III SA/Wa 967/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Krystyna Chustecka, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 7 grudnia 2005 r. sprawy ze skargi M.S. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] stycznia 2005 r. Nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia zaległości z tytułu składek na Fundusz Ubezpieczeń Społecznych, Fundusz Ubezpieczenia Zdrowotnego, Fundusz Pracy i Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych oraz odsetek za zwłokę i kosztów upomnienia 1) stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji; 2) stwierdza, że decyzja wymieniona w pkt 1 wyroku nie może być wykonana w całości. Zakład Ubezpieczeń Społecznych, decyzją z [...] października 2004 Nr[...], na podstawie art. 83 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 28 ust. 1, 2 i 3a oraz 32 ustawy z 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz.U. Nr 137, poz. 887 ze zm.), po rozpoznaniu wniosku z 22 lipca 2004 M.S., odmówił umorzenia składek z tytułu ubezpieczenia społecznego, zdrowotnego, Funduszu Pracy i Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych. W uzasadnieniu decyzji stwierdzono, że skarżący nie spełnia przesłanek przewidzianych w rozporządzeniu Ministra Gospodarki Pracy i Polityki Społecznej z 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne i – wobec tego – pozytywne rozstrzygnięcie dla skarżącego było niemożliwe. We wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy strona zarzuciła niewłaściwe uzasadnienie kwestionowanej decyzji. Ponadto przedstawiła, po raz kolejny – swoją sytuację majątkową i problemy zdrowotne. Zaskarżoną decyzją Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) stwierdził, ze brak jest podstaw do umorzenia zaległości z tytułu składek w części finansowanej przez płatnika za miesiące lipiec 2000 r. – kwiecień 2003 r. i uchylił jedynie w części kwestionowaną decyzję z [...] października 2004 r. w zakresie wysokości oraz rodzaju zaległości na Fundusz Ubezpieczeń Społecznych oraz Fundusz Ubezpieczenia Zdrowotnego, w pozostałej części utrzymując ja w mocy. Prezes ZUS stwierdził, że ze względu na prowadzenie egzekucji należności za pośrednictwem Urzędu Skarbowego w B. oraz wyjaśnienia strony o jej stanie majątkowym, uzasadnione jest wskazane powyżej rozstrzygnięcie. Analiza zebranego materiału dowodowego i sytuacji majątkowej strony została dokonana z zachowaniem należytej staranności. W skardze do WSA w Warszawie M.S. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji ze względu na naruszenie art. 77 § 1 kpa poprzez nienależyte rozważenie materiału dowodowego sprawy. Po raz kolejny przedstawił swoją sytuację rodzinną i majątkową. W odpowiedzi na skargę Prezes ZUS podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji i wniósł o jej oddalenie. Powołał się na uchwałę Sądu Najwyższego o sygnaturze II UZP 6/04, z której wynika, że podatkowym obowiązkiem płatników jest opłacanie składek na ubezpieczenie społeczne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, rozpoznając sprawę w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej jako p.p.s.a., zważył co następuje. Zgodnie z dyspozycjami art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269), Sąd sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (legalności). Ocenie Sądu podlega zatem zgodność aktów administracyjnych (w tym wypadku decyzji) zarówno z przepisami prawa materialnego jak i procesowego. Skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek Sąd podejmując rozstrzygnięcie oparł się na powodach innych niż w niej wskazane. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd stwierdza, iż decyzję w II instancji Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wydał z naruszeniem przepisów o właściwości. Wydanie decyzji z naruszeniem przepisów o właściwości jest przesłanką stwierdzenia nieważności takiej decyzji, wymienioną w art. 156 § 1 pkt 1 kodeksu postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 66 ust. 1 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, dalej powoływanej jako ,,u.s.u.s.’’ Zakład Ubezpieczeń Społecznych jest posiadającą osobowość prawną jednostką organizacyjną, której, w zakresie prowadzonej działalności, przysługują środki prawne właściwe organom administracji państwowej i na podstawie art. 83 ust. 1 pkt 3 u.s.u.s. Zakład wydaje decyzje w zakresie indywidualnych spraw dotyczących ustalania wymiaru składek i ich poboru, a także umarzania należności z tytułu składek. W powołanym przepisie jednoznacznie został wskazany podmiot uprawniony do wydawania decyzji w przedmiocie umarzania należności z tytułu składek: jest nim Zakład, a nie Prezes Zakładu, który jest jedynie organem zakładu jako osoby prawnej, a więc podmiotem podejmującym działania, w tym wydającym decyzje administracyjne, w zakresie wyznaczonym mu przez ustawę (art. 73 u.s.u.s.). Bez wątpienia Prezes ZUS nie jest organem administracji publicznej i nie działa we własnym imieniu a do jego uprawnień nie należy wydawanie decyzji w sprawach umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne. Tym samym, w stosunku do decyzji wydanej w I instancji przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych nie może mieć zastosowania art. 127 § 3 kpa, ponieważ przepis ten dotyczy sytuacji, w których decyzję w pierwszej instancji wydawał jeden z organów enumeratywnie wymienionych w tym przepisie oraz w art. 5 § 2 pkt 4 kpa. Zakład Ubezpieczeń Społecznych, ani Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych nie są podmiotami wymienionymi w tym przepisie. W art. 5 § 2 pkt 4 u.s.u.s. ustawodawca uregulował jedynie sytuację organów monokratycznych, tj kierowników urzędów centralnych i innych równorzędnych urzędów państwowych. W związku z powyższym Sąd stwierdza, że decyzja Zakładu, wydana w pierwszej instancji zawierała błędne pouczenie o środkach zaskarżenia, powołano się bowiem na art. 127 § 3 k.p.a.. Przepis ten stanowi, że od decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze nie służy odwołanie, jednakże strona niezadowolona z decyzji może zwrócić się do tego organu z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy. Do wniosku tego stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji. Wskazując w pouczeniu tryb jako właściwy do zaskarżenia decyzji Zakładu, pominięto całkowicie unormowania kodeksu postępowania administracyjnego warunkujące jego zastosowanie. Zakład Ubezpieczeń Społecznych jako jednostka organizacyjna nie należy do kategorii organów spersonifikowanych, mieszczących się w pojęciu "ministra", ani w pojęciu "samorządowe kolegium odwoławcze". Obowiązkiem Sądu, który stwierdził, iż zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości jest nie tylko wskazanie, dlaczego organ, który ją podjął nie był właściwy w sprawie, ale też określenie organu właściwego. Z tego też względu, a także mając na uwadze art. 141 § 4 p.p.s.a., zgodnie z którym jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie wyroku powinno zawierać wskazania co do dalszego postępowania, rozważenia wymagała kwestia zaskarżalności decyzji wydawanych przez Zakład. Tryb zaskarżania decyzji Zakładu w zakresie indywidualnych spraw dotyczących w szczególności zgłaszania do ubezpieczeń społecznych, przebiegu ubezpieczeń, ustalania wymiaru składek i ich poboru, ustalania uprawnień do świadczeń z ubezpieczeń społecznych oraz wymiaru świadczeń z ubezpieczeń społecznych, unormowany jest w art. 83 ust. 2 u.s.u.s. Od decyzji takiej służy odwołanie do właściwego sądu w terminie i według zasad określonych przepisami kodeksu postępowania cywilnego. Przepis art. 83 ust. 4 u.s.u.s. stanowi jednakże, że od decyzji przyznającej świadczenie w drodze wyjątku oraz od decyzji odmawiającej przyznania takiego świadczenia, a także w sprawach o umarzanie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, odwołanie nie przysługuje. Decyzje w sprawach świadczeń przyznawanych w drodze wyjątku, wydawane przez Prezesa Zakładu nie mieszczą się w granicach niniejszej sprawy. Zdaniem Sądu art. 83 ust. 4 u.s.u.s. wyłącza w odniesieniu do decyzji w sprawach o umarzanie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne jedynie możliwość ich zaskarżenia do sądu powszechnego. Wskazuje na to usytuowanie tego wyłączenia w artykule normującym ten właśnie tryb odwoławczy. W żaden jednak sposób przepis ten nie wskazuje jaki zatem środek zaskarżenia jest właściwy dla tych decyzji. Z powyższych rozważań wynikałoby, że przedmiotowe decyzje Zakładu są ostateczne, skoro nie służy od nich odwołanie do sądu powszechnego, a ani Prezes Zakładu, ani też Zakład nie są władni ponownie rozpatrzyć sprawy. W ocenie Sądu wniosek taki nie byłby jednak prawidłowy. W tym stanie rzeczy odwołać się należy do innych przepisów ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych. Zgodnie z art. 123 u.s.u.s. w sprawach uregulowanych tą ustawą, a do takich należy umarzanie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, stosuje się przepisy kodeksu postępowania administracyjnego, chyba że ustawa stanowi inaczej. Analogiczne unormowanie zawiera także art. 180 § 1 k.p.a. stanowiący, że w sprawach z zakresu ubezpieczeń społecznych stosuje się przepisy tego kodeksu, chyba że przepisy