III SAB/Wa 15/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Marta Waksmundzka - Karasińska, Sędziowie sędzia WSA Sylwester Golec (sprawozdawca), sędzia WSA Elżbieta Olechniewicz, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 28 grudnia 2018r. sprawy ze skargi A. S.i J. S. na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] w zakresie rozpoznania odwołania od decyzji ustalającej wysokość łącznego zobowiązania pieniężnego za 2016 r. 1. zobowiązuje Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] do podjęcia czynności na podstawie art. 169 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 800 ze zm.), w terminie 14 dni od dnia doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że nie miała miejsca bezczynność z rażącym naruszeniem prawa; 3. oddala wniosek o wymierzenie grzywny; 4. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] solidarnie na rzecz A. S. i J. S. kwotę 100 zł. (słownie: sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Prezydent m. W. decyzją z [...] listopada 2016 r. ustalił Skarżącym A. S. i J. S. wysokość łącznego zobowiązania pieniężnego za 2016 r. Skarżący 4 stycznia 2017 r. za pomocą faksu wnieśli odwołanie od wymienionej wyżej decyzji z [...] listopada 2016 r. zarzucając błędne ustalenia faktyczne i prawne. Wnieśli o uchylenie decyzji organu podatkowego w całości. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] (dalej powoływane, jako SKO) pismem z 30 marca 2017 r. poinformowało Skarżących, że odwołanie nie wywołało skutku prawnego. W piśmie zatytułowanym "skarga" z 26 kwietnia 2017 r. Skarżący wezwali SKO do niezwłocznego rozpatrzenia we właściwym trybie odwołań. Pismem z 18 maja 2017 r. SKO odpowiadając Skarżącym na powyższe pismo stwierdziło, że przepisy nie przewidują już wnoszenia pism faxem. SKO powołało się na treść art. 168 § 1 i § 3 (t.j. Dz.U. z 2015 r., poz. 613, ze zm., dalej: O.p.) oraz ustawę z 10 lutego 2010 r. o zmianie ustawy o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2010 r., Nr 40, poz. 230), którą przepis art. 168 § 1 O.p. został zmieniony w ten sposób, że wykreślono z niego możliwość wnoszenia podań między innymi za pomocą faksu i środków komunikacji elektronicznej (wprowadzona zmiana wynika z rozwoju technologii i niewykorzystywania przestarzałych urządzeń – pkt 37 uzasadnienia projektu ustawy). SKO stwierdziło, że z powyższej nowelizacji wprost wynika brak możliwości składania podań/odwołań za pomocą faksu w procedurze podatkowej. Pismem z 14 stycznia 2018 r. Skarżący wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego wnosząc o: - zobowiązanie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] do załatwienia odwołań Skarżących z 4 stycznia 2017 r. od decyzji Prezydenta m. w. z [...] listopada 2016 r. określonym przez Wojewódzki Sąd Administracyjny terminie, - stwierdzenie, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, - nałożenie na Prezesa Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] kary pieniężnej/grzywny w wysokości 10.000 zł, - zasądzenie od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz Skarżących wszelkich kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi Skarżący wskazali, że bezczynność SKO w [...] w niniejszej sprawie polega na niezałatwieniu sprawy (zaniechanie wydania decyzji przez organ odwoławczy) w terminie określonym w ustawie. Zdaniem Skarżących w niniejszej sprawie bezczynność organu odwoławczego nosi charakter rażący. W odpowiedzi na skargę SKO stwierdziło, że odwołanie nadane faksem nie mogło zostać uznane za podanie w rozumieniu art. 168 § 1 O.p. Nie zostało bowiem złożone w sposób określony w art. 168 § 1 i 3a O.p. Tym samym nie można go uznać za skutecznie wniesione odwołanie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Skargę wiosną w niniejszej sprawie, Sąd na podstawie art. 119 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369, z późn. zm., dalej "P.p.s.a.") rozpoznał w trybie uproszczonym. Stosownie do art. 120 P.p.s.a. sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym. Istotą sporu w