III SAB/Wa 51/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jarosław Trelka, Sędziowie sędzia WSA Matylda Arnold-Rogiewicz, sędzia WSA Maciej Kurasz (sprawozdawca), , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 22 stycznia 2020 r. sprawy ze skargi J. J. na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. w przedmiocie rozpoznania odwołania od decyzji ustalającej wymiar łącznego zobowiązania pieniężnego 1. stwierdza bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. w rozpatrzeniu odwołania od decyzji Prezydenta W. z dnia [...] lutego 2019 r., nr [...]; 2. stwierdza, że bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. umarza postępowanie sądowe w przedmiocie nakazania Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu w W. rozpatrzenia odwołania; 4. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. na rzecz J. J. kwotę 100 zł (słownie: sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. 1. J. J. (dalej: "Skarżący", Strona") wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. (dalej: "SKO") w przedmiocie rozpoznania odwołania od decyzji Prezydenta W. z dnia [...] lutego 2019 r. nr [...] ustalającej wymiar łącznego zobowiązania pieniężnego za nieruchomość zlokalizowaną przy ul. P. w W. działka [...] z obrębu [...] w kwocie 98 zł. 2. Skarga została wniesiona w następującym stanie faktycznym i prawnym: w dniu [...] lutego 2019 r. Prezydent W decyzją nr [...] ustalił Skarżącemu i jego małżonce I. J. wymiar łącznego zobowiązania pieniężnego za nieruchomość zlokalizowaną przy ul. P. w W. działka [...] z obrębu [...] w kwocie 98 zł (dalej również: "decyzja z [...] lutego 2019 r."). 3. Skarżący i jego małżonka nie zgodzili się z tym rozstrzygnięciem i pismem z 11 marca 2019 r. złożyli odwołanie zaskarżając decyzję w całości i wnosząc o jej uchylenie. 4. W odpowiedzi na skargę SKO wskazało, że w dniu [...] lipca 2019 r. wydało decyzję [...] w sprawie utrzymania w mocy ww. decyzji Prezydenta. Mając na uwadze powyższe, zdaniem SKO nie pozostawało ono w bezczynności. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: 5. Skarga oparta została na uzasadnionych podstawach, jakkolwiek Samorządowe Kolegium Odwoławcze, w dacie orzekania przez Sąd, nie pozostawało już w bezczynności, co czyniło bezprzedmiotowym zobowiązanie organu do wydania w określonym terminie rozstrzygnięcia. Uprzednia bezczynność miała jednak miejsce, w postaci naruszenia artykułów: 139 O.p., 140 § 1, art. 121 § 1 oraz art. 125 § 1 O.p. ale nie z rażącym naruszeniem prawa. W ocenie Sądu zaszły przesłanki do wymierzenia organowi grzywny. 6. Na wstępie należy zauważyć, że zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153 poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem. W ramach tej kontroli Sądy orzekają w sprawach skarg na bezczynność organów wówczas, gdy te zobowiązane są do wydania: decyzji administracyjnych; postanowień, na które służy zażalenie albo kończących postępowanie, a także postanowień rozstrzygających sprawę co do istoty; postanowień wydanych w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym; innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, 4a. pisemnych interpretacji przepisów prawa podatkowego wydawanych w indywidualnych sprawach. Tylko więc we wskazanym zakresie spraw można wnosić skargę na bezczynność organu. Nadto w sprawach, w których zarzucana jest bezczynność organów administracji publicznej Sąd Administracyjny orzeka według stanu prawnego i faktycznego istniejącego w chwili orzekania. Istotne jest więc to, czy organ w dacie orzekania pozostaje w bezczynności. 7. Bezczynność organu w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 1270 ze zm. - zwanej dalej P.p.s.a.) ma miejsce wówczas, gdy w ustawowym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub postępowanie takie wprawdzie prowadził, ale nie zakończył go - mimo istnienia ustawowego obowiązku - wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub innego aktu, nie podjął też stosownej czynności. Skarga na bezczynność dopuszczalna jest niezależnie od powodów, dla których dany akt lub czynność nie zostały podjęte, w szczególności bez względu na to, czy przyczyna tej opieszałości jest zawiniona, czy też nie (por. m. in. T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2005r., s. 86). Ponadto w okolicznościach niniejszej sprawy skarga na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie mogła być wniesiona, gdyż dotyczy ona przypadku określonego w pkt 1 art. 3 § 2 P.p.s.a., tj. zarzucana bezczynność organu polega na nie wydaniu decyzji przez organ odwoławczy. Przypomnieć trzeba, że zgodnie art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4a, zaś w pkt 1 mowa jest o kontroli decyzji administracyjnych. Wezwanie do usunięcia naruszenia prawa jest wymagane wówczas, gdy przedmiotem skargi jest akt lub czynność (art. 52 § 3 i 4 P.p.s.a.), a nie wówczas, gdy przedmiotem tym jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. 