III SA/Wa 836/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Długosz-Szyjko, Sędziowie Sędzia WSA Krystyna Kleiber, Sędzia WSA Ewa Radziszewska-Krupa (spr.), Protokolant Emilia Kasperowicz, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 września 2006 r. sprawy ze skargi J. N. na decyzję Prezesa Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego z dnia [...] stycznia 2006 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne rolników 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezesa Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego z dnia [...] listopada 2005 r. nr [...], 2) stwierdza, że uchylone decyzje nie podlegają wykonaniu w całości. J. N. wnioskiem z 18 października 2005r. wystąpił do Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Rolniczego (dalej: KRUS) w N. o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne rolników wraz z odsetkami wymienionych w piśmie z 10 października 2005r. W uzasadnieniu oświadczył, że znajduje się w bardzo trudnej sytuacji materialnej, jego stan zdrowia nie pozwala mu na podjęcie pracy fizycznej w zawodzie, a sytuacja zdrowotna stale się pogarsza. Przebywa na zwolnieniu lekarskim i jest pod stałą kontrolą lekarską. Nie posiada dochodów z renty, nie ma gospodarstwa, brakuje mu środków finansowych na leczenie i zakup lekarstw, a ponadto pracodawca rozwiązuje z nim umowę z powodu stanu zdrowia. Wyjaśnił też, że jego żona jest bezrobotna, a on spłaca od maja 2000r. zadłużenie powstałe w związku z prowadzoną działalnością gospodarczą w formie spółki cywilnej, wskutek nieuczciwości wspólnika. Utrzymuje także uczącego się syna, na co zaciągnął kredyty w bankach. Wielokrotnie zwracał się do KRUS o umorzenie zaległości powstałych nie z jego winy. Prezes KRUS[...] listopada 2005r. wydał, na podstawie art. 36 ust. 1 pkt 10 oraz art. 41a ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 20 grudnia 1990r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (Dz. U. z 1998r. Nr 7 poz. 25 ze zm., zwaną dalej: u.s.r., decyzję (nr [...]), w której umorzył odsetki od należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne rolników za okresy: trzeci-czwarty kwartał 2000r., czwarty kwartał 2002r., pierwszy-czwarty kwartał 2003r., pierwszy-drugi kwartał 2004r. w wysokości 613, 40 zł. W uzasadnieniu stwierdzono, że pozostałe zadłużenie w wysokości 1.362,11 zł zostało rozłożone na 12 rat. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy z 9 grudnia 2005r. zobowiązany wniósł o umorzenie zaległych składek, podając jako oznaczenie nr [...]. Wyjaśnił, iż nie jest w wstanie spłacić ratalnie, ani gotówką zaległych składek, gdyż nie posiada żadnych dochodów. Wskazał, iż gospodarstwo, które przymusowo przekazał żonie z powodu złego stanu zdrowia nie przynosi jakichkolwiek zysków. Wyjaśnił, iż spłaca kredyty bankowe i pożyczki od rodziny, zaciągnięte na utrzymanie syna, który się uczy i rodziny. Zapewnił, iż nie ma możliwości uregulowania składek ze względu na sytuację majątkową i zdrowotną. Zarzucił organowi, iż jego wcześniejsze wnioski nie były dokładnie rozpatrywane, a sprawę traktowano pobieżnie. Do wniosku załączono kserokopie zaświadczeń lekarskich, niezapłacone, rachunki, "postanowienia sądowe". Prezes KRUS decyzją z [...] stycznia 2006r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej K.p.a.) oraz art. 41a ust. 1 pkt 1 u.s.r., utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu podniósł, że przedłożone przez stronę dokumenty nie wnoszą nic nowego do sprawy i na ich podstawie nie można zmienić decyzji z [...] listopada 2005r. Organ przyznał, że sytuacja, w której znalazła się strona jest trudna, jednakże nie daje podstaw do całkowitego umorzenia zadłużenia. Wskazał, iż udzielona ulga w postaci układu ratalnego daje możliwość stałej i stopniowej spłaty zadłużenia, a od rozłożonej należności na raty nie nalicza się odsetek za zwłokę począwszy od następnego dnia po wpływie stosownego wniosku. