III SAB/Wa 12/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Radziszewska - Krupa (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Małgorzata Długosz - Szyjko, Sędzia WSA Barbara Kołodziejczak - Osetek, Protokolant Anna Kurdej, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 czerwca 2010 r. sprawy ze skargi J. K. na bezczynność Wójta Gminy K. w przedmiocie niewydania decyzji w zakresie opłaty administracyjnej oddala skargę J.K. (dalej: "Skarżąca") wniosła [...] lipca 2006r. opłatę administracyjną w wysokości [...] zł za wydanie warunków przyłącza wodno – kanalizacyjnego w związku z podłączeniem do sieci wodno-kanalizacyjnej. Skarżąca pismem z [...] lutego 2008r. zwróciła się do Urzędu Gminy w K. o zwrot bezpodstawnie pobranej ww. opłaty w wysokości [...] zł, wskazując że zgodnie z ustawą z 12 stycznia 1991r. o podatkach i opłatach lokalnych (Dz. U. z 2002r. Nr 9, poz. 84, dalej "u.p.o.l.") maksymalna stawka opłaty administracyjnej mogła wynosić w tym czasie [...] zł. Skarżąca wskazała ponadto, że wydanie warunków przyłączenia do wspólnej sieci wodno-kanalizacyjnej uzależniono od wpłaty na konto Urzędu Gminy ww. opłaty, przy jednoczesnym wskazaniu podstawy prawnej świadczenia - uchwały Rady Gminy z [...] grudnia 1999r. nr [...] oraz z [...] czerwca 2003r. nr [...] . Uchwała o nr [...] nie istnieje. W uchwale z [...] grudnia 1999r. nr [...] ustalono opłatę administracyjną za wydanie warunków przyłączenia do wspólnej sieci wodociągowej w wysokości [...] zł. Wójt Gminy K. (dalej: "Wójt Gminy") pismem z [...] maja 2008r., doręczonym Skarżącej [...] maja 2008r. nie podzielił oceny prawnej dokonanej przez Skarżącą w zakresie stanu faktycznego. W treści ww. pisma wyjaśniono, że kwestionowaną przez Skarżącą uchwałę rady gminy (nie wskazano jej nr i daty wydania) przedstawiono właściwemu organowi nadzoru do oceny jej zgodności z prawem. Skoro organ nadzoru nie stwierdził jej niezgodności z art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz. U. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), była ona zgodna z prawem. Zdaniem Wójta Gminy zapłacona przez Skarżącą opłata, choć na dowodzie wpłaty określona jako opłata administracyjna stanowiła najprawdopodobniej wynagrodzenie za czynność wydania warunków technicznych przyłączenia do sieci, które zastępują pozwolenie na budowę, opracowywanych przez Zakład Gospodarki Komunalnej. Ustalenie warunków technicznych przyłączenia do sieci wynika z Regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków opracowanych przez przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjne uchwalonego przez Radę Gminy. Skarżąca pismem z [...] maja 2008r. wystąpiła do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. (dalej "SKO") o spowodowanie wydania odpowiedniej decyzji przez Wójta w sprawie zwrotu bezpodstawnie pobranej opłaty administracyjnej za wydanie warunków przyłącza wodno – kanalizacyjnego. Jednocześnie wyjaśniła, że brak jest podstaw prawnych do nałożenia na obywateli przymusowego świadczenia – opłaty administracyjnej w wysokości [...] zł. Wójt nie odniósł się do bezpodstawnego nałożenia na Skarżącą przymusowego obowiązku. Nie wskazał właściwej podstawy prawnej do nałożenia na obywatela przymusowej opłaty administracyjnej. Opłata administracyjna zgodnie z u.p.o.l. mogła maksymalnie wynieść [...] zł. Do nakładania na obywateli obowiązków podatkowych i innych przymusowych świadczeń – a takim było nałożenie na stronę opłaty administracyjnej – uprawniony jest wyłącznie Sejm RP. Brak zakwestionowania uchwały rady gminy nie może być traktowany jako stanowienie prawa. SKO pismem z [...] czerwca 2008r. poinformowało Skarżącą, iż wpłacona kwota była elementem umowy cywilnoprawnej z Zakładem Gospodarki Komunalnej w K. i w związku z tym nie jest sprawą administracyjną załatwianą w drodze decyzji administracyjnej. