywania, zbywania i obciążania nieruchomości, nie stanowi upoważnienia do reprezentowania Szpitala w przedmiotowej sprawie. Pełnomocnictwo powinno bowiem zostać udzielone wprost, a nie w sposób domniemany, z jasno określonym zakresem, tj. jakich czynności, w jakim postępowaniu, przed jakim organem może dokonywać pełnomocnik w imieniu mocodawcy, czy obejmuje ono wszelkie czynności procesowe, czy tylko niektóre z nich, czy dotyczy całego postępowania, czy też jedynie określonego etapu. W skardze z dnia 13 grudnia 2007 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Skarżący wniósł o uchylnie postanowienia z dnia[...] listopada 2007 r. i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Jego zdaniem postanowienie narusza art. 169 § 1 O.p. przez przyjęcie, że Skarżący nie wypełnił warunków formalnych odwołania z uwagi na dosłanie pełnomocnictwa w ocenie organu nie stanowiącego upoważnienia do reprezentowania Szpitala. Podkreślił, że przesłane w wyniku wykonania wezwania pełnomocnictwo upoważnia K. R. do reprezentowania Szpitala samodzielnie w zakresie spraw bieżących będących przedmiotem działania podległego pionu, a w ich zakresie mieszczą się działania związane ze składaniem wniosków w przedmiocie umarzania należnych wpłat na PFRON oraz ewentualnych odwołań. Ponadto, zwrócił uwagę, że pismo przewodnie przy którym przesłano rzeczone pełnomocnictwo było podpisane przez dyrektora Szpitala, co dowodzi, że w pełni akceptował on umocowanie swojego zastępcy do reprezentowania Szpitala w toczącym się postępowaniu. W odpowiedzi na skargę Minister Pracy i Polityki Społecznej wniósł o jej oddalenie. Podtrzymał w całości dotychczasowe stanowisko i nie podzielił zarzutów skargi. Stwierdził, że w przedstawionym pełnomocnictwie brak jest powołanego w skardze wyszczególnienia spraw leżących w gestii pełnomocnika, tj. działania za Szpital w zakresie umorzeń należności oraz składania odwołań. Nadto, pełnomocnictwo to – zdaniem Ministra – dotyczy wyłącznie spraw cywilnoprawnych, a do takich nie należą sprawy związane z wpłatami na PFRON. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył, co następuje: skarga zasługiwała na uwzględnienie. Postanowienie będące przedmiotem skargi w zakresie formalnoprawnej podstawy orzekania oparte zostało na art. 228 § 1 pkt 3 O.p. Przepis ten stanowi, że organ odwoławczy stwierdza w formie postanowienia pozostawienie odwołania bez rozpatrzenia, jeżeli nie spełnia warunków wynikających z art. 222 O.p. Do warunków tych ustawodawca zaliczył: a) zawarcie w odwołaniu zarzutów przeciw decyzji, b) określenie istoty i zakresu żądania będącego przedmiotem odwołania, c) wskazanie dowodów uzasadniających to żądanie. Zauważyć należy, że tego typu uchybień w stosunku do złożonego odwołania Minister Pracy i Polityki Społecznej nie wykazał w motywach zaskarżonego postanowienia. Co więcej, nawet nie próbował tego czynić, gdyż w istocie jako powód podjętego rozstrzygnięcia powołał wyłącznie brak przedłożenia na wezwanie organu dokumentu potwierdzającego upoważnienie K. R. do reprezentowania Szpitala w zakresie złożonego odwołania. Za takowy dokument organ ten nie uznał bowiem pełnomocnictwa z dnia 18 września 2007 r., które nadesłał dyrektor Szpitala w odpowiedzi na wezwanie. Tym samym Minister uznał, że nieusunięcie przez stronę wskazanego braku formalnego odwołania w trybie art. 169 § 1 O.p. skutkowało zastosowaniem rozstrzygnięcia przewidzianego w art. 228 § 1 pkt 3 O.p. W ocenie Sądu organ odwoławczy wadliwie wywiódł ze wskazanych przepisów istnienie związku normatywnego, który zastosował w zaskarżonym postanowieniu. Przepis art. 169 § 1 O.p. stanowi bowiem wyłącznie o możliwości i sposobie formułowania wezwania do usunięcia braków formalnych podania do których zalicza się między innymi braki w zakresie wykazania legitymacji do wniesienia odwołania. Podstawą natomiast stosowania