przedmiotowej sprawie jest, to czy odwołanie wniesione faksem mogło został uznane za wniesione skutecznie. Od tego zależy uznanie, czy SKO pozostawało w bezczynności. Wskazać należy, iż zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Bezczynność organu występuje, gdy w prawnie ustalonym terminie organ administracji publicznej nie podejmuje żadnych czynności lub wprawdzie prowadzi postępowanie w sprawie, ale mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie kończy go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub innego aktu lub też nie podejmuje przewidzianej prawem czynności. Bezczynność organu, czyli niekorzystanie z kompetencji, którą ze względu na zaistnienie wymaganych przez prawo okoliczności organ jest obowiązany wykorzystać, stanowi specyficzny przejaw nielegalności zachowań administracji publicznej (por. M. Miłosz, Bezczynność organu administracji publicznej w postępowaniu administracyjnym, Warszawa 2012 r., s. 92). Tak rozumiana bezczynność oznacza naruszenie prawa obywatela do dobrej administracji, które wynika z treści art. 41 Karty praw podstawowych Unii Europejskiej (Dz. Urz. UE. Z 2007 r. nr C 303 s. 1). Jednym z jego fundamentalnych elementów jest prawo do rozpoznania sprawy w rozsądnym terminie. Dla dopuszczalności skargi na bezczynność nie ma znaczenia, z jakich powodów określony akt (decyzja, postanowienie, inny akt) nie został podjęty lub czynność nie została dokonana, a w szczególności czy bezczynność organu spowodowana została zawinioną lub niezawinioną opieszałością organu w ich podjęciu lub dokonaniu, czy też wiąże się z przeświadczeniem organu, że stosowny akt lub czynność w ogóle nie powinna zostać dokonana. Skarga na bezczynność może być wniesiona dopiero po upływie terminu przewidzianego do załatwienia sprawy. Terminy załatwiania spraw w postępowaniu podatkowym określają przepisy art. 139 O.p. Zgodnie z art. 139 § 1 O.p. załatwienie sprawy wymagającej przeprowadzenia postępowania dowodowego powinno nastąpić bez zbędnej zwłoki, jednak nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu 2 miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, chyba że przepisy niniejszej ustawy stanowią inaczej. Natomiast w myśl § 2 tego artykułu niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone na podstawie dowodów przedstawianych przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub na podstawie faktów powszechnie znanych i dowodów znanych z urzędu organowi prowadzącemu postępowanie. Przekroczenie tych terminów oznacza stan bezczynności zaskarżalnej do sądu administracyjnego. Jak wynika z akt sprawy, przed wniesieniem skargi do sądu Skarżący pismem z 26 kwietnia 2017 r. wezwali SKO do niezwłocznego rozpatrzenia odwołania, które zostało wniesione od decyzji wymiarowej wydanej w zakresie podatku od nieruchomości za rok 2016. Rozpoznając skargę na bezczynność, Sąd kontroluje, analizując okoliczności faktyczne sprawy, czy w sprawie zaistniał stan bezczynności, tzn. czy organ zrealizował swoje obowiązki, wynikające z przepisów prawa. Przeprowadzona, według podanych powyżej kryteriów, kontrola legalności działania organu administracji wykazała, że w sprawie doszło do bezczynności organu, która jednakże nie miała charakteru rażącego naruszenia prawa. W niniejszej sprawie SKO winno było rozpatrzyć odwołanie wniesione przez Skarżących faksem po uprzednim wezwaniu i uzupełnieniu przez Skarżących braków formalnych odwołania poprzez podpisanie odwołania. Przez braki formalne należy rozumieć zarówno niespełnienie wymogów określonych w art. 168 § 2 i 3 O.p., jak i wymogów ustanowionych w przepisach szczególnych (np. w art. 222 O.p.). W przepisach O.p. ustawodawca traktuje bowiem jako braki formalne wszystkie braki podania, co skutkuje tym, że jest tylko jedna procedura sanowania tychże braków. Stosownie bowiem do treści art. 169 § 1 O.p., jeżeli podanie nie spełnia wymogów określonych przepisami prawa, organ podatkowy wzywa wnoszącego podanie do usunięcia braków w terminie 7 dni, z pouczeniem, że niewypełnienie tego warunku spowoduje