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 6 lutego 2006r. strona wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji. W jej ocenie nie rozpatrzono wniosku w zakresie umorzenia zaległości z tytułu składek w wysokości 1362, 11 zł, a jedynie umorzono odsetki od zaległości, w uzasadnieniu wyjaśniając, że dalsze zadłużenie rozłożono na raty w innej decyzji, choć strona nie składała wniosku w tym zakresie. Tym samym orzeczenie organu o rozłożeniu na raty, bez wniosku strony wyszło poza żądanie wnioskodawcy. Skarżący zarzucił ponadto decyzji organu pierwszej instancji brak uzasadnienia, a uzasadnienie decyzji organu odwoławczego uznał za lakoniczne. Zdaniem strony organ odwoławczy nie uwzględnił okoliczności, które przemawiają za umorzeniem zaległych składek, a nie tylko odsetek. Podniósł, iż w istocie zgadza się z decyzją organu pierwszej instancji, w której umorzone zostały odsetki, ale podtrzymał też wniosek o umorzenie zaległych składek, a nie tylko rozłożenie ich na raty. Wyjaśnił, iż nie rozpatrzono jego odwołania od decyzji o rozłożeniu na raty, przyjmując, że odwołanie to dotyczy jedynie umorzenia odsetek. Stwierdził także, iż podlegał ubezpieczeniu zdrowotnemu w Zakładzie Ubezpieczeń Społecznych, a nie w KRUS i był przekonany, że ubezpieczenie w ZUS jest kontynuowane. W odpowiedzi na skargę Prezes KRUS podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. W uzasadnieniu przedstawił stan faktyczny sprawy wyjaśniając, że skarżący jest właścicielem gospodarstwa rolnego o powierzchni 1,09 ha, w związku z czym został objęty wraz z żoną ubezpieczeniem społecznym rolników. Podał za jakie okresy należne były składki i jaka jest łączna ich wysokość (4.867,10 zł). Wyjaśnił również, iż w dniu 16 czerwca 2004r. skarżący przekazał córce część gospodarstwa rolnego, pozostawiając sobie grunt nieprzekraczający 1 ha, w związku z czym doszło do zmiany charakteru ubezpieczenia. Organ wyjaśnił również, że skarżący nie przedstawił żadnych dokumentów potwierdzających trudną sytuację finansową, dlatego wnioski o umorzenie zaległości zostały rozpatrzone odmownie, natomiast Prezes KRUS, na podstawie art. 41a ust. 1 pkt 1 u.s.r. może w przypadkach uzasadnionych ważnym interesem z uwzględnieniem możliwości płatniczych wnioskodawcy oraz stanu funduszów emerytalno - rentowego i składkowego odroczyć termin płatności należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne rolników, rozłożyć ich spłatę na raty lub umorzyć w całości lub części. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek nie tylko z powodu zarzutów w niej podniesionych. Sąd zauważa, iż zgodnie z art. 184 Konstytucji RP w związku z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz w związku z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej P.p.s.a.), kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów wymienionych w art. 3 § 2 P.p.s.a., sprawowana jest na zasadzie kryterium zgodności z prawem. W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego (uchylić) akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania lub stwierdzenia nieważności (art. 145 § 1 pkt 1 i 2 P.p.s.a.). Treść art. 134 § 1 P.p.s.a. wskazuje natomiast, że Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W związku z tym Sąd może uwzględnić skargę nawet, gdy strona nie podniesie zarzutów, które uzasadniają wyeliminowanie z obrotu prawnego zaskarżonego indywidualnego aktu administracyjnego, w sytuacji, gdy przesłanki te istnieją. Zdaniem Sądu Prezes KRUS, który zgodnie z art. 2 ust. 2 u.s.r. jest centralnym organem administracji rządowej, i decyzje wydawane przez niego w trybie art. 41a ust. 1 pkt 1 u.s.r. w związku z art. 36 ust. 1 pkt 10 u.s.r. są decyzjami administracyjnymi, dopuścił się przede wszystkim naruszenia przepisów procedury w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zarówno decyzja pierwszej, jak i drugiej instancji nie spełniają wymogów przewidzianych art. 107 K.p.a. w zakresie prawidłowo sporządzonego uzasadnienia faktycznego i prawnego. W żadnej z decyzji nie przedstawiono stanu faktycznego sprawy z podaniem okoliczności, w których znalazł się