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 4 lutego 2010r. na bezczynność Wójta Skarżąca zarzuciła, iż Wójt Gminy w piśmie z [...] maja 2009 r., w odpowiedzi na jej pismo z [...] lutego 2008r. o zwrot bezpodstawnie pobranego świadczenia, choć odmówił zwrotu opłaty administracyjnej, nie wskazał podstawy prawnej, na mocy której obciążono ją opłatą w wysokości [...] zł. Odstąpił też od wydania decyzji podatkowej, jak wymaga tego art. 207 § 1 i 2 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2005r. Nr 8, poz. 60 ze zm., dalej: "O.p."). Z uwagi na brak możliwości złożenia odwołania od pisma Wójta Skarżąca pismem zwróciła się do SKO [...] maja 2008r. o spowodowanie wydania przez Wójta decyzji administracyjnej bądź podatkowej. SKO w odpowiedzi na jej pismo poinformowało, że sprawa zwrotu opłaty nie podlega załatwieniu w trybie administracyjnym. W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o odrzucenie skargi, wskazując że z wniosku Skarżącej nie toczy się żadne postępowanie określone w art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm., dalej "P.p.s.a."), a Skarżąca przed wniesieniem skargi nie podjęła żadnych czynności, które mogą być uznane za środek zaskarżenia na bezczynność Wójta Gminy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Skarga na bezczynność organu administracyjnego przysługuje, stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. i jest dopuszczalna tylko w takich granicach, w jakich służy skarga do sądu administracyjnego na decyzje, postanowienia oraz akty i czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące przyznania, stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikające z przepisów prawa. W obrocie prawnym pozostaje uchwała Rady Gminy w K. z [...] grudnia 1999r. nr [...] , zmieniona uchwałą Rady Gminy w K. z [...] czerwca 2003r. nr [...] , na podstawie których wprowadzono opłatę administracyjną za wydanie warunków przyłączenia do wspólnej sieci wodociągowej i kanalizacyjnej w wysokości [...] zł. Rada gminy, w świetle art. 18 ustawy z dnia 12 stycznia 1991r. o podatkach i opłatach lokalnych (Dz. U. Nr 9, poz. 31 ze zm., dalej: "u.p.o.l.") w stanie prawnym obowiązującym od 1 stycznia 2003r. do 31 grudnia 2006r. miała możliwość wprowadzania opłat administracyjnych za czynności urzędowe wykonywane przez organy gminy, wójta (burmistrza, prezydenta miasta), jeżeli czynności te nie są objęte przepisami o opłacie skarbowej, a w stanie prawnym obowiązującym od 31 września 1991r. do 31 grudnia 2002r. za czynności wykonywane przez podległe jej organy, jeżeli czynności te nie są objęte przepisami o opłacie skarbowej. Sąd, do którego Skarżąca skierowała skargę na bezczynność Wójta Gminy w zakresie niewydania decyzji administracyjnej w przedmiocie zwrotu nienależnie pobranej opłaty administracyjnej za wydanie warunków przyłącza wodnokanalizacyjnego nie ma kognicji do badania zgodności z prawem ww. uchwały. Do momentu, kiedy w obrocie prawnym znajduje się uchwała rady gminy – stanowiąca prawo miejscowe, która nakłada na mieszkańców obowiązek zapłaty opłaty administracyjnej za przyłącze do sieci wodociągowej i kanalizacyjnej, której zgodność z prawem budzi – zdaniem Sądu - poważne