III SA/Wa 774/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący asesor WSA Marta Waksmundzka-Karasińska, , , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 28 września 2005 r. sprawy ze skargi B. S. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] stycznia 2005 r., Nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia zaległości z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy 1) stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji, 2) stwierdza, że decyzja wymieniona w pkt 1 nie podlega wykonaniu w całości. Pismem z dnia [...] września 2004r. Pan B. S. zwrócił się do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z prośbą o umorzenie zaległych należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne. W uzasadnieniu wskazał, iż znalazł się w trudnej sytuacji finansowej. Działalność gospodarcza po opłaceniu jej kosztów przynosiła znikomy dochód, który często nie wystarczał na zaspokojenie podstawowych potrzeb socjalnych. Stan zdrowia i wiek skarżącego nie pozwalał mu na podjęcie dodatkowej pracy, z której dochód umożliwiłby pokrycie zaległości. Jednocześnie skarżący oświadczył, że nieuregulowanie do chwili złożenia wniosku zaległych składek nie wynikał z jego niechęci płacenia tylko z powodu braku środków finansowych oraz kryzysowej sytuacji materialnej, która była potwierdzona w protokole kontrolującego pracownika ZUS. Decyzją z dnia [...] listopada 2004r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych odmówił umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, Fundusz Pracy oraz ubezpieczenie zdrowotne za okres od stycznia 1999 r. do września 2004 r. w łącznej kwocie 56.173,58 zł. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że zgodnie z dyspozycją art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 1998 r. Nr 137, poz. 887 ze zm.) - powoływanej dalej jako u.s.u.s., należności z tytułu ubezpieczeń społecznych mogą być umarzane w przypadku ich całkowitej nieściągalności, z zastrzeżeniem ust. 3 a. Stosownie do cytowanego ust. 3a u.s.u.s. należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne ubezpieczonych będących jednocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia mogą być w uzasadnionych przypadkach umarzane pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. Szczegółowe zasady umarzania, o których mowa wyżej określa Rozporządzenie Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. (Dz. U. Nr 141, poz. 1365 z 2003 r.). W myśl powołanego rozporządzenia Zakład może umorzyć należności z tytułu składek, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacać tych należności, ponieważ pociągnęło by to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny. ZUS stwierdził, iż brak jest przesłanek uzasadniających umorzenie należności w oparciu przepis art. 28 u.s.u.s. Stwierdzono, że jakkolwiek argumenty płatnika wskazują, że zobowiązany znajduje się w trudnej sytuacji materialnej, ale nie uzasadniają jednak pozytywnego rozpatrzenia wniosku o umorzenie. Podkreślono, że powstałe zaległości nie wynikają z przyczyn niezależnych od płatnika. Zobowiązany zdaniem organu miał bowiem świadomość istnienia zaległości, we wcześniejszym okresie dysonował środkami finansowymi, o czym świadczą m. in. dane zawarte w rocznych rozliczeniach podatkowych – nie wykazał jednak odpowiedzialności za terminowe regulowanie zobowiązań względem ZUS oraz nie podjął warunków spłaty zadłużenia np. w ramach układu ratalnego. Wskazano, że każdy podmiot prowadzący działalność gospodarczą powinien zdawać sobie sprawę, że jest odpowiedzialny za prawidłowość składanych dokumentów rozliczeniowych, zapłatę należnych składek oraz liczyć się z ryzykiem związanym z jej prowadzeniem. Powołanie się natomiast na trudną sytuację materialną nie może stanowić wystarczających powodów do uwzględnienia wniosku o umorzenie, bowiem charakteryzuje ona wiele rodzin w tym regionie. Nadto organ podkreślił, że nie można z góry zakładać, że wskazana przez zobowiązanego sytuacja finansowa ma charakter stały i nieodwracalny, może ona bowiem mieć charakter przejściowy i ulec poprawie, a co za tym idzie umożliwić zobowiązanemu spłatę zadłużenia, zobowiązany przecież w dalszym ciągu prowadzi działalność. Strona pismem z dnia [...] grudnia 2004 r. zwróciła się o ponowne rozpatrzenie sprawy zarzucając zaskarżonej decyzji błąd w ustaleniach faktyczno prawnych