III SAB/Wa 14/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Agnieszka Olesińska (sprawozdawca), Sędziowie sędzia WSA Matylda Arnold - Rogiewicz, sędzia del. SO Agnieszka Baran, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 14 grudnia 2018r. sprawy ze skargi A. S. i J. S. na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] w zakresie rozpoznania odwołania od decyzji ustalającej wysokość łącznego zobowiązania pieniężnego za 2015 r. 1. zobowiązuje Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] do podjęcia czynności na podstawie art. 169 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 800 ze zm.), w terminie 14 dni od dnia doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. oddala wniosek o wymierzenie grzywny; 4. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] solidarnie na rzecz A. S. i J. S. kwotę 100 zł. (słownie: sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Prezydent [...] W. decyzją z [...] listopada 2016 r. ustalił Skarżącym A. S. i J. S. wysokość łącznego zobowiązania pieniężnego za 2015 r. Skarżący 4 stycznia 2017 r. (faksem) wnieśli odwołanie od wymienionej wyżej decyzji z 28 listopada 2016 r. zarzucając błędne ustalenia faktyczne i prawne. Wnieśli o uchylenie decyzji organu podatkowego w całości. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] pismem z 30 marca 2017 r. poinformowało Skarżących, że odwołanie nie wywołało skutku prawnego. W piśmie zatytułowanym "skarga" z 26 kwietnia 2017 r. Skarżący wezwali Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] do niezwłocznego rozpatrzenia we właściwym trybie odwołań. Pismem z 18 maja 2017 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze odpowiadając Skarżącym na powyższe pismo stwierdziło, że przepisy nie przewidują już wnoszenia pism faxem. SKO powołało się na treść art. 168 § 1 i § 3 Ordynacji podatkowej oraz ustawę z 10 lutego 2010 r. o zmianie ustawy o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2010 r., Nr 40, poz. 230), którą przepis art. 168 § 1 Ordynacji podatkowej został zmieniony w ten sposób, że wykreślono z niego możliwość wnoszenia podań między innymi za pomocą faksu i środków komunikacji elektronicznej (wprowadzona zmiana wynika z rozwoju technologii i niewykorzystywania przestarzałych urządzeń – pkt 37 uzasadnienia projektu ustawy). Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło, że z powyższej nowelizacji wprost wynika brak możliwości składania podań/odwołań za pomocą faksu w procedurze podatkowej. Pismem z 14 stycznia 2018 r. Skarżący wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego wnosząc o: - zobowiązanie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] do załatwienia odwołań Skarżących z 4 stycznia 2017 r. od decyzji Prezydenta [...] z [...] listopada 2016 r. określonym przez Wojewódzki Sąd Administracyjny terminie, - stwierdzenie, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, - nałożenie na Prezesa Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] kary pieniężnej/grzywny w wysokości 10.000 zł, - zasądzenie od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz Skarżących wszelkich kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi Skarżący wskazali, że bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] w niniejszej sprawie polega na niezałatwieniu sprawy (zaniechanie wydania decyzji przez organ odwoławczy) w terminie określonym w ustawie. Zdaniem Skarżących w niniejszej sprawie bezczynność organu odwoławczego nosi charakter rażący. