III SA/Wa 667/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jerzy Płusa (spr.), Sędzia WSA (del.) Dariusz Dudra, Asesor WSA Hieronim Sęk, Protokolant Marcin Bącal, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 września 2005 r. sprawy ze skargi M. M. na uchwałę Rady Miejskiej w R. z dnia [...] listopada 2004 r. nr [...] w przedmiocie przedsięwzięć i kierunków działań dla wdrożenia nowoczesnej gospodarki odpadami oddala skargę Uchwałą z dnia 8 listopada 2004 r. Nr 517/2004 Rada Miejska w R., działając w oparciu o art. 9 ust. 1 i art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142 poz. 1591 z późn. zm.) – dalej powoływanej jako "u.s.g.", zmieniła treść § 2, § 3 i § 4 uchwały Nr 137/2003 podjętej w dniu 14 kwietnia 2003 r. w sprawie przedsięwzięć i kierunków działań dla wdrożenia w R. nowoczesnej gospodarki odpadami. Przyjęte zmiany dotyczyły zwiększenia udziału własnego Gminy Miasta R. w zadaniu "Przerób odpadów stałych w R." do kwoty 6.160.000 EURO, zmniejszenia kwoty, którą na koszty niekwalifikowane inwestycji pozyska i przeznaczy Przedsiębiorstwo Produkcyjno- Usługowo-Handlowe "R." Sp. z o.o. do 3.910.000 EURO oraz wskazania poręczenia Gminy jako zabezpieczenia dla ewentualnego kredytu zaciągniętego na ten cel przez spółkę "R." (w poprzedniej uchwale zabezpieczeniem takim miały być poręczenie kredytowe i zabezpieczenie hipoteczne). Wezwaniem z dnia 10 grudnia 2004 r. M. M. – skarżący w niniejszej sprawie, zwrócił się do Rady Miejskiej w R. o uchylenie powyższej uchwały z dnia 8 listopada 2004 r. W uzasadnieniu swojego wystąpienia wskazał, iż planowane przedsięwzięcie wiąże się ze znacznym dofinansowaniem ze środków Gminy w kwocie 50.000.000 zł, a przyniesie nieuzasadnione korzyści mieszkańcom innych wspólnot – powiatów ziemskiego radomskiego i szydłowieckiego, pomimo, iż nie łożą one na ten cel własnych środków. Zdaniem skarżącego, zgoda Rady Miasta na takie działania narusza art. 111 ust. 2 ustawy z dnia 26 listopada 1998 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2003 r., Nr 15, poz. 148 z późn. zm.) w związku z art. 8 u.s.g., w których przewidziano mechanizm współfinansowania inwestycji realizowanych przez różne jednostki samorządu terytorialnego w drodze porozumień i przy takim samym obciążeniu finansowym. Skarżący stwierdził, iż powyższe narusza jego prawa wynikające z art. 1 i art. 7 u.s.g. - bowiem miał prawo oczekiwać, że środki finansowe wspólnoty, której jest członkiem, będą przekazywane na zaspokajanie potrzeb tej wspólnoty, na jej terytorium. Przekazanie tak znacznych środków ograniczy wydatki Gminy R. na inne cele określone w treści art. 7 u.s.g., w tym na służbę zdrowia, budownictwo komunalne i drogowe, co wiąże się z zagrożeniem praw skarżącego gwarantowanych przez art. 68 i 75 Konstytucji RP. Skarżący wskazał również, że realizacja inwestycji wiąże się realnym zagrożeniem, iż spółka "R." nie wykona planu dostarczania odpadów komunalnych, a inwestycja okaże się niepotrzebna i trzeba będzie zwrócić pomoc uzyskaną ze środków unijnych, a w efekcie zostanie zagrożone bezpieczeństwo ekologiczne R., co stanowi naruszenie art. 74 Konstytucji RP. Pismem z dnia 29 grudnia 2004 r. Przewodniczący Rady Miejskiej w R. poinformował skarżącego, iż na sesji w dniu 28 grudnia 2004 r. Rada Miejska odrzuciła jego wezwanie do uchylenia uchwały Nr 517/2004. W dniu 27 stycznia 2005 r. skarżący, wskazując jako podstawę art. 50 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) – powoływanej dalej jako "u.p.p.s.a." oraz art. 101 ust. 1 u.s.g., wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, żądając w niej stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały lub stwierdzenia wydania jej z naruszeniem prawa. Powtarzając argumentację zawartą w wezwaniu do uchylenia uchwały, wskazał, iż przyjęcie zaskarżonej uchwały naruszyło jego prawa wynikające z art. 68, art. 74 oraz art. 75 Konstytucji RP oraz art. 1 i art. 7 u.s.g., co w pełni wyczerpuje wymagania określone w