III SA/Wa 585/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Małgorzata Długosz-Szyjko, Sędziowie sędzia WSA Bożena Dziełak, sędzia WSA Marta Waksmundzka-Karasińska (sprawozdawca), Protokolant starszy referent Iwona Choińska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 listopada 2015 r. sprawy ze skargi R. J. na postanowienie Ministra Finansów z dnia [...] grudnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania 1) uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej w G. z dnia [...] marca 2013 r. nr [...], 2) zasądza od Ministra Finansów na rzecz R. J. kwotę 100 zł (słownie: sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Naczelnik [...] Urzędu Skarbowego w G. działając jednocześnie jako wierzyciel i organ egzekucyjny wystawił w dniu [...] kwietnia 2012 r. tytuł wykonawczy nr [...] przeciwko R. J. (zwanego dalej "Skarżącym"), wskazując w nim jako rodzaj egzekwowanej należności - podatek dochodowy w wysokości 19% pobierany od dochodów z pozarolniczej działalności gospodarczej. Następnie pismem z dnia 4 grudnia 2012 r. Skarżący złożył zarzuty w sprawie prowadzenia przez Naczelnika [...] Urzędu Skarbowego w G. postępowania egzekucyjnego na podstawie tytułu wykonawczego nr od [...] z dnia [...] kwietnia 2012 r. z wnioskami o umorzenie postępowania egzekucyjnego i wstrzymania postępowania egzekucyjnego oraz wszystkich czynności egzekucyjnych do czasu rozpatrzenia zarzutów. Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2013 r. Naczelnik [...] Urzędu Skarbowego w G. uznał zarzuty zobowiązanego za niezasadne i odmówił umorzenia postępowania egzekucyjnego. Pismem z dnia 4 lutego 2013 r. Skarżący wniósł zażalenie na powyższe postanowienie, w którym zawarł wniosek o wstrzymanie czynności egzekucyjnych na podstawie art. 35 § 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2014 r., poz. 1619 ze zm.) – zwanej dalej: "u.p.e.a.", do czasu rozpatrzenia jego zażalenia. Postanowieniem z dnia [...] marca 2013 r. Dyrektor Izby Skarbowej w G. odmówił wszczęcia postępowania w sprawie wstrzymania czynności egzekucyjnych, wskazując w uzasadnieniu, iż w niniejszej sprawie Naczelnik [...] Urzędu Skarbowego w G. w prowadzonym przez siebie na podstawie tytułu wykonawczego nr [...] z dnia [...] kwietnia 2012 r. postępowaniu egzekucyjnym wobec majątku Skarżącego, nie zastosował żadnych środków egzekucyjnych. Z tego względu, zdaniem tego organu, niemożliwe było orzeczenie o wstrzymaniu czynności egzekucyjnych, które nie miały miejsca. Pismem z dnia 15 marca 2013 r. Skarżący złożył zażalenie na postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej w G. z dnia [...] marca 2013 r., w którym zarzucił mu naruszenie: art. 61a § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013r., poz. 267 ze zm.) – zwanej dalej: "k.p.a.", w związku z art. 18 i art. 35 § 2 u.p.e.a., poprzez bezzasadną odmowę wszczęcia postępowania w sprawie wstrzymania czynności egzekucyjnych,; art. 124 § 1 i § 2 k.p.a. w związku z art. 18 i art. 35 § 2 u.p.e.a., poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na błędnym uzasadnieniu przyczyn odmowy wszczęcia postępowania w sprawie wstrzymania czynności egzekucyjnych. Wskazując na powyższe zarzuty Skarżący wniósł w przedmiotowym zażaleniu o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia oraz orzeczenie co do istoty sprawy, poprzez wstrzymanie czynności egzekucyjnych do czasu rozpatrzenia przez Dyrektora Izby Skarbowej w G. zażalenia na postanowienie Naczelnika [...] Urzędu Skarbowego w G. . W uzasadnieniu zażalenia Skarżący zarzucił, iż Dyrektor Izby Skarbowej w G. w postanowieniu z dnia [...] marca 2013 r. bezpodstawnie uznał wniosek o wstrzymanie czynności egzekucyjnych zawarty w zażaleniu z dnia 4 lutego 2013 r. za wniosek o wszczęcie postępowania administracyjnego. Tymczasem Skarżący w swoich pismach nie domagał się wszczęcia postępowania administracyjnego, lecz jedynie wstrzymania czynności egzekucyjnych, zatem powyższy wniosek powinien być rozpatrzony merytorycznie. Ponadto Skarżący wskazał, że wniosek o wstrzymanie czynności egzekucyjnych został sformułowany w zażaleniu z ostrożności w postępowaniu, gdyż Naczelnik [...] Urzędu Skarbowego w G. wszczął postępowania egzekucyjne na podstawie ww. tytułu wykonawczego, w