8. W przypadku bezczynności (przewlekłości) przed wniesieniem skargi do sądu administracyjnego wymagane jest wniesienie ponaglenia (w sprawach podatkowych), o którym mowa w art. 141 O.p. Takie ponaglenie nie jest jednak konieczne w sytuacji, kiedy skarga dotyczy bezczynności (przewlekłego prowadzenia postępowania) organu wyższego stopnia (organu odwoławczego), jakim jest m.in. samorządowe kolegium odwoławcze. W przypadku uchybienia terminów do rozpoznania środków zaskarżenia przez samorządowe kolegium odwoławcze w sprawach podatkowych środek prawny w postaci ponaglenia, o którym mowa w art. 141 § 1 pkt 1 O.p. nie przysługuje. W wypadku bowiem tego organu nie można wskazać organu wyższego stopnia, do którego można by skierować ponaglenie. Tym samym środek ten nie mógł być wykorzystany w przypadku złożenia skargi na bezczynność samorządowego kolegium odwoławczego w sprawie rozpatrzenia odwołania. 9. Zasady rozstrzygania przez Sąd w sprawach, w których zarzucona została bezczynność, względnie przewlekłość postępowania uregulowane zostały w art 149 P.p.s.a. W aktualnym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się, że wykładnia i zastosowanie art. 149 P.p.s.a. wymaga uwzględnienia celu zmian jakie zostały dokonane ustawami: 1) z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (która weszła w życie z dniem 11 kwietnia 2011 r.), 2) z dnia 20 stycznia 2011 r. o odpowiedzialności majątkowej funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenie prawa (która weszła w życie z dniem 17 maja 2011 r.) oraz 3) z dnia 25 marca 2011 r. o zmianie ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (która weszła w życie z dniem 12 lipca 2011 r.). Ratio legis tych zmian jest rozszerzenie środków przeciwdziałania bezczynności organu i przewlekłemu prowadzeniu postępowania administracyjnego oraz naruszaniu przez organ administracji terminów załatwienia spraw, a także umożliwienie efektywnego dochodzenia przez stronę postępowania odszkodowania za poniesioną szkodę od organu administracji z tytułu niewydania orzeczenia lub decyzji z naruszeniem prawa oraz ponoszenia przez funkcjonariuszy publicznych odpowiedzialności majątkowej za zaniechania prowadzące do wyrządzenia szkody na skutek rażącego naruszenia prawa. Prawidłowa wykładnia art. 149 P.p.s.a. nie może zostać - jak stwierdzono m. in. w postanowieniu NSA z dnia 26.07.2012 r., sygn. akt II OSK 1360/12 (dostępne w CBOSA) - przeprowadzona w oderwaniu od celów tych zmian. Naczelny Sąd Administracyjny jednolicie podkreśla, że wydanie przez organ administracyjny decyzji, w toku postępowania sądowego po wniesieniu skargi, nie zwalania wojewódzkiego sądu administracyjnego z obowiązku rozpoznania skargi wniesionej na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. w zakresie orzekania w przedmiocie stwierdzenia, czy bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1 zdanie drugie P.p.s.a.) oraz w zakresie wymierzenia organowi grzywny z tego tytułu (art. 149 § 2 P.p.s.a.). O uwzględnieniu skargi na bezczynność można bowiem mówić nie tylko wówczas, gdy sąd zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu. Zgodnie bowiem z art. 149 § 1 zdanie drugie P.p.s.a. Sąd, uwzględniając skargę, stwierdza jednocześnie, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa, a stosownie do art. 149 § 2 P.p.s.a. w przypadku uwzględnienie skargi, sąd może orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny. W konsekwencji uwzględnieniem skargi, w rozumieniu art. 149 P.p.s.a. jest również stwierdzenie, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz wymierzenie organowi grzywny. W tym też zakresie, z uwagi na zmianę stanu prawnego, nie można powoływać się na uchwałę składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 listopada 2008 r., sygn. akt I OPS 6/08. Brak orzeczenia w zakresie objętym dyspozycją art. 149 § 1 zdanie drugie P.p.s.a. uniemożliwia stronie dochodzenie odszkodowania z tytułu niezgodnego z prawem zaniechania organu co do wydania aktu administracyjnego. 