wątpliwości, organy podatkowe mają możliwość odmowy zwrotu należności pobranych na podstawie tej uchwały. Sąd stwierdza ponadto, że drugą – zasadniczą - kwestią w sprawie jest stwierdzenie czy Wójt Gminy pozostawał w bezczynności w związku z wnioskiem strony o zwrot opłaty administracyjnej, czy też nie. Sąd uznaje, że w sprawie nie można mówić o bezczynności Wójta Gminy. Organ podatkowy, choć nie nazwał swojego rozstrzygnięcia z [...] maja 2008r. decyzją uznał w nim, że zwrot uiszczonej przez Skarżącą należności nie jest należny. Zdaniem Wójta Gminy ocena prawna dokonana przez Skarżącą w zakresie stanu faktycznego jest nieprawidłowa. Kwestionowana przez stronę uchwała rady gminy (Wójt Gminy nie wskazał jej nr ani daty wydania) została przedstawiona właściwemu organowi nadzoru do oceny jej zgodności z prawem. Skoro organ nadzoru nie stwierdził jej nieważności, stosownie do art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz. U. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) była ona zgodna z prawem. Zdaniem Wójta Gminy zapłacona przez Skarżącą opłata, choć na dowodzie wpłaty określona jako opłata administracyjna stanowiła najprawdopodobniej wynagrodzenie za czynność wydania warunków technicznych przyłączenia do sieci, które zastępują pozwolenie na budowę, opracowywanych przez Zakład Gospodarki Komunalnej. Na podstawie ww. treści, wskazanych przez organ podatkowy – Wójta Gminy w ww. piśmie z [...] maja 2008r. należało zatem uznać, że organ ten przyjął, że nie ma możliwości zwrotu żądanej przez Skarżącą opłaty. Wójt Gminy doręczył skutecznie Skarżącej ww. pismo w dniu [...] maja 2008r., zawierające władcze rozstrzygnięcia, datę ([...] maja 2008r.), podpis organu właściwego do rozstrzygania w przedmiocie stwierdzenia lub odmowy stwierdzenia nadpłaty. W świetle przepisu art. 2 § 1 pkt 3 O.p. do opłaty administracyjnej, której wysokość określono w uchwale rady gminy zastosowanie znajdą przepisy tejże Ordynacji podatkowej. Sąd wskazuje, że w trybie badania czy w sprawie doszło do bezczynności po stronie organu administracji państwowej pierwszej instancji, kontroli Sądu administracyjnego nie podlega prawidłowość przyczyn, dla których organ uznał, że nie może zwrócić pobranej opłaty administracyjnej. Sąd rozpoznając skargę na bezczynność bada natomiast, czy organ wydał akt władczy, w którym uznał, że żądanie strony nie może być uwzględnione. Zdaniem Sądu pismo skierowane do Skarżącej przez Wójta Gminy w dniu [...] maja 2008r., choć w swej treści nie zawiera zwrotu "decyzja" jest aktem władczym, w którym w sposób jednostronny odmówiono uwzględnienia żądania, o które wnosiła strona skarżąca, rozstrzygając tym samym konkretną sprawę. W literaturze utrwalił się pogląd, że o istocie aktu prawnego powinna przesądzać jego treść, a nie forma (por. np. J. Borkowski Nieważność decyzji administracyjnej Łódź-Zielona Góra 1997, s. 23; Z. Kmieciak Postępowanie administracyjne w świetle standardów europejskich, Warszawa 1997, s. 95). Analogiczne stanowisko ujawniono w orzecznictwie sądowym. Sąd Najwyższy w wyroku z 18 października 1985r. sygn. akt II Cr 320/85 stwierdził, że użycie tej czy innej nazwy nie ma znaczenia dla charakteru prawnego aktu jako decyzji, jeżeli jest to akt rozstrzygający co do istoty sprawę indywidualną należącą do właściwości organów administracji publicznej, lub w inny sposób kończący sprawę w danej instancji (OSNCP 1986/10/158). Sąd wskazuje ponadto, że w orzecznictwie wypracowano również pogląd, z którego wynika, że do uznania, że konkretny