dotyczące ubezpieczeń ustalają odmienne zasady postępowania w tych sprawach. W odniesieniu do przedmiotowych decyzji ustawa o systemie ubezpieczeń społecznych wyłącza, co wskazano wyżej, jedynie tryb ich zaskarżania do sądu powszechnego. Oznacza to, że decyzje te będą zaskarżalne w trybie i na zasadach określonych kodeksem postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 15 k.p.a. postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne. Zasada ta wyklucza możliwość uznania, iż od decyzji wydanej w pierwszej instancji nie służy odwołanie. W wyroku z dnia 8 lutego 2002 r. sygn.akt V SA 1573/01 (Lex 82685) Naczelny Sąd Administracyjny wyraził następujący pogląd: "Postępowanie administracyjne ma charakter dwuinstancyjny. Decyzja ostateczna zapada w instancji drugiej. Dwuinstancyjność jest standardem rzetelnego postępowania wymaganym przez zasady państwa prawa. Dlatego nie jest dopuszczalne używanie wykładni ścieśniającej tam, gdzie uszczuplałaby ona wspomniany standard.". Sąd orzekający w niniejszej sprawie pogląd ten podziela. Powyższe uzasadnia konstatację, że do decyzji w sprawach umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne będzie miał zastosowanie art. 127 § 1 i 2 k.p.a. Przepisy te stanowią, że od decyzji wydanej w pierwszej instancji służy stronie odwołanie tylko do jednej instancji (§ 1), a właściwy do rozpatrzenia odwołania jest organ administracji publicznej wyższego stopnia, chyba że ustawa przewiduje inny organ odwoławczy (§ 2). Organy wyższego stopnia w rozumieniu kodeksu postępowania administracyjnego, określone zostały w art. 17 tego kodeksu. I tak, w stosunku do organów administracji publicznej innych niż organy jednostek samorządu terytorialnego i wojewodów, organami wyższego stopnia są odpowiednie organy nadrzędne lub właściwi ministrowie, a w razie ich braku – organy państwowe sprawujące nadzór nad ich działalnością. Zakład Ubezpieczeń Społecznych jest samodzielną państwową jednostką organizacyjną nie stanowiącą elementu administracji państwowej. Ustawa ta nie przewiduje też organów nadrzędnych w stosunku do Zakładu. W art. 66 ust. 1 tejże ustawy określono natomiast organ nadzoru. Przepis ten stanowi, że nadzór nad zgodnością działań Zakładu z obowiązującymi przepisami sprawuje minister właściwy do spraw zabezpieczenia społecznego. W art. 31 ust. 2 ustawy z dnia 4 września 1997 r. o działach administracji rządowej (Dz.U. Nr 159, poz. 1548 ze zm.) wprost postanowiono, że Zakład Ubezpieczeń Społecznych podlega ministrowi właściwemu do spraw zabezpieczenia społecznego. Zdaniem Sądu, mając to na względzie, organem właściwym do rozpatrywania odwołań od decyzji w sprawach umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, wydawanych w pierwszej instancji przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych był Minister Polityki Społecznej, jako minister kierujący działem administracji rządowej – zabezpieczenie społeczne (§ 1 ust. 2 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 15 grudnia 2004 r. w sprawie szczegółowego zakresu działania Wiceprezesa Rady Ministrów, Ministra Polityki Społecznej (Dz.U. Nr 265, poz. 2643). Pogląd o podobnej treści wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 20 lipca 2005 r. sygn. II GSK 110/05, z 3 października 2005 r. syg. II GSK 206/05, II GSK 160/05, z 6 września 2005 r. sygn. II GSK 154/05, II GSK 132/05. Sąd zwraca jednocześnie uwagę na fakt, że przedmiotem rozważań był stan prawny obowiązujący przed dniem wejścia w życie ustawy z 1 lipca 2005 r. o zmianie ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2003 r. Nr 150, poz. 1248), natomiast od 24 sierpnia 2005 r. należy stosować art. 83 ust. 4 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych w nowym brzmieniu: Od decyzji przyznającej świadczenie w drodze wyjątku oraz od decyzji odmawiającej przyznania takiego świadczenia, a także od decyzji w sprawach o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, odwołanie, o którym mowa w ust. 2, nie przysługuje. Stronie przysługuje prawo do wniesienia wniosku do Prezesa Zakładu o ponowne rozpatrzenie sprawy, na zasadach dotyczących decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra. Do wniosku stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji, określone w Kodeksie postępowania administracyjnego. Sąd podkreśla, że stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych nastąpiło wyłącznie z przyczyn proceduralnych i nie oznacza, że wniosek skarżącego o umorzenie należności składkowych uznano za zasadny. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. należało orzec jak w sentencji.