art. 228 § 1 pkt 3 O.p. są uchybienia odwołania w zakresie niespełnienie wymienionych już wyżej wymogów zawartych w art. 222 O.p. Nie mieści się w nich przesłanka związana z wykazaniem umocowania do złożenia odwołania. Niedopuszczalne było więc pozostawienia odwołania bez rozpatrzenia w trybie art. 228 § 1 pkt 3 O.p. z takiego powodu, który wskazano w postanowieniu (brak - w ocenie organu - wykazania należytego umocowania do wniesienia odwołania przez osobę, która je podpisała, tj. K. R.). Jednocześnie wyjaśnić trzeba, że w myśl art. 169 § 1 O.p. jeżeli podanie nie spełnia wymogów określonych przepisami prawa, organ podatkowy wzywa wnoszącego podanie do usunięcia braków w terminie 7 dni, z pouczeniem, że niewypełnienie tego warunku spowoduje pozostawienie podania bez rozpatrzenia. Według natomiast art. 168 § 3 O.p. podanie wniesione pisemnie powinno być podpisane przez wnoszącego (z wyjątkami bez znaczenia dla niniejszej sprawy). Do podań zaś § 1 tego artykułu zalicza wprost odwołania. Brak zatem jednoczesnego wykazania wraz ze składanym podaniem, że osoba fizyczna - podpisująca podanie - może reprezentować podmiot, którego dotyczy podanie inny niż ona sama, skutkuje koniecznością żądania uzupełnienia istniejącego w tym zakresie braku. Zdaniem Sądu, w przedstawionym stanie prawnym nie powinno budzić wątpliwości, iż art. 169 § 1 O.p. znajduje zastosowanie także w postępowaniu przed organem odwoławczym. Stosując ten przepis, w razie nie usunięcia braków formalnych podania (między innymi odwołania i zażalenia) organ odwoławczy rozstrzyga w ramach tego artykułu, tj. wydaje postanowienie, o którym mowa w art. 169 § 4 O.p., na które przysługuje zażalenie (por. wyrok Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie z dnia 30 maja 2006 r., sygn. akt III SA/Wa 582/06, LEX nr 283295). Przepis ten nie czyni bowiem wyjątku w tym zakresie i nie różnicuje sposobu rozstrzygnięcia w zależności od tego, czy przedmiotem braków jest np. podanie wszczynające postępowanie, czy też mamy do czynienia z brakami podania będącego środkiem zaskarżenia (odwołaniem, zażaleniem), złożonym od nieostatecznego rozstrzygnięcia. W każdym ze wskazanych przypadków pozostawienie podania bez rozpatrzenia wymaga wydania postanowienia zaskarżalnego w drodze zażalenia. W konsekwencji należało stwierdzić, iż pozostawienie bez rozpatrzenia odwołania podpisanego przez K. R. powinno nastąpić - o ile byłyby ku temu podstawy w postaci nie uzupełnienia braków w wyznaczonym terminie - w trybie art. 169 § 4 O.p., tj. poprzez wydanie zaskarżalnego postanowienia w tym przedmiocie. W takiej sytuacji wniesienie skargi do sąd administracyjnego poprzedzać musi wcześniejsze złożenia zażalenia na postanowienie, gdyż w przeciwnym razie skarga podlega odrzuceniu jako wniesiona bez wyczerpania środków zaskarżenia, a więc niedopuszczalna - art. 58 § 1 pkt 6 w związku z art. 52 § 1 i § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), dalej w skrócie "P.p.s.a.". W rozpoznanej sprawie możliwe jednak było merytoryczne rozpoznanie skargi, gdyż przedmiotem zaskarżenia stało się postanowienie wydane na podstawie art. 228 § 1 pkt 3 O.p., czyli postanowienie ostateczne kończące postępowanie, a więc mieszczące się w katalogu zawartym w art. 3 § 2 pkt 2 P.p.s.a. Wprawdzie Sąd już wyżej uznał, iż przepis art. 228 § 1 pkt 3 O.p. nie mógł być zastosowany jako skutek niewykonania wezwania do usunięcia braków formalnych odwołania w zakresie wykazania umocowania do jego złożenia, ale wadliwość tego rodzaju nie niweczyła samej możliwości wniesienia skargi na tak wydane postanowienie. Czym innym bowiem jest to, w oparciu o jaki przepis należało podjąć dane rozstrzygnięcie, a czym innym to, w oparciu o jaki przepis rzeczywiście orzekano. Tylko ta ostatnia okoliczność ma znaczenie dla oceny dopuszczalności drogi sądowej. Mimo wadliwego oparcia