których mógł zastosować daleko idące środki egzekucyjne, a jednocześnie w piśmie z dnia 30 listopada 2012 r. wyznaczył dodatkowy 30-dniowy termin do zapłaty zadłużenia, co zdaniem Skarżącego wykluczało wszczęcie postępowania egzekucyjnego. Po rozpatrzeniu zażalenia Skarżącego Minister Finansów (zwany dalej również "organem odwoławczym") postanowieniem z dnia [...] grudnia 2014 r. utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie z dnia [...] marca 2013 r. Przytaczając motywy swojego rozstrzygnięcia organ odwoławczy powołując się na treść art. 61a § 1 k.p.a. wskazał, iż powołany przepis pozwala na rozróżnienie wstępnego etapu postępowania administracyjnego - jego wszczęcia, od etapu merytorycznego rozpoznania oraz rozstrzygnięcia żądania strony co do istoty przez wydanie decyzji administracyjnej. Wedle organu odwoławczego, w regulacji tej ustawodawca wprowadził dwie samodzielne i niezależne przesłanki wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Jedną z nich jest wniesienie podania przez osobę, która nie jest stroną, a drugą - zaistnienie innych uzasadnionych przyczyn uniemożliwiających wszczęcie postępowania. Przyczyny te nie zostały w ustawie skonkretyzowane, gdyż przepis art. 61a § 1 k.p.a. wskazując na przyczyny stanowiące podstawę odmowy wszczęcia postępowania posługuje się klauzulą generalną "innych uzasadnionych przyczyn". W opinii organu odwoławczego, należy przez nie rozumieć takie sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania. Organ odwoławczy podniósł też, że na skutek odmowy wszczęcia postępowania organ nie prowadzi postępowania administracyjnego i nie rozstrzyga sprawy co do jej istoty, wobec czego w postanowieniu wydanym w trybie art. 61a § 1 k.p.a. organ nie może formułować wniosków i ocen dotyczących meritum żądania. Instytucja odmowy wszczęcia postępowania jest bowiem aktem formalnym, a nie merytorycznym. Z tego też względu, przy ocenie istnienia przesłanek określonych w art. 61a § 1 k.p.a., za niedopuszczalne należy uznać gromadzenie przez organ dowodów, na podstawie których dokonuje się ustaleń stanu faktycznego. Organ odwoławczy powołał się następnie na treść art. 35 § 2 u.p.e.a., w jego brzmieniu obowiązującym w dniu 6 marca 2013 r., wskazując że organ nadzoru w uzasadnionych przypadkach może wstrzymać czynności egzekucyjne do czasu rozpatrzenia zażalenia. Natomiast zgodnie z art. 1a pkt 15 u.p.e.a., przez wstrzymanie czynności egzekucyjnych rozumie się wstrzymanie wykonania wszystkich lub części zastosowanych środków egzekucyjnych, które nie powoduje uchylenia dokonanych czynności egzekucyjnych. Następnie organ odwoławczy zauważył, że Naczelnik [...] Urzędu Skarbowego w G. w prowadzonym postępowaniu egzekucyjnym, wszczętym na podstawie tytułu wykonawczego nr [...] z dnia [...] kwietnia 2012 r. nie zastosował żadnych środków egzekucyjnych. Powyższe oznacza zdaniem organu odwoławczego, że nie jest możliwe wstrzymanie czynności egzekucyjnych, które w sprawie nie zaistniały, co stanowi przeszkodę do wszczęcia postępowania w sprawie wniosku Skarżącego o wstrzymanie czynności egzekucyjnych. Organ odwoławczy odnotował również w tym miejscu, że po rozpoznaniu zażalenia Skarżącego z dnia 4 lutego 2013 r. na postanowienie organu egzekucyjnego w przedmiocie zgłoszonych przez Skarżącego zarzutów, uznające zarzuty za niezasadne, Dyrektor Izby Skarbowej w G. postanowieniem z dnia [...] marca 2013 r. utrzymał w mocy postanowienie Naczelnika [...] Urzędu Skarbowego w G. z dnia [...] stycznia 2013 r. Biorąc powyższe pod uwagę organ odwoławczy uznał, że Dyrektor Izby Skarbowej w G. zasadnie odmówił wszczęcia postępowania w sprawie wniosku Skarżącego z dnia 4 lutego 2013 r. o wstrzymanie czynności egzekucyjnych. Skarżący zaskarżył następnie powyższe postanowienie organu odwoławczego, wnosząc skargę w piśmie z dnia 21 stycznia 2015 r. oraz zarzucając mu naruszenie następujących przepisów: art. 61a § 1 k.p.a. w związku z art. 18 i art. 35 § 2 u.p.e.a., poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na bezzasadnej odmowie wszczęcia postępowania w sprawie wniosku o wstrzymanie czynności egzekucyjnych, w sytuacji, gdy nie istnieje odrębna sprawa dotycząca wstrzymania czynności egzekucyjnych, do rozstrzygnięcia której, w oparciu