skarżący, mimo iż na mocy art. 7 K.p.a. organy administracji publicznej mają obowiązek podjąć wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy. Nie wyjaśniono też, jakie są jego miesięczne dochody strony, w jakich warunkach ona zamieszkuje, jakie ponosi koszty związane z utrzymaniem własnym i rodziny. Nie dokonano również analizy tych okoliczności z uwagi na uwarunkowania prawne, które mają zastosowanie w sprawie umarzania należności z tytułu składek na KRUS, mimo iż zarówno w zaskarżonej, jak i poprzedzającej ją decyzji z [...] listopada 2005r. wskazano jako podstawę prawną stosowne przepisy. Organ drugiej instancji ograniczył się jedynie do lakonicznego stwierdzenia, że przedstawione przez stronę dokumenty nie wnoszą nic nowego do sprawy i na ich podstawie nie można zmienić decyzji z [...] listopada 2005r. Stwierdzenie to w sytuacji, gdy w uzasadnieniu, ani decyzji organu pierwszej, ani drugiej instancji nie przedstawiono żadnych okoliczności faktycznych sprawy nie budzi zaufania do organów podatkowych (art. 8 K.p.a.). W tym miejscu warto również przypomnieć, że zgodnie z art. 77 § 1 K.p.a. to na organie, a nie na stronie ciąży obowiązek zebrania w sposób wyczerpujący materiału dowodowego. Realizacja zasady prawdy materialnej, wynikającej z ww. przepisu, wymaga podjęcia przez organ działań w celu zebrania wszelkich dowodów mających znaczenie prawne. W sytuacji, gdy organ takie działania podejmie powinien dać temu wyraz w swej decyzji. W przedmiotowej sprawie organy obu instancji nie przedstawiły w treści uzasadnień decyzji jakichkolwiek ustaleń faktycznych, choć w odpowiedzi na skargę, która nie może stanowić uzupełnienia decyzji, na co wielokrotnie zwracano uwagę w judykaturze (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z: 5 stycznia 2001r., sygn. akt V SA 3368/00, LEX nr 50119, 27 czerwca 2001r., sygn. akt V SA 3659/00, LEX nr 84485, 25 maja 2001r., sygn. akt III SA 2024/00, Przegląd Podatkowy 2002/4/63, 30 października 2000r., sygn. akt I SA/Łd 588/98, LEX nr 47097, 21 stycznia 1998r., sygn. akt I SA/Gd 209/96, LEX nr 33692, 4 czerwca 1997r., sygn. akt SA/Gd 3691/95, LEX nr 30254), Prezes KRUS podnosi, że do akt sprawy załączona została dokumentacja, przeprowadzono też wizytację gospodarstwa strony skarżącej. W uzasadnieniach decyzji nie wyjaśniono również, jakie dokumenty zostały przedstawione przez stronę w celu potwierdzenia okoliczności, w jakich się znajduje. Nie wskazano również ani faktów, które uznano za udowodnione, ani dowodów, na których się oparto, ani przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówiono wiarygodności i mocy dowodowej. W toku postępowania administracyjnego należało też wyjaśnić w odniesieniu do jakich należności i za jakie okresy wnioskodawca domagał się umorzenia. Zobowiązany bowiem w swym wniosku nie precyzuje konkretnych zaległości i nie podaje okresów, w których powstały. Ogranicza się jedynie do stwierdzenia, że zostały wymienione w piśmie z 10 października 2005r. Przedstawienie powyższych ustaleń w uzasadnieniach decyzji pierwszej, jak i drugiej instancji pozwoliłoby organom podjąć rozstrzygnięcia odpowiadające prawu, a w szczególności zgodne z art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. - rozstrzygające żądanie skarżącego w całości. Rolą uzasadnienia decyzji jest bowiem to, aby strona na podstawie jego lektury mogła stwierdzić, jakie okoliczności faktyczne zostały ustalone przez organ i jaki jest ich wpływ na zakres umorzenia wnioskowanych należności. Warto ponadto zwrócić uwagę, iż Prezes KRUS ponownie rozpatrującego sprawę nie zauważył, choć w świetle zasady prawdy obiektywnej, jak również zasady dwuinstancyjności postępowania (art. 15 K.p.a.) oraz dyspozycji art. 138 K.p.a. powinien, że w pierwszej instancji, na co trafnie uwagę zwróciła strona w skardze, nie rozstrzygnięto o całości żądania. Skarżący domagał się bowiem od organu umorzenia zarówno należności z tytułu składek na KRUS, jak i odsetek. Organ natomiast wydał jedynie rozstrzygnięcie w przedmiocie umorzenia