przyjętych za podstawę rozstrzygnięcia, w szczególności pominięcie przesłanki określonej w art. 3 ust. 1 Rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. mówiącej o możliwości umorzenia należności z tytułu składek, jeżeli zobowiązany wykaże dowodami z dokumentów, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnie to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny doprowadzając go tym samym do materialnego niedostatku z zakresie zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych. Skarżący wskazał, że jego żona przebywa na wcześniejszej emeryturze od sierpnia 2003 r., wcześniej była na jego utrzymaniu bez jakichkolwiek dochodów. Na utrzymaniu skarżącego jest także niepracujący syn. Ubóstwo zobowiązanego po egzekucji należności składkowych zagrozi jego rodzinie w dalszej egzystencji. Rozpatrując ponownie sprawę Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych decyzją z dnia [...] stycznia 2005r. utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] listopada 2004 r. Powtórzona została argumentacja zawarta w uzasadnieniu decyzji organu I instancji – podkreślono, że nie zachodzą przesłanki z art. 28 ust.2 i 3 u.s.u.s. Nadto organ wskazał, że powołane przepisy nie przewidują obowiązku umorzenia przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych składek. Zapis powoływanego artykułu bowiem oparty jest na konstrukcji tzw. "uznania administracyjnego", co oznacza, że decyzja w zakresie spraw dotyczących umorzenia należnych składek należy każdorazowo do organu. Zdaniem ZUS okoliczności wskazane w wyżej powołanym rozporządzeniu w przypadku zobowiązanego nie zachodzą. W dniu 14 lutego 2005 r. skarżący złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, zarzucając zaskarżonej decyzji błąd w ustaleniach faktyczno prawnych przyjętych za podstawę rozstrzygnięcia w sprawie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne. B. S. wskazał, że egzekucja należności zagrozi egzystencji skarżącego i jego rodziny. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztów procesu według norm przepisanych. Poza podnoszonymi przez organy dotychczas argumentami wskazano jedynie, że w stosunku do skarżącego zapadł prawomocny wyrok uznający B. S. winnym popełnienia wykroczenia z art. 98 ust. 1 pkt 2 u.s.u.s. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Na wstępie należy zauważyć, iż kognicja sądów administracyjnych w odniesieniu do spraw w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek ubezpieczeniowych oraz składek na określone fundusze została ustanowiona ustawą z dnia 10 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 121, poz. 1264). Artykuł 10 pkt 26a tej ustawy zmienił – z dniem 1 lipca 2004 r. – brzmienie art. 83 ust. 4 u.s.u.s. w ten sposób, że wyłączył tę kategorię spraw z zakresu właściwości sądów powszechnych – sądów pracy i ubezpieczeń społecznych i przeniósł do właściwości sądów administracyjnych. Jak wynika z uzasadnienia projektu tej ustawy (dostępny na www.sejm.gov.pl) wolą ustawodawcy było wyłączenie możliwości umarzania w/w należności przez sądy powszechne, które były władne zmienić decyzję organu i umorzyć określoną kwotę należności (por. np. uchwała Sądu Najwyższego z dnia 30 czerwca 2000 r., sygn. akt III ZP 15/00, opublikowana m. in. OSNAPU 2000, nr 23, poz. 864). Zmiana, o której mowa wyżej, ma charakter fundamentalny w odniesieniu do tego typu spraw. Pamiętać bowiem należy, że o ile sądy powszechne przejmowały wcześniej załatwioną przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych sprawę do dalszego załatwienia, o tyle w przypadku kontroli działalności administracji publicznej sprawowanej przez sądy administracyjne sprawa, której przedmiot jest związany z działalnością określonego organu administracji publicznej, nie przestaje być sprawą, której załatwienie należy do tego organu. Zadanie sądu administracyjnego polega na dokonaniu kontroli (oceny) tej działalności. Sąd ten na skutek zaskarżenia działania (zaniechania) organu nie przyjmuje sprawy administracyjnej jako takiej do końcowego załatwienia, lecz ma jedynie skontrolować (ocenić) działalność tego organu. Z tego względu sąd administracyjny, co do zasady, nie może zastępować organu administracji publicznej i wydawać końcowego rozstrzygnięcia sprawy. Orzeczenia sądu administracyjnego w razie uwzględnienia skargi, rozstrzygają o uchyleniu lub stwierdzeniu