III SAB/Wa 46/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Marta Waksmundzka-Karasińska, Sędziowie sędzia WSA Sylwester Golec, sędzia WSA Honorata Łopianowska (sprawozdawca), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 22 maja 2018 r. sprawy ze skargi K. K. na przewlekłość postępowania Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. w zakresie rozpatrzenia odwołania od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lutego 2017 r. nr [...] 1) stwierdza, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. dopuściło się przewlekłego prowadzenia postępowania, 2) stwierdza, że przewlekłość nie ma charakteru rażącego, 3) przyznaje od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. sumę pieniężną w wysokości 200 zł (słownie: dwieście złotych), 4) zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. na rzecz K. K. kwotę 100 zł (słownie: sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego Dnia 22 lutego 2017 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. ["SKO", "Kolegium"] wydało decyzje w sprawach: 1. [...] [dot. podatku od nieruchomości za 2009 r.]: SKO na podstawie art. 249 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa [t.j. Dz. U. z 2015 r. poz. 613 z późn. zm., dalej "O.p."] odmówiło orzekania w sprawie w związku z faktem, że A. K. odebrał decyzję [...] marca 2009 r.; 2. [...] [dot. podatku od nieruchomości za 2010 r.] i [...][dot. podatku za 2011 r.]: Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. odmówiło orzekania w sprawie w związku z faktem, że decyzje za te lata jako niedoręczone żadnej ze stron nie weszły do obrotu prawnego; 3. [...], [...], [...], [...] [dot. podatku od nieruchomości kolejno za lata 2012-15]: Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji na podstawie art. 248 § 3 w zw. z art. 247 § 1 O.p. Wniesione przez K. K. ["Skarżąca"] wezwania do usunięcia naruszenia prawa, potraktowane przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. jako odwołania, od pięciu decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z [...] marca 2017 r. [sprawy o sygn. [...], [...], [...], [...] oraz [...] ], wpłynęły do Kolegium w dniu 27 marca 2017 r. Pismem z dnia 26 czerwca 2017 r. Skarżąca wezwała Kolegium do bezzwłocznego rozpatrzenia ww. spraw. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. pismem z 13 lipca 2017 r. [doręczone 28 lipca 2017 r.] poinformowało Skarżącą o zakończeniu postępowania dowodowego i o możliwości zapoznania się z aktami sprawy – Skarżąca skorzystała z tego uprawnienia w dniu 1 sierpnia 2017 r. Pismem z 3 sierpnia 2017 r. [data wpływu: 8 sierpnia 2017 r.] Skarżąca wezwała Kolegium do uzupełnienia materiału dowodowego w sprawie. Pismem z 30 sierpnia 2017 r., Skarżąca złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie pięć skarg na bezczynność i przewlekłe prowadzenie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. spraw o sygn. [...], [...], [...], [...], [...], po odwołaniu odpowiednio: [...], [...], [...], [...], [...], przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W.. Skarżąca zarzuciła naruszenie art. 121 § 1, art. 125 § 1, art. 139 § 1 i § 2, art. 140 § 1, art. 187 § 1, art. 200 § 1 o.p. Sprawy ze skarg w sprawach o sygn. [...] po odwołaniu odpowiednio: [...] zostały przez Sad umorzone wobec cofnięcia skarg [sprawy o sygn. III SAB/Wa 42/17, III SAB/Wa 43/17, III SAB/Wa 44/17, III SAB/Wa 45/17, natomiast Skarżąca podtrzymała skargę dotyczącą przewlekłości w załatwieniu sprawy dotyczącej podatku od nieruchomości za 2015 r. tj. w sprawie prowadzonej przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. pod sygn. [...], dotyczącej odwołania od decyzji w spr. [...]. W odpowiedzi na skargę z dnia 28 września 2017 r., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wniosło o oddalenie skargi, stwierdzając, że dopuściło się uchybienia terminowi załatwienia sprawy, określonemu w obowiązujących przepisach. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wskazało jednakże, że uchybienie to wynikało ze znacznego napływu spraw w latach poprzednich i w roku bieżącym, co – zważywszy na wciąż niewystarczającą obsadę personalną Kolegium – wpłynęło na powstanie zaległości i uniemożliwia załatwianie spraw w obowiązujących terminach [zwłaszcza z uwagi na słuszny postulat załatwiania spraw zgodnie z kolejnością wpływu]. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem w postępowaniu mającym za przedmiot rozpatrzenie odwołania Skarżącej od decyzji [...] [dot. podatku od nieruchomości kolejno za rok 2015], prowadzonej pod sygn. [...] stwierdzono przewlekłe prowadzenie postępowania. W rozpoznawanej sprawie została złożona skarga na przewlekłe prowadzenie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. postępowania odwoławczego, która to przewlekłość, zdaniem Skarżącej, przejawia się nierozpatrzeniem wniesionego przez Skarżącą w dniu 27 marca 2017 r. odwołania od ww. decyzji. [pismo datowane na 24 marca 2017 r., tytułowane jako "Wezwanie do usunięcia rażących naruszeń prawa"]. W świetle postanowień art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi [Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 z późn. zm., dalej: "p.p.s.a."], w okolicznościach niniejszej sprawy skarga na przewlekłe prowadzenie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. postępowania odwoławczego mogła być wniesiona, gdyż dotyczy ona przypadku określonego w pkt 1 ww. art. 3 § 2 powołanej ustawy, tj. zarzucana przewlekłość organu polega na niewydaniu decyzji przez organ odwoławczy i braku podejmowania czynności w prowadzonym postępowaniu. Zgodnie art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4a, zaś w pkt 1 mowa jest o kontroli decyzji administracyjnych. Zważywszy powyższe, nie wystąpiły w sprawie także żadne przeszkody formalne do rozpoznania skargi. W przypadku przewlekłości przed wniesieniem skargi do sądu administracyjnego wymagane jest – w sprawach podatkowych – ponaglenie, o którym mowa w art. 141 O.p. Takie ponaglenie nie jest jednak konieczne w sytuacji, gdy skarga dotyczy przewlekłego prowadzenia postępowania [bezczynności] organu wyższego stopnia, jakim jest m.in. samorządowe kolegium odwoławcze. W przypadku uchybienia terminów do rozpoznania środków zaskarżenia przez samorządowe kolegium odwoławcze w sprawach podatkowych, środek prawny w postaci ponaglenia, o którym mowa w art. 141 § 1 pkt 1 O.p. nie przysługuje, bowiem w przypadku tego organu nie można wskazać organu wyższego stopnia, do którego można by skierować ponaglenie. Zgodnie z tym przepisem, na niezałatwienie sprawy we właściwym terminie lub terminie ustalonym na podstawie art. 140 O.p. stronie służy ponaglenie do organu podatkowego wyższego stopnia. Tym samym środek ten nie mógł być wykorzystany w przypadku złożenia skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania przez samorządowe kolegium odwoławcze w sprawie rozpatrzenia odwołania a składane przez Skarżących ponaglenia tytułowane skargami, wezwaniami mogły być traktowane jedynie jako zasygnalizowanie konieczności rozpoznania sprawy [monity], pozostają jednak bez wpływu dla dopuszczalności skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania. Stosownie do art. 149 § 1 p.p.s.a., Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do
dokonania czynności; zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku 
wynikających z przepisów prawa; stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia 
postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa [§ 1a powołanej ustawy]. Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 [§ 2 powołanej ustawy]. W aktualnym stanie prawnym naruszenie przepisów dotyczących terminowego załatwienia spraw może być traktowane jako "bezczynność" lub "przewlekłość postępowania". Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 3 września 2013 r. sygn. II OSK 891/13 [wyrok dostępny: http://orzeczenia.nsa.gov.pl], interpretacja tych pojęć wymaga przyjęcia założenia, że obie instytucje dotyczą różnych kategorii naruszeń prawa. W postępowaniu sądowoadministracyjnym dotyczącym skargi na przewlekłość postępowania organu, przedmiotem sądowej kontroli jest ocena podejmowanych w toku postępowania działań organu pod kątem zachowania należytej staranności w organizowaniu i prowadzeniu tego postępowania w taki sposób, aby doprowadziło ono w rozsądnym terminie do merytorycznego załatwienia sprawy. Bezczynność i