odsetek w okresach wskazanych w decyzji, nie wypowiadając się w ogóle w pozostałym zakresie, tj. co do umorzenia składek na KRUS. Powinien natomiast wskazać, iż "odmawia umorzenia składek". Sąd zauważa ponadto, iż wyjaśnienie w uzasadnieniu decyzji organu pierwszej instancji, iż pozostałe zadłużenie zostało stronie rozłożone na 12 rat, oraz określenie jego wysokości, nie zastępuje prawidłowego skonstruowania sentencji decyzji. Skład orzekający zaznacza dodatkowo, iż jedyną argumentacją uzasadniającą zajęte w sprawie stanowisko o utrzymaniu w mocy decyzji organu pierwszej instancji jest lakoniczne i niczym nie poparte stwierdzenie organu drugiej instancji, że sytuacja, w której znalazła się strona jest trudna, jednakże nie daje podstaw do całkowitego umorzenia zadłużenia. W decyzji organu pierwszej instancji brak zupełnie argumentacji, którą można by było ocenić. Za taką nie można bowiem uznać stwierdzenia Prezesa KRUS, że po rozpatrzeniu wszystkich okoliczności sprawy (nie podano jakich) podjęta została decyzja o umorzeniu odsetek. Powyższe rozważania prowadzą do wniosku, iż przed organami obu instancji doszło do nieprawidłowego zastosowanie art. 80 K.p.a. Brak bowiem materiału, który mógłby podlegać ocenie. Nie można też stwierdzić czy przy rozstrzyganiu sprawy, na mocy przepisów wskazanych, jako podstawa prawna rozważono interes społeczny oraz słuszny interes obywatela. W tym miejscu warto przytoczyć pogląd wyrażony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 grudnia 1995r., sygn. akt SA/Lu 2479/94, który obrazuje rolę uzasadnienia decyzji: "Jednym z istotnych czynników wpływających na umocnienie praworządności w administracji jest obowiązek organów administracyjnych należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, którymi kierowały się te organy w toku załatwiania spraw. Motywy te powinny znaleźć swój wyraz także w uzasadnieniu faktycznym i prawnym decyzji, bowiem strony mają prawo znać argumenty i przesłanki podejmowanych decyzji. Bez zachowania tego elementu decyzji, strony nie mają możliwości obrony swoich słusznych interesów oraz prowadzenia polemiki z organem - zarówno w odwołaniu, jak też w skardze do Sądu. Niezależnie od powyższego, uzasadnienie stanowi jeden z warunków sine qua non skutecznej kontroli decyzji administracyjnych przez NSA. Prawidłowe uzasadnienie decyzji ma - zdaniem sądu - nie tylko znaczenie prawne, ale i wychowawcze, bowiem pogłębia zaufanie uczestników postępowania do organów administracyjnych". Sąd wyjaśnia ponadto, iż analiza decyzji obu instancji zapadłych w sprawie nie pozwala na stwierdzenie, że wypełniono w sposób należyty zasadę przekonywania stron (art. 11 K.p.a.), która nabiera szczególnie istotnego charakteru w przypadku decyzji podejmowanych w warunkach uznania administracyjnego, o którym mowa w art. 41a ust. 1 pkt 1 u.s.r. Zgodnie z wyżej wskazaną regułą organy administracyjne są zobowiązane do wyjaśnienia stronom zasadności przesłanek, którymi kierowały się przy załatwieniu sprawy, aby w miarę możliwości doprowadzić do wykonania decyzji bez stosowania środków przymusu. Elementem decydującym o przekonaniu strony, co do trafności rozstrzygnięcia jest właśnie uzasadnienie decyzji. Zasada przekonywania nie zostanie zrealizowana, tak jak miało to miejsce w przedmiotowej sprawie, gdy organ administracyjny pominie milczeniem niektóre twierdzenia lub nie odniesie się do faktów istotnych dla danej sprawy. Prezes KRUS tymczasem w pięciozdaniowym uzasadnieniu decyzji z [...] listopada 2005r., z których jedno stwierdzało ogólnikowo, że po rozpatrzeniu wszystkich okoliczności sprawy (nie podano jakich) podjęto decyzję o umorzeniu odsetek, dwa następne odwoływały się do przyznania stronie, w odrębnej decyzji układu ratalnego co do pozostałych nie umorzonych należności, a kolejne ograniczały się do stwierdzenia, że w interesie rolnika jest opłacenie najwyższej ilości składek ze względu na uwzględnianie przy obliczaniu wysokości renty lub emerytury okresów składkowych, nie wypełnił w sposób prawidłowy