o przepis art. 18 u.p.e.a., stosuje się przepisy ogólnej procedury administracyjnej dotyczące wszczęcia postępowania (art. 61 k.p.a.) i odmowy jego wszczęcia (art. 61a k.p.a.); art. 124 § 1 i § 2 k.p.a. w związku z art. 61a § 1 k.p.a. w związku z art. 18 u.p.e.a., poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na błędnym uzasadnieniu przyczyn odmowy wszczęcia postępowania w sprawie, podczas gdy wniosek o wstrzymanie czynności egzekucyjnych powinien być rozpatrzony merytorycznie - uwzględniony bądź oddalony, gdyż nie istnieje odrębna sprawa dotycząca wstrzymania czynności egzekucyjnych, do rozstrzygnięcia której, w oparciu o przepis art. 18 u.p.e.a., stosuje się przepisy ogólnej procedury administracyjnej dotyczące wszczęcia postępowania (art. 61 k.p.a.) i odmowy jego wszczęcia (art. 61a k.p.a.). Wskazując na powyższe zarzuty Skarżący wniósł w swojej skardze o uchylenie zaskarżonego postanowienia organu odwoławczego oraz poprzedzającego go postanowienia organu pierwszej instancji z dnia [...] marca 2013 r., a także zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi Skarżący wskazał, iż postanowienia organów obu instancji naruszają przepis art. 61a § 1 k.p.a., w związku z art. 18 i art. 35 § 2 u.p.e.a., gdyż organy te bezpodstawnie uznały wniosek Skarżącego o wstrzymanie czynności egzekucyjnych zawarty w zażaleniu, za wniosek o wszczęcie postępowania administracyjnego. Tymczasem Skarżący w swoim piśmie nie domagał się wszczęcia postępowania administracyjnego, lecz jedynie wstrzymania czynności egzekucyjnych. Z tego względu zdaniem Skarżącego, przedmiotowy wniosek powinien być rozpatrzony merytorycznie, tj. oddalony w przypadku stwierdzenia przez Dyrektora Izby Skarbowej w G. przesłanek do jego uwzględnienia, bądź uwzględniony poprzez wstrzymanie czynności egzekucyjnych - w przypadku stwierdzenia jego zasadności. Skarżący podniósł również, że wbrew stanowisku organów obydwu instancji nie istnieje odrębna sprawa dotycząca wstrzymania czynności egzekucyjnych, do rozstrzygnięcia której, w oparciu o przepis art. 18 u.p.e.a., stosuje się przepisy ogólnej procedury administracyjnej dotyczące wszczęcia postępowania (art. 61 k.p.a.) i odmowy jego wszczęcia (art. 61a k.p.a.). Z tego względu przepisy art. 61 i 61a k.p.a. nie mają tu odpowiedniego zastosowania. W odpowiedzi na skargę Minister Finansów wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując jednocześnie zaprezentowane wcześniej stanowisko oraz uznając zarzuty skargi za niezasadne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga okazała się zasadna. Orzekające w sprawie organy obu instancji naruszyły przepisy procesowe w taki sposób, że wydane przez nie postanowienia musiały zostać uchylone. Należy zauważyć, że przedmiotem skargi jest postanowienie Ministra Finansów, w którym utrzymał on w mocy postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej w G. w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie wniosku o wstrzymanie czynności egzekucyjnych. Kwestię wstrzymania postępowania egzekucyjnego reguluje art. 35 u.p.e.a. Zgodnie z brzmieniem art. 35 § 2 u.p.e.a. w stanie prawnym obowiązującym w sprawie (art. 35 § 2) organ nadzoru może w uzasadnionych przypadkach wstrzymać czynności egzekucyjne, do czasu rozpatrzenia zażalenia. Odnotować również należy, że przepis art. 35 § 2 u.p.e.a. w cytowanym brzmieniu znajduje zastosowanie w niniejszej sprawie, z uwagi na postanowienia art. 123 ust. 1 ustawy z dnia 11 października 2013 r. o wzajemnej pomocy przy dochodzeniu podatków, należności celnych i innych należności pieniężnych (Dz. U. z 2013r., poz. 1289), który stanowi, że do postępowań egzekucyjnych w administracji wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie ww. ustawy mają zastosowanie przepisy dotychczasowe. Zgodnie z art. 18 u.p.e.a., jeżeli przepisy tejże ustawy nie stanowią inaczej, w postępowaniu egzekucyjnym mają odpowiednie zastosowanie przepisy k.p.a. Analizując treść powołanego wyżej przepisu należy podkreślić, że przepisy k.p.a. mają zastosowanie w postępowaniu egzekucyjnym tylko w sprawach, które nie są uregulowane "inaczej" w ustawie o postępowaniu egzekucyjnym w administracji i stosuje się je "odpowiednio". "Odpowiednie" zastosowanie przepisów k.p.a. oznacza, że