10. Z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale – mimo istnienia ustawowego obowiązku – nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji , postanowienia czy też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności. Ponadto, dla dopuszczalności skargi na bezczynność nie ma znaczenia okoliczność, z jakich powodów określony akt nie został podjęty lub czynność nie została dokonana, a w szczególności czy bezczynność organu spowodowana została zawinioną lub niezawinioną opieszałością organu w ich podjęciu lub dokonaniu. Okoliczności, jakie spowodowały zwłokę organu oraz jego działania w toku rozpoznawania sprawy (jak też zaniechania) oraz stopień przekroczenia terminów będą miały natomiast znaczenie przy ocenie Sądu, czy stwierdzona bezczynność miała charakter kwalifikowany, tj. czy była ona rażąca w rozumieniu art. 149 § 1 zdanie drugie P.p.s.a., czy też nie. Rażącym naruszeniem prawa jest stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można powiedzieć, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy, że naruszono prawo w sposób oczywisty (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 675/12, publ.: Lex nr 12188894). 11. Zważywszy, że organ pozostawał w bezczynności do chwili złożenia skargi do WSA w Warszawie, Sąd obowiązany był ocenić – stosownie do art. 149 § 1 p.p.s.a. – czy bezczynność ta miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. w dacie złożenia skargi nie dopełniło ciążącego na nim obowiązku załatwienia sprawy co oznacza, że pozostawało w bezczynności. Ordynacja podatkowa zobowiązuje generalnie organy podatkowe do załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki. Zgodnie z przepisem art. 139 § 1 O.p. załatwienie sprawy wymagającej przeprowadzenia postępowania dowodowego powinno nastąpić bez zbędnej zwłoki, jednak nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu 2 miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, chyba że przepisy niniejszej ustawy stanowią inaczej. W myśl art. 139 § 3 O.p. załatwienie sprawy w postępowaniu odwoławczym powinno nastąpić nie później niż w ciągu 2 miesięcy od dnia otrzymania odwołania przez organ odwoławczy, a sprawy, w której przeprowadzono rozprawę lub strona złożyła wniosek o przeprowadzenie rozprawy - nie później niż w ciągu 3 miesięcy. Do terminów określonych w art. 139 § 1-3 O.p. nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa podatkowego dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu. Zgodnie z art. 140 § 1 O.p., o każdym przypadku niezałatwienia sprawy we właściwym terminie organ podatkowy obowiązany jest zawiadomić stronę, podając przyczyny niedotrzymania terminu i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Ten sam obowiązek ciąży na organie podatkowym również w przypadku, gdy niedotrzymanie terminu nastąpiło z przyczyn niezależnych od organu. 12. Przekroczenie tych terminów oznacza stan bezczynności zaskarżalnej do sądu administracyjnego. Jak wynika z akt sprawy, organ pierwszej instancji decyzją z [...] lutego 2019 r. nr [...] ustalił Skarżącemu i jego małżonce I. J. wymiar łącznego zobowiązania pieniężnego za nieruchomość zlokalizowaną przy ul. P. w W. działka [...] z obrębu [...] w kwocie 98 zł. Dnia 11 marca 2019 r. Skarżąca wniosła odwołanie od ww. decyzji. Przedmiotowe odwołanie nie zostało przez SKO rozpoznane do dnia wniesienia skargi do sądu z dnia 28 czerwca 2019 r. (czyli przez ponad 4 miesiące). Jak wynika z akt sprawy Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. od dnia wniesienia odwołania 11 marca 2019 r. do dnia złożenia skargi na bezczynność do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie 28 czerwca 2019 r. nie podjęło żadnych czynności. Dopiero [...] lipca 2019 r. organ drugiej instancji wydał decyzję odwoławczą (po ponad 5 miesiącach od złożenia odwołania). Z akt sprawy nie wynika również aby zaistniały podstawy prawne do niewydania decyzji w terminie określonym w art. 139 § 3 O.p., co oznacza, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. dopuściło się naruszenia tego przepisu, podobnie jak i art. 140 § 1, art. 121 § 1 oraz art. 125 § 1 tej ustawy. Wskazać jednak należy, że bezczynność organu odwoławczego nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, bowiem organ odwoławczy nie przekroczył znacznie terminu wymienionego w art. 139 § 3 O.p. Nie można przy tym pomijać, że przepis art. 121 § 1 O.p. nakazuje prowadzenie postępowania w sposób budzący zaufanie do organów podatkowych, natomiast przepis art. 125 tej ustawy zobowiązuje organy podatkowe, aby działały w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Żadnej z dyspozycji zawartej w tych przepisach Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. nie wykonało. 13. Mając powyższe na uwadze Sąd stwierdzając, że organ dopuścił się bezczynności, ale nie w rażącym stopniu Sąd orzekł też o wymierzeniu organowi grzywny, o której mowa w art. 149 § 2 P.p.s.a. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i § 1a w związku z art. 149 § 2 P.p.s.a, orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200, art. 202 § 2 i art. 205 § 1 P.p.s.a.