art. 101 ust. 1 u.s.g. w zakresie wykazania interesu prawnego uzasadniającego złożenie skargi. Skarżący stwierdził również, iż jest osobą działającą bardzo aktywnie na rzecz poprawy stanu środowiska naturalnego, na potwierdzenie czego wskazał przykłady działań, w których uczestniczył. W odpowiedzi na skargę Przewodniczący Rady Miejskiej w R. wyjaśnił, iż podjęcie zaskarżonej uchwały wiązało się z wykonaniem obowiązku ustawowego nałożonego na gminę w art. 3 ust. 1 i ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. Nr 132, poz. 622 z późn. zm.) w zakresie zapewnienia czystości i porządku oraz budowy obiektów służących gospodarce odpadami. Celem przedsięwzięcia była bowiem budowa kompleksowego systemu gospodarki odpadami w R. i regionie, zgodnie z wymogami dyrektyw unijnych i prawa polskiego. Zgodnie z Memorandum Finansowym podpisanym w dniu 18 grudnia 2002 r. przez Komisję Europejską realizacja przedsięwzięcia zostanie w 65% pokryta ze środków pochodzących z Instrumentu Przedakcesyjnej Polityki Strukturalnej. Inwestycja ta pomoże przedłużyć planowany okres eksploatacji składowiska odpadów w W. o 10 lat. Wnosząc o oddalenie skargi, wskazał również, iż podjęte działania są zgodne z Planem Gospodarki Odpadami w Województwie M. Zgodnie z tym planem R. został wskazany jako jeden z ośmiu regionów budowy zakładów utylizacji odpadów o charakterze ponadlokalnym, a tylko takie inwestycje mają szanse na wsparcie z funduszy krajowych i unijnych. Rozwiązania lokalne nie są bowiem spójne z polityką ekologiczną Państwa i Wojewódzkim Planem Gospodarki Odpadami. W piśmie procesowym z dnia 14 września 2005 r. skarżący odnosząc się do udzielonej odpowiedzi na skargę wskazał, m.in., że nie kwestionuje zasadności budowy zakładu unieszkodliwiania odpadów natomiast sporną kwestią jest jedynie wielkość tego zakładu i sposób jego sfinansowania. Podniósł również, iż w sytuacji gdy inwestycja będzie służyła mieszkańcom wielu powiatów powinni oni również uczestniczyć w jej kosztach. Ponadto nie ma żadnego zabezpieczenia, że okoliczne powiaty będą oddawać odpady do nowego zakładu, tym bardziej, że cena utylizacji znacznie wzrośnie. W takim przypadku zakład będzie nierentowny, a otrzymaną pomoc trzeba będzie zwrócić, co załamie budżet miasta. Z kolei w przypadku przyjmowania odpadów po cenach niższych, niż płacą mieszkańcy R., będzie się to odbywać również ich kosztem. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Stosownie do art. 101 ust. 1 u.s.g. każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętym przez organ gminy w sprawie w zakresie administracji publicznej, może – po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia – zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Tak skonstruowany przepis, określający warunki zaskarżania, m.in. uchwał rady gminy, w tym przypadku Rady Miejskiej w R., obliguje Sąd, do którego skarga została skierowana, do zbadania w pierwszej kolejności, czy skarga spełnia warunki formalne dotyczące terminu jej złożenia, uprzedniego wezwania organu do usunięcia naruszenia oraz rodzaju sprawy objętej zaskarżoną uchwałą. W niniejszej sprawie warunki te zostały spełnione, bowiem skarga została wniesiona w terminie 30 dni od dnia uzyskania przez skarżącego odpowiedzi od Rady Miejskiej w R., na skierowane do niej wezwanie do uchylenia podjętej przez nią uchwały Nr 517/2004 naruszającej zdaniem skarżącego jego prawa. Również przedmiot tej uchwały dotyczący gospodarki odpadami niewątpliwie mieści się w zakresie administracji publicznej, co wynika choćby z art. 7 ust. 1 pkt 3 u.s.g., czy też powoływanego w odpowiedzi na skargę art. 3 ust.1 i ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Sąd rozpatrując skargę zobowiązany jest również do zbadania legitymacji skarżącego, a zatem do ustalenia czy jest on osobą, której interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone zaskarżoną uchwałą. Interes prawny, do którego nawiązuje art. 101 ust. 1 u.s.g. musi wynikać z normy prawa