akt spełnia przesłanki do uznania go za decyzję administracyjną wystarcza, aby posiadał on minimum niezbędnych elementów: oznaczenie organu administracji, wskazanie adresata tego aktu, rozstrzygnięcie o istocie sprawy oraz podpis osoby reprezentującej organ (por. wyrok NSA z 20 lipca 1981r. sygn. akt 1163/81, OSPiK 1982/9-10 z glosą J. Borkowskiego tamże, s. 351). W wyroku WSA w Warszawie z 28 stycznia 2004r. sygn. akt III SA 1642/03 uznano, że pismo organu administracji publicznej charakteryzujące się wskazanymi wyżej cechami stanowi decyzję. Sąd, mając powyższe na względzie uznał, że pismo Wójta Gminy z [...] maja 2008r. zawierało podstawowe cechy decyzji administracyjnej i niewątpliwie było aktem administracyjnym, w którym organ w sposób władczy rozstrzygnął o wynikających z przepisów prawa podatkowego uprawnieniach konkretnego podmiotu, w indywidualnej sprawie. Sąd stwierdza ponadto, że Skarżąca w skardze również przyznaje, że w ww. piśmie odmówiono jej zwrotu bezpodstawnie pobranego świadczenia. Rozważania wyżej opisane świadczą, że nie mamy do czynienia w sprawie wszczętej wnioskiem Skarżącej datowanym na [...] lutego 2008r., który wpłynął do Urzędu Gminy w K. [...] marca 2008r. oraz został załatwiony odmowną decyzją datowaną na [...] maja 2008r., z bezczynnością Wójta Gminy. Zdaniem Sądu - w związku ze stwierdzeniami SKO zawartymi w odpowiedzi na skargę - należało zastanowić się nad zagadnieniem wyczerpania środków zaskarżenia, które przysługiwały stronie skarżącej, o których mowa w art. 52 § 2 P.p.s.a. Takimi środkami są zażalenie, o którym mowa w art. 37 § 1 k.p.a. oraz ponaglenie, o którym mowa w art. 141 O.p. SKO w odpowiedzi na skargę uznaje, że Skarżąca takich środków nie złożyła. Zdaniem Sądu, pismo Skarżącej z [...] maja 2008r., które złożono za pośrednictwem Wójta Gminy do SKO [...] maja 2008r. spełnia ww. warunki. Skarżąca wskazuje w nim bowiem, że sprawy nie załatwiono w formie decyzji administracyjnej, zgodnie z art. 207 O.p., z wyjaśnieniem właściwej podstawy prawnej do nałożenia na obywatela przymusowej opłaty administracyjnej. Wnosi też o spowodowanie przez SKO wydania odpowiedniej decyzji przez Wójta Gminy. Sąd wyjaśnia dodatkowo, że ww. pismo Skarżącej z [...] maja 2008r. zawiera także zarzuty merytoryczne w odniesieniu do decyzji administracyjnej Wójta Gminy z [...] maja 2008r., którą odmówiono Skarżącej zwrotu należnie pobranej, na podstawie obowiązującej uchwały rady gminy, opłaty administracyjnej. Pismo z [...] maja 2008r. zostało ponadto złożone przez Skarżącą w terminie do złożenia odwołania od ww. decyzji z [...] maja 2008r. W piśmie tym Skarżąca wyjaśnia, że odpowiedź Wójta jej nie zadowala. Wójt nie odniósł się w niej do bezpodstawnego nałożenia na Skarżącą przymusowego obowiązku. Nie wskazał właściwej podstawy prawnej do nałożenia na obywatela przymusowej opłaty administracyjnej. Opłata administracyjna zgodnie z u.p.o.l. mogła natomiast maksymalnie wynieść [...] zł. Zdaniem Sądu powyższe rozważania wskazują, że pismo Skarżącej z [...] maja 2008r. należało także uznać, jako odwołanie od decyzji Wójta Gminy z [...] maja 2008r., którego SKO nie rozpatrzyło jednak merytorycznie, uznając że w sprawie nie ma potrzeby wydawania decyzji, o czym świadczy pismo SKO z [...] czerwca 2008r. Sąd rozpatrując skargę na bezczynność Wójta Gminy, która nie wystąpiła, nie może zająć się kwestią bezczynności SKO. Stanowi to bowiem odrębną sprawę. Sąd mając powyższe na względzie uznał, że zasadne jest oddalenie skargi, na mocy art. 151 P.p.s.a.