zaskarżonego postanowienia na dyspozycji art. 228 § 1 pkt 3 w związku z art. 169 § 1 O.p. i zignorowania treści art. 169 § 4 O.p., Sąd w realiach rozpoznanej sprawy nie tyle z powodu naruszeń tych przepisów uchylił zaskarżone postanowienie, lecz z uwagi na wadliwą ocenę kwestii wypełnienia przez stronę wezwania z dnia 23 października 2007 r. Zdaniem Sądu organ odwoławczy nieprawidłowo uznał, że złożone pełnomocnictwo nie czyniło zadość wykazaniu, że osoba, która podpisała odwołanie (K. R.) mogła w tym zakresie reprezentować Szpital. Wprawdzie rację ma Minister Pracy i Polityki Społecznej twierdząc w odpowiedzi na skargę, iż z samej treści tegoż pełnomocnictwa nie wynika wprost, aby K. R. mógł składać wnioski w zakresie umarzania należnych wpłat na PFRON oraz ewentualne odwołania, jak podnosił Skarżący w skardze, ale także nie wynika z niego aby czynić tego nie mógł. Sąd zwraca uwagę, że pełnomocnictwo może mieć różny charakter. Może być między innymi ogólne (np. wyrażające się przez użycie formuły "upoważniam X do reprezentowania Y przed wszystkimi organami administracji publicznej"), bądź rodzajowe (np. o treści "upoważniam X do reprezentowania Y przed organami administracji publicznej w zakresie spraw a, b, c ..."), czy też do dokonywania tylko określonych czynności (np. upoważniam X do złożenia w imieniu Y odwołania od decyzji ...). Jeśli zatem mamy do czynienia z pełnomocnictwem, którego treść nie wskazuje na możliwość tylko jednorazowego wykorzystania, wówczas "konkretyzacja" takiego pełnomocnictwa będzie następować każdorazowo i wielokrotnie poprzez działania faktyczne polegające na jego składaniu w określonych sytuacjach procesowych. Sytuacje te i kontekst im towarzyszący stanowią wówczas "dopełnienie" treści udzielonego pełnomocnictwa dla danej sprawy. Czym innym jest bowiem zakres umocowania wynikający z pełnomocnictwa, a czym innym wykorzystywanie tak sformułowanego umocowania w konkretnych sprawach. Do tego ostatniego, poza zakresem umocowania, musi być spełniony warunek, iż wyraźną wolą strony jest posłużenie się pełnomocnikiem. Ta wyraźna wola materializuje się właśnie w złożonym przez nią do danej sprawy dokumencie pełnomocnictwa. Złożenie dokumentu pełnomocnictwa jest więc tym miernikiem, który przesądza, że strona dokonuje wyboru, aby w danym postępowaniu była reprezentowana przez ustanowionego przez siebie pełnomocnika. Ta kwestia leży wyłącznie w gestii samej strony, która ma pełną autonomię w określaniu tego, do jakich konkretnie prowadzonych spraw zgłasza udział pełnomocnika (stale dla niej umocowanego), a w których sprawach potrzeby takiej nie dostrzega. Odnosząc powyższe do rozpoznanej sprawy zauważyć należało, że pełnomocnictwem z dnia 18 września 2007 r. dyrektor Szpitala (a więc organ uprawniony do reprezentacji Szpitala) upoważnił K. R. do "reprezentowania Wojewódzkiego Szpitala Specjalistycznego nr [...] w B. samodzielnie w zakresie spraw bieżących będących przedmiotem działania podległego (mu) pionu, a nadto do dokonywania łącznie z Dyrektorem, względnie za jego pisemną asygnatą lub innym dokumentem poświadczającym wiedzę i wolę Dyrektora szpitala - wszelkich czynności cywilnoprawnych, w tym zawierania i rozwiązywania umów oraz składania wymaganych przez przepisy prawa oświadczeń woli, z wyłączeniem prawa do nabywania, zbywania i obciążania nieruchomości". Z treści tej nie wynika, jak wadliwie podnosi organ odwoławczy w odpowiedzi na skargę, aby pełnomocnictwo obejmowało wyłącznie sprawy cywilnoprawne. Tego rodzaju sprawy są drugą z kategorii objętych udzielonym pełnomocnictwem o czym świadczy choćby zwrot "a nadto", który został zupełnie pominięty przy cytowaniu treści pełnomocnictwa w motywach zaskarżonego postanowienia. Pierwszą natomiast stanowi możliwość samodzielnego reprezentowania Szpitala przez K. R. "w zakresie spraw bieżących będących przedmiotem