materialnego kształtującej sytuację prawną wnoszącego skargę, zaś skarżący powinien wykazać, iż w konkretnym przypadku istnieje związek pomiędzy podjętą uchwałą, a jego własną, prawnie gwarantowaną sytuacją, polegający na tym, że uchwała ta narusza, czyli pozbawia lub ogranicza jego interes prawny lub uprawnienie, przy czym w ocenie Sądu naruszenie to winno mieć charakter bezpośredni, konkretny i realny. W niniejszej sprawie skarżący wnosząc skargę wskazuje na naruszenie jego praw wywodzących się z art. 1 (mieszkańcy gminy tworzą z mocy prawa wspólnotę samorządową ) oraz art. 7 u.s.g. zawierającego wyliczenie poszczególnych zadań własnych gminy w zakresie zaspakajania zbiorowych potrzeb wspólnoty. Podnosi również, iż zrealizowanie postanowień zaskarżonej uchwały wiąże się z bezpośrednim zagrożeniem jego praw gwarantowanych mu przez art. 68 i 75 Konstytucji RP w postaci zapewnienia należytej ochrony zdrowia czy też zaspakajania potrzeb mieszkalnych i innych socjalnych. Wreszcie wskazując na realne, w jego ocenie, zagrożenie wykonania planowanej inwestycji, co powodowałoby skutek w postaci konieczności zwrócenia otrzymanej pomocy finansowej z Unii Europejskiej, upatruje w tym, poprzez stworzenie zagrożenia bezpieczeństwa ekologicznego i ekonomicznego miasta, naruszenia art. 74 Konstytucji RP. Przedstawiając takie uzasadnienie skarżący nawet nie usiłuje wykazać, iż naruszony został jego indywidualny interes prawny, który mógłby być rozumiany, jako posiadający jakiekolwiek szczególne uzasadnienie odnoszące się do konkretnie jego osoby i który nie byłby identyczny z interesem prawnym każdego innego członka wspólnoty samorządowej. Powołując się na swoją wiedzę z zakresu spraw związanych z ochroną środowiska, skarżący przypisuje sobie rolę rzecznika, niezorientowanych w szczegółach mieszkańców miasta. W istocie rzeczy wniesiona przez niego skarga nie dotyczy jego zindywidualizowanego i skonkretyzowanego interesu prawnego, a wnoszona jest w interesie ogółu, czyli wszystkich mieszkańców gminy. W orzecznictwie dotyczącym art. 101 ust. 1 u.s.g. utrwalił się pogląd, iż uprawnienie wynikające z tego przepisu nie ma charakteru "actio popularis", a zatem przyznania każdemu prawa do wniesienia skargi w interesie publicznym (por. wyrok NSA z dnia 14 marca 2002 r. sygn. akt II SA 2503/01, wyrok SN z dnia 7 marca 2003 r. sygn. akt III RN 42/2002). Również Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 4 listopada 2003r. (sygn. akt 30/02) stwierdził, m.in. "Skarga na podstawie art. 101 nie ma charakteru actio popularis – podstawą zaskarżenia jest niezgodność uchwały z prawem i równocześnie naruszenie przez nią konkretnie rozumianych interesów lub uprawnień konkretnego obywatela lub ich grupy...". Zaskarżona uchwała dotyczy wydatkowania określonych środków pieniężnych na cele związane z szeroko rozumianą ochroną środowiska. Fakt wydatkowania tych środków na taki cel nie może stanowić podstawy do twierdzenia, iż tym samym naruszony został interes prawny skarżącego jako członka wspólnoty samorządowej, wynikający z przepisów konstytucyjnych zobowiązujących władze publiczne do podejmowania starań w celu zaspakajania potrzeb obywateli w innych sferach życia publicznego, n.p. odnoszących się do ochrony zdrowia, czy też zaspokajania potrzeb mieszkaniowych, nawet jeżeli sposób realizacji przez władze gminy zadań z zakresu ochrony środowiska nie odpowiada subiektywnemu przekonaniu skarżącego, co do ich celowości czy uzasadnienia ekonomicznego. Nie jest również powiedziane, iż inni mieszkańcy gminy, w których interesie występuje de facto skarżący podzielają jego zapatrywania w tej kwestii. Istotą demokracji jest bowiem podejmowanie rozstrzygnięć dotyczących spraw ogółu mieszkańców, przez uprawnione do tego gremia, legitymowane poprzez ich wyłonienie w demokratycznych wyborach. Odmienne zapatrywanie jednego lub nawet wielu członków wspólnoty samorządowej na sposób rozwiązywania problemów ekologicznych w regionie nie stanowi