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło, że odwołanie nadane faksem nie mogło zostać uznane za podanie w rozumieniu art. 168 § 1 Ordynacji podatkowej. Nie zostało bowiem złożone w sposób określony w art. 168 § 1 i 3a Ordynacji podatkowej. Tym samym nie można go uznać za skutecznie wniesione odwołanie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Istotą sporu w przedmiotowej sprawie jest, to czy odwołanie wniesione faksem mogło został uznane za wniesione skutecznie. Od tego zależy uznanie, czy SKO pozostawało w bezczynności. Wskazać należy, iż zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Z bezczynnością organu mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ administracji publicznej nie podejmuje żadnych czynności lub wprawdzie prowadzi postępowanie w sprawie, ale mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie kończy go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub innego aktu lub też nie podejmuje przewidzianej prawem czynności. Bezczynność organu, czyli niekorzystanie z kompetencji, którą ze względu na zaistnienie wymaganych przez prawo okoliczności organ jest obowiązany wykorzystać, stanowi specyficzny przejaw nielegalności zachowań administracji publicznej (por. M. Miłosz, Bezczynność organu administracji publicznej w postępowaniu administracyjnym, Warszawa 2012 r., s. 92). Tak rozumiana bezczynność oznacza naruszenie prawa obywatela do dobrej administracji, które wynika z treści art. 41 Karty praw podstawowych Unii Europejskiej (Dz. Urz. UE. Z 2007 r. nr C 303 s. 1). Jednym z jego fundamentalnych elementów jest prawo do rozpoznania sprawy w rozsądnym terminie. Dla dopuszczalności skargi na bezczynność nie ma znaczenia, z jakich powodów określony akt (decyzja, postanowienie, inny akt) nie został podjęty lub czynność nie została dokonana, a w szczególności czy bezczynność organu spowodowana została zawinioną lub niezawinioną opieszałością organu w ich podjęciu lub dokonaniu, czy też wiąże się z przeświadczeniem organu, że stosowny akt lub czynność w ogóle nie powinna zostać dokonana. Skarga na bezczynność może być wniesiona dopiero po upływie terminu przewidzianego do załatwienia sprawy. Terminy załatwiania spraw w postępowaniu podatkowym określają przepisy art. 139 Ordynacji podatkowej. Zgodnie z art. 139 § 1 Ordynacji podatkowej załatwienie sprawy wymagającej przeprowadzenia postępowania dowodowego powinno nastąpić bez zbędnej zwłoki, jednak nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu 2 miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, chyba że przepisy niniejszej ustawy stanowią inaczej. Natomiast w myśl § 2 tego artykułu niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone na podstawie dowodów przedstawianych przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub na podstawie faktów powszechnie znanych i dowodów znanych z urzędu organowi prowadzącemu postępowanie. Przekroczenie tych terminów oznacza stan bezczynności zaskarżalnej do sądu administracyjnego. Jak wynika z akt sprawy, przed wniesieniem skargi do sądu Skarżący pismem z 26 kwietnia 2017 r. wezwali SKO do niezwłocznego rozpatrzenia ich odwołań. Rozpoznając skargę na bezczynność, Sąd kontroluje, analizując okoliczności faktyczne sprawy, czy w sprawie zaistniał stan bezczynności, tzn. czy organ zrealizował swoje obowiązki, wynikające z przepisów prawa. Przeprowadzona, według podanych powyżej kryteriów, kontrola legalności działania organu administracji wykazała, że w sprawie doszło do bezczynności organu, która jednakże nie miała charakteru rażącego naruszenia prawa. W niniejszej sprawie Samorządowe Kolegium Odwoławcze winno było rozpatrzyć odwołanie wniesione przez Skarżących faksem po uprzednim wezwaniu i uzupełnieniu przez Skarżących braków formalnych odwołania poprzez podpisanie odwołania. Przez braki formalne należy rozumieć zarówno niespełnienie wymogów określonych w art. 168 § 2 i 3 Ordynacji podatkowej, jak i wymogów ustanowionych w przepisach szczególnych (np. w art. 222 Ordynacji podatkowej). W przepisach Ordynacji podatkowej ustawodawca traktuje bowiem jako braki formalne wszystkie braki podania, co skutkuje tym, że jest tylko jedna procedura sanowania tychże braków. Stosownie bowiem do treści art. 169 § 1 Ordynacji podatkowej, jeżeli podanie nie spełnia wymogów określonych przepisami prawa, organ podatkowy wzywa wnoszącego podanie do usunięcia braków w terminie 7 dni, z pouczeniem, że niewypełnienie tego warunku spowoduje pozostawienie podania bez rozpatrzenia. Jedynie w przypadku braku adresu wnoszącego podania, organ podatkowy obowiązany