przewlekłość postępowania to terminy o podobnym, ale nie tożsamym znaczeniu. W orzecznictwie przyjmuje się, że o bezczynności organu można mówić wówczas, gdy organ ten, pomimo istniejącego obowiązku, nie załatwia sprawy, w określonej formie i w określonym czasie, będąc do tego właściwym z mocy stosownych przepisów. Instytucja skargi na bezczynność ma więc doprowadzić do wydania rozstrzygnięcia w sprawie. O przewlekłości postępowania można natomiast mówić wtedy, gdy organ nie załatwia sprawy w terminie, nie pozostając jednocześnie w bezczynności, a podejmowane przez ten organ czynności procesowe nie charakteryzują się koncentracją, względnie mają charakter czynności pozornych, nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy. Przewlekłe prowadzenie przez organ postępowania administracyjnego zaistnieje wówczas, gdy będzie mu można skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut przeprowadzania czynności [w tym dowodowych] pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia [por. m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 października 2012 r., sygn. akt II OSK 1956/12]. Nie można zatem przypisać organowi przewlekłego prowadzenia postępowania w sytuacji, gdy podejmuje on wszelkie możliwe, a konieczne dla zakończenia postępowania działania, które jednakże z przyczyn niezależnych od organu nie przynoszą oczekiwanego skutku w postaci zakończenia postępowania administracyjnego. Instytucja skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., ma na celu ochronę strony przez doprowadzenie do wydania przez organ rozstrzygnięcia w sprawie. Z akt administracyjnych sprawy wynika, że w dniu 27 marca 2017 r. Skarżąca złożyła odwołania, które zostały rozpatrzone wydaniem w dniu 20 września 2017 r. decyzji. W rozpoznawanej sprawie, przypisywana Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu w W. przewlekłość postępowania dotyczy rozpatrzenia odwołania od decyzji dotyczącej podatku od nieruchomości, dla której to kategorii spraw przepis art. 139 § 3 o.p. przewiduje termin dwumiesięczny na załatwienie sprawy. Zgodnie z tym przepisem, załatwienie sprawy w postępowaniu odwoławczym powinno nastąpić́ nie później niż w ciągu 2 miesięcy od dnia otrzymania odwołania przez organ odwoławczy, a sprawy, w której przeprowadzono rozprawę lub strona złożyła wniosek o przeprowadzenie rozprawy – nie później niż̇ w ciągu 3 miesięcy. Jak wynika z akt sprawy, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. od dnia wniesienia odwołania w dniu 27 marca 2017 r. nie rozpatrzyło go w ustawowym terminie, nie poinformowało też Skarżącej o niezałatwieniu sprawy w terminie. Zgodnie z art. 140 § 1 o.p., o każdym przypadku niezałatwienia sprawy we właściwym terminie organ podatkowy obowiązany jest zawiadomić stronę, podając przyczyny niedotrzymania terminu i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Ponadto, wydanie przez organ aktu po wniesieniu do sądu skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego nie zwalnia sądu administracyjnego z dokonania oceny, czy organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania lub bezczynności oraz czy miały one miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Stosownie bowiem do treści art. 149 § 1 pkt 3 oraz art. 149 § 1a p.p.s.a., obowiązkiem Sądu w przypadku skarg na przewlekłego prowadzenia postępowania lub bezczynność jest ustalenie – w ramach prowadzonego postępowania wyjaśniającego – czy organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania lub bezczynności oraz czy miały one miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Sąd administracyjny jest obowiązany do dokonania oceny skargi i ustalenia czy działanie, względnie zaniechanie organu administracji publicznej, wyczerpywało przesłankę przewlekłego prowadzenia postępowania lub bezczynności oraz rażącego naruszenia prawa. Ponadto, dla dopuszczalności skargi na przewlekłość nie ma znaczenia okoliczność, z jakich powodów określony akt nie został podjęty lub czynność nie została dokonana, a w szczególności czy spowodowane one zostały zawinioną lub niezawinioną opieszałością organu w ich podjęciu lub dokonaniu. Okoliczności, jakie spowodowały zwłokę organu oraz jego działania