mogą być one stosowane tylko w takim zakresie i w taki sposób, aby uzupełniać a nie modyfikować ustawę o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. To selektywne zastosowanie przepisów k.p.a. polega więc na ich pełnym stosowaniu, stosowaniu z odpowiednimi modyfikacjami albo na niemożności ich zastosowania. Należy również podkreślić, że postępowania uregulowane w obu ww. ustawach urzeczywistniają normy prawa administracyjnego, przy czym postępowanie egzekucyjne jest następną fazą postępowania jurysdykcyjnego, stanowiąc niejako jego dopełnienie i będąc postępowaniem w stosunku do niego wykonawczym. Nadto, regulowane przepisami k.p.a. postępowanie administracyjne wszczyna organ administracji w sprawie indywidualnej, załatwianej w formie decyzji administracyjnej z własnej inicjatywy lub na żądanie strony, która według własnej oceny ma w danej sprawie interes prawny. Kwestie dotyczące wszczęcia tego postępowania regulują przepisy art. 61 i art. 61a k.p.a. Natomiast, ustawa o postępowaniu egzekucyjnym w administracji normuje procedurę egzekwowania określonych obowiązków, regulując odrębnie i wyczerpująco w art. 5, art. 6 i art. 26 problematykę stron tego postępowania, jak i zasady jego wszczęcia. Zgodnie z art. 61a § 1 k.p.a., gdy żądanie wszczęcia postępowania administracyjnego zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Przesłanki tej odmowy bada się według kryterium podmiotowego, przedmiotowego, a nadto należy uwzględniać inne przyczyny, których wystąpienie uzasadnia taką odmowę. Pojęcie postępowania określone w tym przepisie obejmuje postępowanie prowadzone w trybie głównym oraz postępowanie nadzwyczajne, z wyjątkiem postępowania wznowieniowego regulowanego odrębną - zawartą w art. 149 § 3 k.p.a. - podstawą prawną odmowy jego wszczęcia. Mając na uwadze powyższe rozważania należy podkreślić, że rozpatrywanie wniosku Skarżącego o wstrzymanie czynności egzekucyjnych, nie jest odrębną od prowadzonego postępowania egzekucyjnego sprawą administracyjną, do rozstrzygnięcia której w oparciu o przepis art. 18 u.p.e.a. stosuje się przepisy ogólnej procedury administracyjnej dotyczące wszczęcia postępowania (art. 61 k.p.a.) i odmowy jego wszczęcia (art. 61a k.p.a.). Z tego względu zgodzić się należy ze stanowiskiem Skarżącego, iż przepisy art. 61 i art. 61a k.p.a. nie mają tu odpowiedniego zastosowania. Organ egzekucyjny nie prowadzi odrębnego postępowania w przedmiocie wniosku o wstrzymanie czynności egzekucyjnych, a jedynie rozstrzyga, w ramach prowadzonego przez siebie postępowania egzekucyjnego, wniosek Skarżącego w tym przedmiocie. Z przepisu art. 35 §2 u.p.e.a. wynika kompetencja organu nadzoru do wstrzymania czynności egzekucyjnych. Sytuacja ta - jak w niniejszej sprawie - może zaistnieć w przypadku, gdy strona wniesie zażalenie na postanowienie organu egzekucyjnego w sprawie złożonych zarzutów. Z tego względu orzeczenie w przedmiocie wstrzymania czynności egzekucyjnych ma charakter jedynie pomocniczy - wpadkowy - w stosunku do postępowania w sprawie zarzutów i jego treść kierunkowana jest sposobem rozstrzygnięcia zażalenia w tej sprawie. Organ może albo wstrzymać, albo odmówić wstrzymania czynności egzekucyjnych. Podobny pogląd wyraził również Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w uzasadnieniu wyroku z dnia 9 października 2013 r. wydanego w sprawie o sygn. akt I SA/Go 354/13, w odniesieniu do złożonego przez zobowiązanego w toku postępowania egzekucyjnego wniosku o umorzenie postępowania egzekucyjnego (wyrok dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie internetowej http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Z tego względu, zdaniem Sądu, odmawiając wszczęcia postępowania w sprawie wstrzymania czynności egzekucyjnych organy obu instancji naruszyły przepisy art. 61a § 1 k.p.a. w zw. z art. 18 oraz art. 35 § 2 u.p.e.a., a Minister Finansów nadto przepis art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 k.p.a. Zważywszy na powyższe Sąd na podstawie art. 135, art. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. uchylił nie tylko zaskarżone postanowienie, ale także postanowienie je poprzedzające. O zwrocie kosztów postępowania na rzecz Skarżącego Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a.