III SAB/Wa 30/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Włodzimierz Gurba, Sędziowie sędzia del. SO Ewa Izabela Fiedorowicz (sprawozdawca), sędzia WSA Katarzyna Owsiak, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 13 października 2017 r. sprawy ze skargi F. sp. z o.o. z siedzibą w W. na bezczynność Dyrektora Izby Skarbowej w W. w przedmiocie bezczynności w organu w zakresie rozpoznania zażalenia oddala skargę Dyrektor Izby Celnej w W. postanowieniem z [...] lipca 2015 r. oddalił zarzuty F. sp. z o.o. z siedzibą w W. (dalej powołana jako spółka, strona lub skarżąca) w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej na podstawie tytułów wykonawczych nr od [...] do [...] oraz od [...] do [...], z uwagi na złożenie ich z uchybieniem terminu. Skarżąca pismem z 28 lipca 2015 r. na powyższe postanowienie wniosła zażalenie. Powyższe zażalenie stanowiło jedną stronę, nieopatrzoną podpisem wnoszącego. Do zażalenia nie załączono dokumentu pełnomocnictwa, z którego wynikałoby umocowanie pełnomocnika strony do występowania w sprawie w imieniu spółki. Dyrektor Izby Skarbowej w W. pismem z 25 sierpnia 2015 r., na podstawie art. 33 § 3, art. 63 § 2 i art. 64 § 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2013 r., poz. 267 - dalej jako k.p.a.), wezwał stronę do usunięcia braków formalnych zażalenia, w terminie siedmiu dni od dnia doręczenia wezwania, poprzez nadesłanie stosownego pełnomocnictwa wraz z dowodem uiszczenie opłaty skarbowej oraz podpisanego egzemplarza zażalenia. W powyższym piśmie zawarte zostało pouczenie, zgodnie z którym nieusunięcie wskazanych braków formalnych w terminie spowoduje pozostawienie zażalenia bez rozpoznania. Skarżąca, działająca poprzez pełnomocnika, do pisma z 7 września 2015 r., stanowiącego odpowiedź na powyższe wezwanie organu, załączyła podpisany egzemplarz zażalenia, złożony z siedmiu stron (każda ze stron została opatrzona podpisem pełnomocnika strony) oraz poświadczony za zgodność z oryginałem odpis pełnomocnictwa z 11 grudnia 2014 r., wraz z dowodem uiszczenia opłaty skarbowej. Dyrektor Izby Skarbowej w W., po przeanalizowaniu nadesłanych dokumentów stwierdził, że zażalenie przesłane przy piśmie z 7 września 2015 r. różniło się od zażalenia z 28 lipca 2015 r. W przekonaniu organu powyższa różnica wynikała z zawarcia dodatkowego akapitu na pierwszej stronie zażalenia złożonego pismem z 7 września 2015 r., którego brak było w pierwotnym dokumencie. Tym samym organ uznał to zażalenie za pismo nowe, jako że zażalenie nadesłane przy piśmie z 7 września 2015 r. nie było tożsame z zażaleniem wniesionym 28 lipca 2015 r. Dyrektor Izby Skarbowej w W. pismem z 19 października 2015 r., poinformował spółkę o pozostawieniu bez rozpoznania, stosownie do art. 64 § 2 k.p.a. zażalenia z 28 lipca 2015 r. na postanowienie Dyrektora Izby Celnej w W. z [...] lipca 2015 r. wobec nieusunięcia braku formalnego w postaci uzupełnienia podpisu na zażaleniu. Skarżąca 4 listopada 2015 r. (data nadania pisma) wniosła do Ministra Finansów, zażalenie na bezczynność w postaci pozostawienia bez rozpoznania przez Dyrektora Izby Skarbowej w W. pisma strony z 28 lipca 2015 r. Minister Finansów postanowieniem z [...] stycznia 2016 r. uznał za nieuzasadnione powyższe zażalenie na bezczynność Dyrektora Izby Skarbowej w W., polegającą – zdaniem strony - na pozostawieniu bez rozpoznania, pismem z dnia 19 października 2015 r., zażalenia spółki, wniesionego na postanowienie Dyrektora Izby Celnej w W. z [...] lipca 2015 r. w przedmiocie oddalenia zarzutów z uwagi na wniesienie ich z uchybieniem terminu. Strona pismem z 10 lutego 2016 r. wniosła skargę na bezczynność Dyrektora Izby Skarbowej w W. w postaci pozostawienia bez rozpoznania zaskarżonego postanowienia oddalającego zarzuty dotyczące postępowania egzekucyjnego w zakresie ww. tytułów wykonawczych z uwagi na złożenie ich - według organu - z uchybieniem terminu. Spółka zarzuciła niezasadne zastosowanie art. 64 § 2 k.p.a., poprzez bezpodstawne uznanie, że dokument przez nią