w toku rozpoznawania sprawy [jak też zaniechania] oraz stopień przekroczenia terminów będą miały natomiast znaczenie przy ocenie Sądu, czy stwierdzone przewlekłe prowadzenia postępowania lub bezczynność miała charakter kwalifikowany, tj. czy była ona rażąca w rozumieniu art. 149 § 1a p.p.s.a., czy też nie. Rażącym naruszeniem prawa jest stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można powiedzieć, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy, że naruszono prawo w sposób oczywisty [por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 675/12, publ.: Lex nr 12188894]. W toku postępowania, od czasu wniesienia odwołania organ dokonywał następujących czynności: [1] Kolegium pismem z dnia 13 lipca 2017 r. [doręczone 28 lipca 2017 r.] poinformowało Skarżącą o zakończeniu postępowania dowodowego i o możliwości zapoznania się z aktami sprawy – Skarżąca skorzystała z tego uprawnienia w dniu 1 sierpnia 2017 r.; [2] w dniu 3 sierpnia 2017 r. Skarżąca złożyła wniosek o umożliwienie zapoznania się z pismem KOA/17/96/SI/16 i datą doręczenia tego pisma Burmistrzowi B.; [3] pismem z 8 września 2017 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. poinformowało, że po przeprowadzeniu analizy rejestru pism wychodzących, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. nie wystosowało do Burmistrza Miasta i Gminy B. żadnego pisma w toku prowadzonych spraw o sygn. KOA/1343/Fi/17, KOA/1344/Fi/17, KOA/1345/Fi/17, KOA/1346/Fi/17, KOA/1347/Fi/17, w szczególności nie wysłano pisma o wskazanej sygn.. KOA/17/96/SI/16; [4] w dacie 20 września 2017 r. zostały wydane decyzje w sprawie. Powyższe, w ocenie Sądu przekonuje o przewlekłym wprowadzeniu przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. postępowania. Od wniesienia odwołania [...] marca 2017 r., do lipca 2017 r. nie podjął żadnej czynności w sprawie. Ponadto, w lipcu 2017 r. organ zakończył postępowanie dowodowe i przez kolejne dwa miesiące organ nie podejmował już żadnych – poza odpowiedzią na pismo Skarżącej – czynności; nie zawiadomił także Skarżącej o nierozpatrzeniu odwołania w terminie. Dla oceny, czy bezczynność i przewlekłość organu miała charakter rażącego naruszenia prawa w każdej sprawie konieczna jest indywidualna ocena. Nie jest wystarczające samo przekroczenie ustawowych terminów, musi być ono znaczne, bądź też przejawiać się w braku jakiejkolwiek reakcji organu na wniosek strony. Rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Kwalifikacja naruszenia jako rażące musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego po prostu jako naruszenie, bądź zwykłe, typowe naruszenie. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne, jednak rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach musi być oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia. Termin rozpatrzenia odwołania został przez organ bezsprzecznie przekroczony, przez blisko cztery miesiące organ nie podejmował bowiem żadnych czynności zmierzających do załatwienia sprawy, jednak Sąd uznał, że działanie to nie było zamierzone i nie było znaczne. Przepis art. 121 § 1 O.p. nakazuje prowadzenie postępowania w sposób budzący zaufanie do organów podatkowych, natomiast przepis art. 125 tej ustawy zobowiązuje organy podatkowe, aby działały w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Żadnej z dyspozycji zawartej w tych przepisach Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. nie wykonało. Mając powyższe na uwadze Sąd orzekł o przyznaniu na rzecz Skarżącej od organu sumy pieniężnej, o której mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a. Sąd uznał, iż kwota 200 zł będzie stanowić dostateczne zadośćuczynienie za opisane wyżej przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ, a jej wysokość jest adekwatna do stopnia naruszenia prawa przez organ. W tym stanie sprawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 w związku z art. 149 § 2 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku. Ponadto wyrok zawiera rozstrzygnięcie o kosztach postępowania, które Sąd, zgodnie z art. 200 i art. 209 p.p.s.a. zasądził od organu administracji na rzecz Skarżącej. Koszty te obejmują wpis uiszczony przez Skarżącą w kwocie 100 zł.