działania podległego (mu) pionu". Mając przy tym na uwadze, że pełnomocnictwo o wskazanej treści zostało przesłane bezpośrednio przez dyrektora Szpitala, że stanowiło ono odpowiedź na wezwanie do usunięcia braku odwołania w postaci wykazania umocowania osoby podpisanej pod odwołaniem do jego złożenia w imieniu Szpitala i wreszcie uwzględniając treść pisma dyrektora Szpitala z dnia 31 października 2007 r. wskazującą na upoważnienie wymienionej wyżej osoby do występowania w imieniu Szpitala, nie można było przyjąć, iż złożenie odwołania wykracza poza zakres spraw powierzonych do realizacji w pionie podległym K. R. Dyrektor Szpitala swoim działaniem procesowym wprost wskazał, że w rzeczonym pionie prowadzone są tego rodzaju sprawy. Tym samym wadliwa była ocena przesłanego pełnomocnictwa, dokonana przez Ministra Pracy i Polityki Społecznej, a w konsekwencji nieuprawnione pozostawienie podania (odwołania) bez rozpatrzenia. Dodać przy tym można, że nawet gdyby zaakceptować ocenę organu odwoławczego, co w świetle przedstawionych wyżej rozważań nie ma należytego umocowania, to i tak odwołanie należało rozpoznać merytorycznie. Dokonując bowiem odpowiedzi na wezwanie do usunięcia braków formalnych bezpośrednio przez osobę piastującą stanowisko dyrektora Szpitala, organ ten (reprezentujący Szpital) w sposób dostateczny wyraził wolę zaskarżenia decyzji pierwszoinstancyjnej przez stronę postępowania, tj. Szpital. W tym zakresie doszło zatem do naruszenia art. 187 § 1 O.p., zgodnie z którym organ prowadzący postępowanie jest obowiązany nie tylko zebrać, ale przede wszystkim w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Takiego pełnego rozpatrzenia zabrakło, gdyż w zaskarżonym postanowieniu poprzestano tylko na ogólnikowym stwierdzeniu, że dostarczone pełnomocnictwo nie stanowi upoważnienia K. R. do reprezentowania Szpitala w przedmiotowej sprawie. Nie poddano go natomiast ocenie w zakresie okoliczności towarzyszących jego przesłaniu. Wobec tego naruszono również art. 191 O.p. poprzez sformułowanie wadliwej oceny sprowadzającej się do konkluzji, iż K. R. nie był legitymowany do złożenia odwołania w imieniu Szpitala. Te uchybienia procesowe, zdaniem Sądu, miały istotny wpływ na wynik sprawy i dlatego skutkowały uchyleniem zaskarżonego postanowienia. W ponownie prowadzonym postępowaniu organ odwoławczy zobowiązany będzie potraktować odwołanie jako popisane przez osobę uprawnioną do reprezentowania Szpitala i dokonać jego merytorycznego rozpatrzenia. Uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie sąd uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, o czym stanowi art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. W razie uwzględnienia skargi sąd w wyroku określa, na podstawie art. 152 P.p.s.a., czy i w jakim zakresie zaskarżony akt lub czynność nie mogą być wykonane. Rozstrzygnięcie to traci moc z chwilą uprawomocnienia się wyroku. Wobec przedstawionego stanu faktycznego i prawnego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w oparciu o wskazane przepisy orzekł jak w sentencji. Odnośnie do wniosku o zwrot kosztów, Sąd wskazuje, że zgodnie z art. 200 P.p.s.a. w razie uwzględnienia skargi przez sąd pierwszej instancji przysługuje skarżącemu od organu, który wydał zaskarżony akt lub podjął zaskarżoną czynność albo dopuścił się bezczynności, zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw. Do kosztów tych zalicza się między innymi koszty sądowe, w tym wpis, a także koszty zastępstwa procesowego, o czym stanowi art. 205 § 1 i § 2 oraz art. 212 § 1 P.p.s.a. Wniosek o zwrot kosztów Sąd rozstrzygnął zatem w oparciu o wskazane przepisy, zasądzając na rzecz Skarżącego kwotę 357 zł, stanowiącą sumę uiszczonego w sprawie wpisu sądowego (100 zł), wynagrodzenia ustanowionego w sprawie radcy prawnego (240 zł) oraz opłaty pełnomocnictwa związanego z tym ustanowieniem (17 zł).