dyspozycji art. 11 K.p.a. Nie do zaakceptowania jest również nie przedstawienie żadnych okoliczności faktycznych, które zaistniały w sprawie i powinny być wzięte pod rozwagę przez organ administracji publicznej ponownie rozpoznający sprawę, z uwagi na istnienie lub nieistnienie przesłanek pozwalających na umorzenie zaległości z tytułu składek na KRUS, szczególnie gdy organ pierwszej instancji nie ustalił stanu faktycznego sprawy w ogóle. Obowiązkiem organów było ponadto umożliwienie stronie wypowiedzenia się w sprawie zebranego materiału dowodowego. Okoliczność faktyczna może być uznana za udowodnioną, jeżeli strona miała możność wypowiedzenia się co przeprowadzonych dowodów, chyba że zachodzą okoliczności, o których mowa w art. 10 § 2 K.p.a. (art. 81 K.p.a.). Prezes KRUS w trakcie postępowania poprzedzającego zarówno wydanie zaskarżonej decyzji, jak i poprzedzającej go decyzji z [...] listopada 2005r. nie zastosował jednak dyspozycji art. 10 § 1 K.p.a., który wyraża ogólną zasadę czynnego udziału strony w każdym stadium postępowania. Dzięki tej zasadzie strona ma możliwość przedstawienia dowodów, które mogą przyczynić się do pełnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, a co za tym idzie do prawidłowego jej rozstrzygnięcia przez organ administracji publicznej. Stronie skarżącej, jak wynika z analizy akt administracyjnych sprawy, na podstawie których orzeka Wojewódzki Sąd Administracyjny, nie zapewniono możliwości wzięcia czynnego udziału w postępowaniu wyjaśniającym. Nie dano także możliwości wypowiedzenia się, co do przeprowadzonych dowodów. Przepis art. 10 § 1 K.p.a. stanowi natomiast, iż organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się, co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Zaznaczyć przy tym należy, iż brak było okoliczności wyłączających taki obowiązek (załatwienie sprawy nie cierpiało zwłoki ze względu na niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia, grożącą niepowetowaną szkodę materialną). W aktach sprawy nie utrwalono ponadto, stosownie do treści art. 10 § 3 K.p.a., w drodze adnotacji, przyczyny odstąpienia od zasady określonej w § 1 art. 10 K.p.a. Tym samym nie można twierdzić, że zaszła okoliczność wymieniona w § 2 art. 10 K.p.a. Uchybienia przepisom powyższym wiążą się więc z naruszeniem zasady czynnego udziału strony w postępowaniu, wyrażonej w art. 10 K.p.a. i czynią wadliwym postępowanie prowadzone przed Prezesem KRUS. Zauważenia wymaga poza tym, iż organ administracji publicznej w odpowiedzi na skargę próbował uzasadnić rozstrzygnięcie zaskarżonej decyzji oraz opisał skrótowo stan faktyczny. Działanie to jest jednak, co sygnalizowano już wcześniej, jest spóźnione, i nieprawidłowe. Wywody i okoliczności, które podniesiono dopiero w odpowiedzi na skargę, nie stanowiły przedmiotu postępowania administracyjnego poprzedzającego wydanie zaskarżonej decyzji i nie zostały zawarte w jej uzasadnieniu. Nie mogą być zatem oceniane przez Sąd, gdyż kontroli podlega zaskarżona decyzja, z uwagi na jej zgodność z obowiązującym prawem, a nie odpowiedź na skargę, która nie może być traktowana, jako uzupełnienie decyzji, nie konwaliduje też wcześniejszych uchybień organu. Mając na uwadze powyższe uchybienia, których dopuścił się organ administracyjny prowadząc postępowanie i wydając zarówno zaskarżoną, jak i poprzedzającą ją decyzję, zasadne było, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a., wyeliminowane z obrotu prawnego decyzji wskazanych w punkcie pierwszym sentencji wyroku. Rozstrzygniecie z punktu drugiego sentencji wyroku ma swoje uzasadnienie w dyspozycji art. 152 P.p.s.a. Sąd nie zasądził na rzecz strony skarżącej kosztów postępowania na zasadzie art. 210 § 2 P.p.s.a. w związku z art. 209 P.p.s.a., gdyż strona skarżąca nie była zobowiązana do uiszczenia wpisu. Nie poniosła też kosztów związanych z dojazdem do sądu, ponieważ nie uczestniczenia w rozprawie. Nie reprezentował jej również pełnomocnik, z którego udziałem łączyłby się obowiązek poniesienia kosztów zastępstwa procesowego.