wystarczającej podstawy do uznania, iż poprzez przyjęcie uchwały, która realizuje określony program, naruszony zostaje interes prawny tych osób. Także zawarte w art. 7 u.s.g. normy "zadaniowe", na które powołuje się również skarżący uzasadniając naruszenie swojego interesu prawnego, stanowiące o zaspakajaniu przez gminę zbiorowych potrzeb mieszkańców, nie dają podstaw do konstruowania indywidualnych praw i żądań, ani nie legitymują do zaskarżania uchwał gminy podejmowanych w tego rodzaju sprawach. Ponadto należy wskazać, iż skarżący zarówno w skardze jak i w swoim piśmie procesowym, formułując zarzuty pod adresem zaskarżonej uchwały często posługuje się trybem przypuszczającym i czasem przyszłym. Wskazując w skardze na realne, w jego ocenie, zagrożenie wykonania planowanej inwestycji, stwierdza, m.in., iż spółka "R." może nie wykonać programu dostarczenia założonej ilości odpadów, a wówczas zakład ten byłby inwestycją nietrafioną. W takiej sytuacji zaistnieje konieczność zwrócenia otrzymanej pomocy finansowej, a wówczas bezpieczeństwo ekologiczne i ekonomiczne miasta byłoby zagrożone. Również w swoim piśmie procesowym z dnia 14 września 2005 r. wskazując na istniejące ryzyko związane z planowanym przedsięwzięciem oraz akcentując brak udziału w tej inwestycji ze strony innych gmin, skarżący wyraża pogląd, że interes mieszkańców R., a więc i jego własny może ucierpieć w ten sposób, iż albo będą przyjmowane odpady z innych gmin po cenach niższych niż płacą mieszkańcy R. albo, gdy ceny wzrosną zakład nie otrzyma wystarczającej ilości odpadów, co sprawi, iż nie będzie rentowny. Są to zatem jedynie pewne przewidywania skarżącego, co do możliwego przebiegu zdarzeń w przyszłości, będącego konsekwencją podjętej uchwały Rady Miejskiej w R. Należy więc stwierdzić, że przyszłe i niepewne zdarzenia nie mogą przesądzać o przyznaniu skarżącemu prawa do zaskarżenia tej uchwały. Związek pomiędzy zaskarżoną uchwałą, a indywidualną sytuacją skarżącego, objawiającą się w naruszeniu jego interesu prawnego, musi już istnieć w momencie zaskarżenie tej uchwały i powodować skutek w postaci ograniczenia lub pozbawienia konkretnych uprawnień albo nałożenia obowiązków. Na zakończenie należy również zauważyć, iż wprawdzie skarżący w swojej skardze stwierdza, iż zaskarżoną uchwałę należy tematycznie, merytorycznie, a także z punktu widzenia negatywnych skutków w sferze praw jednostki wchodzącej w skład wspólnoty samorządowej, rozpatrywać w powiązaniu z uchwałą Nr 137/2003 oraz postanowieniami Memorandum Finansowego pomiędzy Komisją Europejską a Rzeczpospolitą Polską, to jednak nie zmienia to faktu, iż zaskarżona została do Sądu jedynie uchwała Rady Miejskiej w Radomiu Nr 517/ 2004 z dnia 8 listopada 2004 r. zmieniająca jedynie trzy paragrafy w uchwale Rady Miejskiej Nr 137/2003 z dnia 14 kwietnia 2003 r. w sprawie przedsięwzięć i kierunków działań dla wdrożenia w Radomiu nowoczesnej gospodarki odpadami. Zmienione przepisy odnosiły się do kwestii wielkości i proporcji finansowania planowanego zakładu przerobu odpadów, pomiędzy gminą R., a spółką miejską "R." oraz sposobu zabezpieczenia przez miasto kredytu, który ma być zaciągnięty przez tę spółkę, przeznaczonego na współfinansowanie tej inwestycji. Natomiast z argumentacji zawartej w skardze oraz w nadesłanym później piśmie procesowym z dnia 14 września 2005 r., wynikało, iż skarżący upatrywał naruszenia swojego interesu prawnego, przede wszystkim w wielkości planowanego zakładu oraz sposobie jego finansowania, t.j. tylko przez gminę R., bez współudziału innych gmin. Żadna z tych obu kwestii nie była przedmiotem postanowień objętej skargą uchwały Nr 517/2004 z dnia 8 listopada 2004 r. Biorąc pod uwagę powyższe ustalenia, w ocenie Sądu skarżący nie wykazał, że zaskarżona przez niego uchwała naruszała jego interes prawny lub uprawnienie, a zatem nie ma on legitymacji procesowej do zaskarżenia przedmiotowej uchwały. Z tych przyczyn skargę, na podstawie art. 151 u.p.p.s.a., należało oddalić.