nadesłany, w wykonaniu wezwania organu do usunięcia braków formalnych wniosku, nie stanowi prawidłowego uzupełnienia zażalenia z 28 lipca 2015 r., podczas gdy dodatkowe 5 wersów zażalenia (umieszczone na końcu pierwszej strony przedmiotowego pisma), zważywszy na brak ich istotności, nie mogą stanowić o zamknięciu dla strony drogi do sprawiedliwego rozpoznania jej sprawy, zważywszy na brak ich istotności. Mając na uwadze powyższe strona wniosła o zobowiązanie Dyrektora Izby Skarbowej w W. do merytorycznego rozpoznania sprawy, oraz zasądzenie od organu na jej rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu spółka zarzuciła, że organ błędnie przyjął, iż pismo stanowiące uzupełnienie braku formalnego zażalenia, jest pismem nowym, zważywszy na fakt, iż zawiera ono dodatkowy akapit, którego nie obejmowało pismo pierwotne. Argumentowała, że pismo stanowiące uzupełnienie braku formalnego zażalenia zawiera treść, taką jaka została zawarta w zażaleniu z 28 lipca 2015 r. Nie jest możliwe zrobienie identycznej kopii pisma, które już znajduje się w aktach sprawy. Tym samym za nieistotny strona uznała dodatkowy akapit, znajdujący się w piśmie wtórnym. Reasumując skarżąca stwierdziła, że pozostawienie przez Dyrektora Izby Skarbowej w W. zażalenia bez rozpoznania stanowiło zbyt daleko idące zignorowanie wymogu uwzględniania słusznego interesu strony, pogłębiania zaufania stron do władzy publicznej, a także ukierunkowanie się w stronę najdalej posuniętego formalizmu. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Izby Skarbowej w W. wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonym piśmie. Wyrokiem z 26 października 2016 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w sprawie o sygn. akt III SAB/Wa 13/16, zobowiązał Dyrektora Izby Skarbowej w W. do rozpatrzenia zażalenia na postanowienie Dyrektora Izby Celnej w W. z [...] lipca 2015 roku, nr [...], w terminie miesiąca od dnia doręczenia organowi akt administracyjnych sprawy wraz z odpisem prawomocnego wyroku (pkt 1); stwierdził, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt 2) i rozstrzygnął o kosztach postępowania sądowego (pkt 3). W uzasadnieniu wskazano, że dodatkowe elementy w zażaleniu w postaci akapitu zawierającego wymienienie przepisów, których naruszenie skarżąca zarzucała, czy uzasadnienia – były nieistotne i jako takie pozostawały bez znaczenia dla oceny, czy mamy do czynienia z tożsamym pismem. Podmiot i przedmiot zaskarżenia były tożsame, co było, zdaniem tego Sądu, wystarczające dla uznania, że zażalenie skarżącej powinno otrzymać dalszy bieg. W ocenie Sądu nierozpatrzenie sprawy w sytuacji, gdy pismu należał nadać bieg wobec usunięcia jego braków formalnych, a tego nie uczyniono pozostawiając je bez rozpatrzenia, podlega kwalifikacji jako bezczynność organu w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 8 w związku z pkt 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270, ze zm. – dalej jako p.p.s.a). Dlatego Sąd skargę uwzględnił i na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. stwierdził jednocześnie, że bezczynność w rozpoznawanej sprawie nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. W skardze kasacyjnej Dyrektor Izby Skarbowej w W. zaskarżył powyższy wyrok w całości, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, a w przypadku stwierdzenia, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, a także o zasądzenie od strony na rzecz organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych, na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Powyższemu wyrokowi Sądu pierwszej instancji zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które miały istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem stanowiły podstawę do stwierdzenia bezczynności w działaniu organu odwoławczego i nałożenia przez Sąd zobowiązania do wykonania czynność procesowej, mianowicie: – art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 64 § 2 i art. 63 § 3 k.p.a., poprzez ich niewłaściwą wykładnię skutkującą wadliwym