pozostawienie podania bez rozpatrzenia. Jedynie w przypadku braku adresu wnoszącego podania, organ podatkowy obowiązany jest pozostawić podanie bez rozpatrzenia, bez uprzedniego wezwania (art. 169 § 1a O.p.), (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 16 maja 2017 r. sygn. akt I SA/Bd 826/16). Jak bowiem wynika z orzecznictwa sądów administracyjnych nie można uznać, że fax nie stanowi pisma. Zatem, co do odwołania wniesionego faksem, z uwagi na jego pisemną formę, nie można uznać, że nie jest ono w ogóle wniesione. W wyroku z dnia 16 lutego 2018 r., sygn. akt II FSK 372/16 NSA stwierdził, że "W ocenie Sądu rozpoznającego niniejszą sprawę, nie można przyjąć, że niezachowanie jedynie właściwej formy wniesionego odwołania powoduje, że nie jest ono w ogóle "podaniem" w rozumieniu art. 168 § 1 O.p. Ustawodawca w art. 169 O.p. nie wykluczył zastosowania "wzywania o uzupełnienie braków", w przypadku, gdy podatnik faksem korespondencję oznaczoną jako odwołanie. Nie można bowiem z uwagi na pisemną formę odwołania wniesionego faksem uznać, że nie jest ono w ogóle podaniem, bo tej formy (sposobu) wniesienia nie dopuszcza art. 168 § 1 O.p. Jest to odwołanie ale z brakiem formalnym." Z kolei w wyroku z dnia 14 listopada 2017 r., sygn. akt II FSK 2811/15 NSA stwierdził, że "Jeżeli zważy się na to, że pismo wnoszone w drodze faksu jest wydrukowane w formie pisemnej to z art. 78 § 1 k.c. wynika, że "Do zachowania pisemnej formy czynności prawnej wystarcza złożenie własnoręcznego podpisu na dokumencie obejmującym treść oświadczenia woli. Do zawarcia umowy wystarcza wymiana dokumentów obejmujących treść oświadczeń woli, z których każdy jest podpisany przez jedną ze stron, lub dokumentów, z których każdy obejmuje treść oświadczenia woli jednej ze stron i jest przez nią podpisany". Nie powinno więc budzić wątpliwości to, że przesłanie pisma faksem, mimo niewymienienia tego sposobu wnoszenia podań w art. 168 § 1 ord. pod., nie oznacza niedopuszczalności potraktowania tego sposobu jako wniesienia go w drodze pisemnej. (...) prowadzi to do obowiązku organu wezwania do uzupełnienia jego braków w trybie powołanych przepisów. przepis art. 169 § 1 ord. pod. wskazuje, że "jeżeli podanie nie spełnia wymogów określonych przepisami prawa, organ podatkowy wzywa wnoszącego podanie do usunięcia braków w terminie 7 dni, z pouczeniem, że niewypełnienie tego warunku spowoduje pozostawienie podania bez rozpatrzenia". Zatem, w niniejszej sprawie, wbrew twierdzeniom SKO, wniesienie przez Skarżących pisma faksem prowadzi do obowiązku organu wezwania do uzupełnienia braków pisma w trybie powołanych przepisów. SKO dopuściło się bezczynności, ponieważ nie miało podstaw aby uznać, że Skarżący w ogóle nie wnieśli odwołania. Na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a. Sąd zobowiązał organ do podjęcia czynności zmierzających do tego, aby nadać bieg odwołaniu wniesionemu faxem przez Skarżących. SKO powinno zatem wezwać do uzupełnienia braków formalnych, tj. w szczególności podpisania odwołania. Jeśli braki formalne odwołania zostaną usunięte, organ powinien podjąć czynności zmierzające do rozpatrzenia odwołania. Termin 14-dniowy na podjęcie przez SKO czynności związanych z usunięciem braków pisma Sąd uznał za wystarczający. Brak działania ze strony SKO nie miał zdaniem Sądu charakteru rażącego, ponieważ nie pozostawał w oczywistej sprzeczności z treścią przepisów prawa. Literalnie odczytane przepisy w istocie nie przewidują obecnie wnoszenia pism za pomocą faxu, dopiero prawidłowa wykładnia, wynikająca w szczególności z orzecznictwa sądów, każe dojść do przekonania, że wniesiony przez Skarżący fax był pismem. Wobec stwierdzenia, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, Sąd odstąpił od wymierzenia grzywny bądź przyznania Skarżącym sumy pieniężnej. Szersze rozważania dotyczące tej materii są zbędne. Na wniosek Skarżących Sąd na podstawie art. 200, art. 205 § 2 i art. 209 ustawy P.p.s.a. zasądził na ich rzecz zwrot kosztów postępowania sądowego w wysokości uiszczonego wpisu od skargi (100 zł).