nieważności zaskarżonego aktu oraz zobowiązują organ administracji publicznej do określonego zachowania się w toku dalszego załatwiania sprawy. Odstępstwa od tego rodzaju rozstrzygnięć należą do wyjątków i zawsze mieszczą się w ogólnej formule sprawowania kontroli administracji publicznej. Przejęcie przez sądy administracyjne kompetencji organu administracji publicznej do końcowego załatwienia sprawy stanowiłoby wyjście poza konstytucyjnie określone granice kontroli działalności administracji publicznej (R. Hauser, [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, praca zbiorowa, Warszawa 2003, str. 6 i 7). W ramach kontroli sprawowanej przez sąd administracyjny, szczególną uwagę należy zwrócić na przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji określone w art. 156 k.p.a. Wyżej wskazany artykuł stanowi wyliczenie kwalifikowanych wad prawnych decyzji uniemożliwiających pozostawienie jej w obrocie prawnym. Stwierdzenie przez sąd administracyjny zaistnienia którejkolwiek z przesłanek z art. 156 k.p.a. skutkować musi stwierdzeniem nieważności decyzji przez sąd administracyjny, stosownie do postanowień art. 145 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – dalej powoływanej jako u.p.p.s.a., bez względu na inne okoliczności sprawy. Analiza treści zaskarżonej decyzji doprowadziła Sąd do wniosku, iż została ona wydana z naruszeniem przepisów o właściwości, a więc zaistniała przesłanka, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. Przede wszystkim trzeba podkreślić, iż w doktrynie - opartej na orzecznictwie sądowym - uznaje się, że wyżej powołany przepis nie wprowadza żadnego elementu kwalifikującego naruszenie właściwości, a wobec tego każdy taki przypadek, w odniesieniu do wszystkich rodzajów właściwości i niezależnie od jej podstaw, będzie przesłanką stwierdzenia nieważności (J. Borkowski, [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego – komentarz, Wydanie 6, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2004, str. 718). W związku z powyższym należy zauważyć, iż w zaskarżonej decyzji jako organ ją wydający został wskazany Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych. Użyte w sentencji decyzji wyrażenie: "postanawiam utrzymać w mocy zaskarżoną decyzję z dnia [...].11.2004 r. znak [...]" również potwierdza, że ten właśnie podmiot rozstrzygnął w sprawie umorzenia należności z tytułu składek. W świetle art. 28, art. 32 i art. 83 ust. 1 pkt 3 u.s.u.s, Zakład Ubezpieczeń Społecznych jest podmiotem, który wydaje decyzje w przedmiocie umarzania należności z tytułu składek. Nadto to Zakładowi Ubezpieczeń Społecznych, w myśl art. 66 ust. 4 u.s.u.s., przysługują środki prawne właściwe organom administracji państwowej. Wobec powyższego nie ma podstaw do twierdzenia, że organem właściwym do wydania decyzji w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek jest Prezes Zakładu. Prezes Zakładu jest, zgodnie z brzmieniem art. 72 ust. 1 u.s.u.s., organem Zakładu Ubezpieczeń Społecznych obok Zarządu Zakładu i Rady Nadzorczej Zakładu. Jego kompetencje określone zostały w art. 73 u.s.u.s. Wyliczenie tam zawarte ma charakter przykładowy, o czym świadczy słowo "w szczególności". Nie można wobec tego stwierdzić, że innych – nie wymienionych w tym katalogu – nie posiada. Jednakże w zakresie wydawania decyzji w sprawach indywidualnych u.s.u.s. przyznaje mu w sposób wyraźny prawo do przyznawania świadczeń w drodze wyjątku i jest to jedyny przedmiot, co do którego podejmuje on decyzję w sprawach indywidualnych dotyczących ubezpieczeń społecznych (art. 73 ust. 3 pkt 6 u.s.u.s.). Ta kompetencja była zresztą akceptowana w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie (Wyrok NSA z dnia 25 marca 2002 r., sygn. akt II SA 1484/00, publ. LEX "OMEGA", nr 81825, wyrok NSA z dnia 12 listopada 2001 r., sygn. akt II SA 2062/01, publ. LEX "OMEGA", nr 81915). Tym bardziej uzasadniona jest zatem konkluzja, że ten organ Zakładu nie posiada prawa do wydawania w swoim imieniu decyzji w przedmiocie umarzania należności z tytułu składek. Na marginesie konieczne jest podkreślenie, iż przed – opisaną na wstępie – zmianą stanu prawnego sądy powszechne orzekające w przedmiocie umarzania należności z tytułu składek w swoich orzeczeniach w sposób wyraźny wskazywały, iż Zakład jest podmiotem uprawnionym do wydawania rozstrzygnięć w tych sprawach (uchwała Sądu