zastosowaniem, polegającą na uznaniu bezczynności w działaniu organu w związku ze stwierdzeniem braku dokonania czynności postępowania w postaci wydania postanowienia, pomimo że nie doszło do bezczynności, gdyż działanie organu odwoławczego poprzez pozostawienie podania bez rozpatrzenia było uzasadnione w sytuacji stwierdzenia braków formalnych podania wszczynającego postępowanie zażaleniowe, które nie zostały uzupełnione przez stronę postępowania; – art. 64 § 2 w zw. z art. 63 § 3 k.p.a., poprzez ich błędną wykładnię, polegającą na stwierdzeniu, że zaistniały podstawy prawne do rozpoznania pisma strony, w sytuacji gdy pismo wszczynające postępowanie, tj. zażalenie z 28 lipca 2015 r., nie zostało podpisane, pomimo wezwania do usunięcia braków w tym zakresie, a zatem nie mogło stanowić podstawy do prowadzenia postępowania w sprawie; – art. 149 § 1a p.p.s.a., poprzez jego błędne zastosowanie i dokonanie oceny, czy doszło do bezczynności na skutek rażącego naruszenia prawa, w sytuacji, gdy przepis ten nie miał zastosowania, gdyż do bezczynności organu odwoławczego nie doszło. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 17 maja 2017 r. wydanym w sprawie o sygn. akt II FSK 555/17, uchylił zaskarżony wyrok w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądził od strony na rzecz Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w W. kwotę 340 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, zasadnicze znaczenie dla rozstrzygnięcia w sprawie miała odpowiedź na pytanie, czy sposób w jaki skarżąca odpowiedziała na skierowane do niej wezwanie do usunięcia braków formalnych - poprzez przedłożenie pełnomocnictwa wraz z dowodem uiszczenia opłaty skarbowej oraz podpisanego egzemplarza zażalenia - można było uznać za uzupełnienie braków formalnych zażalenia. W ocenie tego Sądu, stanowisko Sądu pierwszej instancji w tym zakresie było błędne. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że w postępowaniu administracyjnym, postępowaniu egzekucyjnym (podobnie jak w postępowaniu sądowoadministracyjnym), zasadą jest iż strona, która składa pismo zobowiązana jest je w prawidłowy sposób podpisać (art. 63 § 3 k.p.a.), a braki w tym zakresie uniemożliwiają nadanie pismu biegu. Jeżeli pismo nie czyni zadość wymaganiom ustalonym w przepisach prawa, należy wezwać wnoszącego do usunięcia braków w terminie siedmiu dni z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania (art. 64 § 2 k.p.a.). Brak podpisu pod złożonym pismem nie oznacza jednak, że strona nie ma innej możliwości jak tylko własnoręcznie złożyć podpis, bowiem równoznaczne z podpisaniem pisma jest nadesłanie jego podpisanego odpisu. Warunkiem jest jednak żeby pismo to było odpisem, jednobrzmiącą kopią, a nie pismem nowym. W niniejszej sprawie skarżąca reprezentowana przez pełnomocnika, w odpowiedzi na wezwanie Dyrektora Izby Skarbowej w W. przedłożyła złożone z siedmiu stron zażalenie z 28 lipca 2015 r. (każda ze stron opatrzona podpisem jej pełnomocnika) oraz poświadczony za zgodność z oryginałem odpis pełnomocnictwa. Niemniej, złożonego zażalenia nie sposób uznać za odpis zażalenia – było to bowiem pismo o innej treści. Zażalenie przesłane przy piśmie z 7 września 2015 r. różniło się od zażalenia z 28 lipca 2015 r. Mianowicie, najpierw skarżąca złożyła zażalenie składające się z jednej nieopatrzonej podpisem strony, a następnie złożyła składające się z siedmiu stron zażalenie opatrzone podpisem na każdej ze stron, przy czym na stronie pierwszej zawarty został dodatkowy akapit, którego brak było w pierwszym złożonym dokumencie. Wezwanie dotyczyło uzupełnienia braków formalnych zażalenia, a nie uzupełnienia treści zażalenia. Tym samym organ zasadnie uznał drugie pismo za nowe pismo, gdyż nie było tożsame z pismem pierwszym. To z kolei uniemożliwiało organowi merytoryczne rozpoznanie tego pisma. W orzecznictwie przyjmuje się, że warunkiem skutecznego uzupełnienia przez stronę braków formalnych podania poprzez jego podpisanie jest to, aby pismo składane były odpisem, jednobrzmiącą kopią, a nie pismem nowym (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 7 lutego 2012 r., sygn. akt II OSK 2261/10). Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że skutkiem nieuzupełnienia braków podania jest pozostawienie go bez rozpoznania stosownie do art. 64 § 2 k.p.a. Sąd ten zatem za uzasadnione uznał zarzuty naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisów postępowania, tj. art. 149 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 64 § 2 i art. 63 § 3 k.p.a., poprzez ich niewłaściwe zastosowanie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie błędnie przyjął bezczynność w działaniu organu w związku z nieprawidłowym stwierdzeniem braku dokonania czynności postępowania w postaci wydania postanowienia. Skoro strona nie uzupełniła w terminie barków formalnych podania (tu: zażalenia) organ był uprawniony do pozostawienia tegoż bez rozpoznania, o czym strona została powiadomiona pismem z 19 października 2015 r. W uzasadnieniu Naczelny Sąd Administracyjny wskazał również, że w piśmie wzywającym do usunięcia braków formalnych zażalenia skarżąca została pouczona o skutkach nieuzupełnienia tychże braków w wyznaczonym terminie. Z tych samych przyczyn uznano, że Sąd pierwszej instancji dokonał błędnej kontroli zastosowania przez organ odwoławczy przepisów art. 63 § 3 w związku z art. 64 § 2 k.p.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny ponownie rozpoznający sprawę, zważył, co następuje. Skarga podlegała oddaleniu. Zgodnie z art. 190 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz.U. z 2017, poz. 1369, dalej p.p.s.a.), sąd któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. W niniejszej sprawie zaszła konieczność ponownego rozpoznania sprawy przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, który pozostaje związany wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Sąd ten w wyroku z 17 maja 2017 r. wydanym w sprawie o sygn. akt II FSK 555/17, przesądził, że złożone przez skarżącą pismem z 7 września 2015 r. zażalenie nie stanowiło odpisu odwołania (zażalenia z 28 lipca 2015 r.) – było to bowiem pismo o innej treści. Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, że zażalenie przesłane przy piśmie z 7 września 2015 r. różni się od zażalenia z 28 lipca 2015 r. Najpierw bowiem skarżąca złożyła zażalenie składające się z jednej nieopatrzonej podpisem strony, a następnie – składające się z siedmiu stron zażalenie opatrzone podpisem na każdej ze stron, przy czym na stronie pierwszej zawarty został dodatkowy akapit, którego brak było w pierwszym złożonym dokumencie. Tym samym Naczelny Sąd Administracyjny stanął na stanowisku, że organ zasadnie uznał drugie pismo strony za pismo nowe, gdyż nie było tożsame z pierwszym pismem (zażaleniem z 28 lipca 2015 r.). To z kolei uniemożliwiało organowi merytoryczne rozpoznanie tego pisma. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w sprawie niniejszej, skutkiem nieuzupełnienia braków podania (zażalenia z 28 lipca 215 r.) jest pozostawienie go bez rozpoznania, stosownie do art. 64 § 2 k.p.a. W konsekwencji Sąd ten uznał, że skoro strona nie uzupełniła w terminie braków formalnych zażalenia organ był uprawniony do pozostawienia zażalenia bez rozpoznania, o czym strona została powiadomiona pismem z 19 października 2015 r. Jak wskazano powyżej, z uwagi na brzmienie art. 190 p.p.s.a., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie ponownie rozpoznający sprawę pozostaje związany powyższą wykładnią prawa, z której wynika że dokument nadesłany przez skarżącą, będący odpowiedzią na wezwanie organu do uzupełnienia braków formalnych wniosku nie stanowi prawidłowego uzupełnienia zażalenia z 28 lipca 2015 r. W tych okolicznościach sprawy, należało uznać, że pozostawienie przez organ podania (zażalenia) bez rozpoznania, było działaniem prawidłowym. Z tych względów zarzut skargi dotyczący naruszenia art. 64 § 2 k.p.a. uznać należało za niezasadny. Mając na uwadze powyższe, Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art. 151 p.p.s.a.