jest pozostawić podanie bez rozpatrzenia, bez uprzedniego wezwania (art. 169 § 1a Ordynacji podatkowej), (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 16 maja 2017 r. sygn. akt I SA/Bd 826/16). Jak bowiem wynika z orzecznictwa sądów administracyjnych nie można uznać, że fax nie stanowi pisma. Zatem, co do odwołania wniesionego faksem, z uwagi na jego pisemną formę, nie można uznać, że nie jest ono w ogóle wniesione. W wyroku z dnia 16 lutego 2018 r. sygn. akt II FSK 372/16 NSA stwierdził, że "W ocenie Sądu rozpoznającego niniejszą sprawę, nie można przyjąć, że niezachowanie jedynie właściwej formy wniesionego odwołania powoduje, że nie jest ono w ogóle "podaniem" w rozumieniu art. 168 § 1 O.p. Ustawodawca w art. 169 O.p. nie wykluczył zastosowania "wzywania o uzupełnienie braków", w przypadku, gdy podatnik faksem korespondencję oznaczoną jako odwołanie. Nie można bowiem z uwagi na pisemną formę odwołania wniesionego faksem uznać, że nie jest ono w ogóle podaniem, bo tej formy (sposobu) wniesienia nie dopuszcza art. 168 § 1 O.p. Jest to odwołanie ale z brakiem formalnym." Z kolei w wyroku z dnia 14 listopada 2017 r. sygn. akt II FSK 2811/15 NSA stwierdził, że "Jeżeli zważy się na to, że pismo wnoszone w drodze faksu jest wydrukowane w formie pisemnej to z art. 78 § 1 k.c. wynika, że "Do zachowania pisemnej formy czynności prawnej wystarcza złożenie własnoręcznego podpisu na dokumencie obejmującym treść oświadczenia woli. Do zawarcia umowy wystarcza wymiana dokumentów obejmujących treść oświadczeń woli, z których każdy jest podpisany przez jedną ze stron, lub dokumentów, z których każdy obejmuje treść oświadczenia woli jednej ze stron i jest przez nią podpisany". Nie powinno więc budzić wątpliwości to, że przesłanie pisma faksem, mimo niewymienienia tego sposobu wnoszenia podań w art. 168 § 1 ord. pod., nie oznacza niedopuszczalności potraktowania tego sposobu jako wniesienia go w drodze pisemnej. (...) prowadzi to do obowiązku organu wezwania do uzupełnienia jego braków w trybie powołanych przepisów. przepis art. 169 § 1 ord. pod. wskazuje, że "jeżeli podanie nie spełnia wymogów określonych przepisami prawa, organ podatkowy wzywa wnoszącego podanie do usunięcia braków w terminie 7 dni, z pouczeniem, że niewypełnienie tego warunku spowoduje pozostawienie podania bez rozpatrzenia". Zatem, w niniejszej sprawie, wbrew twierdzeniom Samorządowego Kolegium Odwoławczego, wniesienie przez Skarżących pisma faksem prowadzi do obowiązku organu wezwania do uzupełnienia braków pisma w trybie powołanych przepisów. SKO dopuściło się bezczynności, ponieważ nie miało podstaw aby uznać, że Skarżący w ogóle nie wnieśli odwołania. Na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (P.p.s.a.) Sąd zobowiązał organ do podjęcia czynności zmierzających do tego, aby nadać bieg odwołaniu wniesionemu faxem przez Skarżących. SKO powinno zatem wezwać do uzupełnienia braków formalnych, tj. w szczególności podpisania odwołania. Jeśli braki formalne odwołania zostaną usunięte, organ powinien podjąć czynności zmierzające do rozpatrzenia odwołania. Termin 14-dniowy na podjęcie przez SKO czynności związanych z usunięciem braków pisma Sąd uznał za wystarczający. Brak działania ze strony SKO nie miał zdaniem Sądu charakteru rażącego, ponieważ nie pozostawał w oczywistej sprzeczności z treścią przepisów prawa. Literalnie odczytane przepisy w istocie nie przewidują obecnie wnoszenia pism faxem, dopiero prawidłowa wykładnia, wynikająca w szczególności z orzecznictwa sądów, każe dojść do przekonania, że wniesiony przez Skarżący fax był pismem. Wobec stwierdzenia, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, Sąd odstąpił od wymierzenia grzywny bądź przyznania Skarżącym sumy pieniężnej. Szersze rozważania dotyczące tej materii są zbędne. Na wniosek Skarżących Sąd na podstawie art. 200, art. 205 § 2 i art. 209 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302) zasądził na ich rzecz zwrot kosztów postępowania sądowego (100 zł) wysokości obejmującej uiszczony wpis w wysokości 100 zł.