Najwyższego z dnia 6 maja 2004 r., sygn. akt II UZP 6/04, publ. LEX "OMEGA", nr 106659, wyrok Sądu Apelacyjnego w Białymstoku z dnia 14 stycznia 2004 r., sygn. akt III AUa 1607/03, publ. LEX "OMEGA", nr 113049, wyrok Sądu Apelacyjnego w Krakowie z dnia 27 września 2001 r., sygn. akt III AUa 986/00, publ. LEX "OMEGA", nr 53521). Z przedstawionych wyżej rozważań wynika, że Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, wydając decyzję w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek, naruszył przepisy dotyczące jego właściwości rzeczowej. Właściwość rzeczowa jest to zdolność organu administracji publicznej do rozpoznawania i rozstrzygania danej kategorii spraw (B. Adamiak, [w:] B. Adamiak ..., dz. cyt., str. 123). Ustala się ją według przepisów o zakresie jego (organu) działania (art. 20 k.p.a.). Wskazanie tego ostatniego przepisu jest uzasadnione tym, że aczkolwiek Prezes Zakładu nie jest organem administracji publicznej, to w przedmiotowej sprawie działał w oparciu o przepisy k.p.a. jak taki organ. Konsekwentnie zatem należy uznać, iż uchybił także dyspozycji art. 19 k.p.a. stanowiącemu, że organy administracji publicznej przestrzegają z urzędu swojej właściwości rzeczowej i miejscowej. W doktrynie podkreśla się także, że naruszenie wyżej wskazanego przepisu, polegające na wydaniu decyzji przez organ niewłaściwy, stanowi przesłankę stwierdzenia nieważności na podstawie art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. (W. Chróścielewski, Organ administracji publicznej w postępowaniu administracyjnym, Dom Wydawniczy ABC, 2002, str. 67). Kolejnym zagadnieniem do rozważenia na tle rozpoznawanej sprawy jest kwestia oceny prawidłowości stosowania jako środka zaskarżenia od decyzji wydanej w I instancji przez ZUS wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy ( art. 127 § 3 k.p.a..) Przepis ten stanowi, iż od decyzji wydanej w I instancji przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze nie służy odwołanie, lecz wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy przez ten sam organ. W ocenie Sądu brak jest podstaw do stosowania tego trybu. Nie ulega wątpliwości, iż Zakład Ubezpieczeń Społecznych nie jest samorządowym kolegium odwoławczym. Zakład Ubezpieczeń Społecznych nie należy również do kategorii organów spersonifikowanych, mieszczących się w pojęciu "ministra" ( art. 5 § 2 pkt 4 k.p.a.) . Istotnym na gruncie tego problemu jest art. 83 ust. 2 u.s.u.s. Z przepisu tego – w stanie prawnym obowiązującym w sprawie - wynika, iż odwołanie w stosunku do decyzji rozstrzygających powyżej zaprezentowane kwestie przysługuje do sądu powszechnego, jakim jest sąd pracy i ubezpieczeń społecznych, który proceduje w oparciu o przepisy Kodeksu postępowania cywilnego. Natomiast w myśl ust. 4 tego artykułu od decyzji przyznającej świadczenie w drodze wyjątku oraz od decyzji odmawiającej przyznania takiego świadczenia, a także od decyzji w sprawach o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, odwołanie nie przysługuje. Powyższe uzasadnia wniosek, iż norma zawarta w ust. 4 powołanego wyżej przepisu eliminuje prawo do zaskarżenia decyzji w przedmiocie umorzenia należności składkowych do sądu powszechnego, co jednak w ocenie Sądu nie oznacza całkowitego braku zaskarżalności tych indywidualnych aktów administracyjnych. Podnieść w tym miejscu wypada, że zgodnie z art. 123 u.s.u.s. w sprawach uregulowanych ustawą stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, chyba że ustawa stanowi inaczej. Mając powyższe na uwadze, jak również realizując zasadę postępowania administracyjnego – jako postępowania dwuinstancyjnego (art. 15 k.p.a.), w ocenie Sądu uzasadnione wydaje się być stanowisko, zgodnie z którym organem właściwym do rozpatrywania odwołań od decyzji w sprawach umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, wydawanych w pierwszej instancji przez ZUS jest Minister Polityki Społecznej, jako organ nadzoru w stosunku do ZUS (art. 66 ust. 1 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych). Ustawa ta nie przewiduje bowiem organów nadrzędnych w stosunku do ZUS. Mając na uwadze powyższe stwierdzić należy, że zaistniały podstawy do stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 u.p.p.s.a., w związku z art. 152 u.p.p.s.a., a stosownie do art. 119 pkt 1 u.p.p.s.a. sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym.