III SAB/Wa 8/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Marta Waksmundzka-Karasińska, Sędziowie sędzia WSA Beata Sobocha, asesor WSA Agnieszka Sułkowska (sprawozdawca), , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 12 maja 2021 r. sprawy ze skargi D. sp. z o.o. z siedzibą w W. na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. w zakresie rozpoznania odwołania od decyzji w sprawie nadpłaty w podatku od nieruchomości 1) stwierdza, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. dopuściło się bezczynności w zakresie rozpoznania odwołania D. sp. z o.o. z siedzibą w W. od decyzji Wójta Gminy L. z dnia [...] sierpnia 2020 r. nr [...] (znak: [...]); 2) stwierdza, że bezczynność miała miejsce bez rażącego naruszenia prawa; 3) umarza postępowanie sądowe w zakresie zobowiązania Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. do wydania aktu; 4) oddala wniosek o wymierzenie organowi grzywny; 5) zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. na rzecz D. sp. z o.o. z siedzibą w W. kwotę 614 zł (słownie: sześćset czternaście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z [...] sierpnia 2020 r. Wójt Gminy L. odmówił skarżącej – D. sp. z o.o. (dalej: skarżąca, spółka) stwierdzenia nadpłaty w kwocie 87.987,00 zł z tytułu podatku od nieruchomości za okres od stycznia 2016 r. do lipca 2020 r. Skarżąca wywiodła od tej decyzji odwołanie. Jak wynika z akt sprawy, akta podatkowe organu pierwszej instancji wpłynęły do Samorządowego Kolegium odwoławczego w W. w dniu [...] września 2020 r. W dniu 15 lutego 2021 r. (data wpływu do SKO) skarżąca złożyła skargę na bezczynność SKO w zakresie rozpoznania odwołania od decyzji Wójta Gminy L. z [...] sierpnia 2020 r. Do tego dnia Kolegium nie podjęło żadnych czynności w sprawie. W dniu [...] marca 2021 r. Kolegium wydało decyzję. Spółka w skardze zarzuciła, że organ drugiej instancji nie podjął czynności w sprawie i nie wydał decyzji pomimo upływu ustawowego terminu na załatwienie sprawy, czym naruszył art. 139 § 3 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2020 r. poz. 1325; dalej: o.p.) przez niezałatwienie sprawy w ustawowym terminie i ponad dwukrotne przekroczenie dwumiesięcznego terminu na załatwienie sprawy w postępowaniu odwoławczym, a także art. 140 § 1 i 2 o.p. przez niezawiadomienie strony o niemożności załatwienia sprawy w ustawowym terminie, przyczynach jej niezałatwienia oraz wyznaczeniu nowego terminu załatwienia sprawy. Z uwagi na powyższe, skarżąca wniosła o: 1) zobowiązanie SKO w W. do wydania decyzji w sprawie z odwołania od decyzji Wójta Gminy L. z [...] sierpnia 2020 r. w terminie 7 dni od daty doręczenia organowi odpisu prawomocnego orzeczenia wydanego w niniejszej sprawie wraz z aktami sprawy na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, ze zm.; dalej: p.p.s.a.); 2) stwierdzenie, że SKO w W. dopuściło się bezczynności z rażącym naruszeniem prawa, na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 w zw. z § 1a p.p.s.a.; 3) wymierzenie organowi grzywny w wysokości według uznania sądu, na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a., 4) zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej odrzucenie, ewentualnie w przypadku nieuwzględnienia tego wniosku – o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem. W ramach tej kontroli sądy orzekają w sprawach skarg na bezczynność organów między innymi wówczas, gdy te zobowiązane są do wydania decyzji administracyjnych. W pierwszej kolejności należy odnieść się do wniosku organu podatkowego o odrzucenie skargi z powodu niewezwania go do usunięcia naruszenia prawa. W ocenie tutejszego Sądu wniosek ten nie jest zasadny, a wskazana podstawa prawna, tj. art. 52 § 4 p.p.s.a. – już nie obowiązuje. W razie bezczynności (przewlekłości) w sprawach podatkowych, przed wniesieniem skargi do sądu administracyjnego, co do zasady, na podstawie art. 53 § 2b p.p.s.a., wymagane jest wniesienie ponaglenia, o którym mowa w art. 141 o.p. Takie ponaglenie nie jest jednak konieczne w sytuacji, kiedy skarga dotyczy bezczynności (przewlekłego prowadzenia postępowania) organu wyższego stopnia (organu odwoławczego), jakim jest m.in. samorządowe kolegium odwoławcze. W przypadku uchybienia terminów do rozpoznania środków zaskarżenia przez samorządowe kolegium odwoławcze środek prawny w postaci ponaglenia, o którym mowa w art. 141 § 1 pkt 1 o.p., nie przysługuje. W odniesieniu do tego organu nie można bowiem wskazać organu wyższego stopnia, do którego można by skierować ponaglenie. Tym samym środek ten nie mógł być wykorzystany w przypadku złożenia skargi na bezczynność samorządowego kolegium odwoławczego w sprawie rozpatrzenia odwołania. Jeśli natomiast chodzi o wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, które według Kolegium powinno poprzedzać skargę na bezczynność, to argumentacja organu podatkowego zawarta w odpowiedzi na skargę nawiązuje do nieaktualnego stanu prawnego. Nowela p.p.s.a. z kwietnia 2017 r. zniosła instytucję wezwania do usunięcia naruszenia prawa. W art. 53 § 3 tej ustawy w brzmieniu ustalonym przez wspomnianą nowelę, tj. od 1 czerwca 2017 r., pominięto tę instytucję; obecnie zgodnie z przywołanym przepisem: "jeżeli stronie przysługuje prawo do zwrócenia się do organu, który wydał decyzję z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy, strona może wnieść skargę na tę decyzję bez skorzystania z tego prawa (...)". Przy takiej treści analizowanego przepisu, który odnosi się do sprawy "rozpatrzonej", nie sposób twierdzić, by na jego podstawie skarżąca była zobowiązana do jakichkolwiek dodatkowych czynności przed wniesieniem skargi na bezczynność SKO, które sprawy nie rozpoznało. Co więcej, przepis ten pozwala stronie wnieść skargę nawet jeśli nie złożyła wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Artykuł 52 § 4 p.p.s.a. natomiast, który został wskazany przez organ jako podstawa instytucji wezwania do usunięcia naruszenia prawa, nie obowiązuje. To powoduje, że stanowisko organu musiało zostać uznane za bezzasadne. Przechodząc do istoty sprawy wskazać należy, że bezczynność organu w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. ma miejsce wówczas, gdy w ustawowym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub postępowanie wprawdzie prowadził, ale nie zakończył go - mimo istnienia ustawowego obowiązku - wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub innego aktu, bądź nie podjął stosownej czynności. Skarga na bezczynność dopuszczalna jest niezależnie od powodów, dla których dany akt lub czynność nie zostały podjęte, w szczególności bez względu na to, czy przyczyna tej opieszałości jest zawiniona, czy też nie (por. m. in. T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2005 r., s. 86). Ocena tego, czy skarga na bezczynność jest zasadna, wymaga więc ustalenia, że organ miał prawny obowiązek dokonania czynności i obowiązku tego nie wykonał w terminie. Wskazać następnie należy, że okoliczności, jakie spowodowały zwłokę organu oraz jego działania w toku rozpoznawania sprawy (jak też zaniechania) oraz stopień przekroczenia terminów będą miały natomiast znaczenie przy ocenie sądu, czy stwierdzona bezczynność miała charakter kwalifikowany, tj. czy była ona rażąca w rozumieniu art. 149 § 1a p.p.s.a. Rażącym naruszeniem prawa jest stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można powiedzieć, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy, że naruszono prawo w sposób oczywisty (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 675/12, publ.: Lex nr 12188894). Dla oceny, czy bezczynność i przewlekłość organu miała charakter rażącego naruszenia prawa w każdej sprawie konieczna jest indywidualna ocena. Nie jest wystarczające samo przekroczenie ustawowych terminów, musi być ono znaczne, bądź też przejawiać się w braku jakiejkolwiek reakcji organu na wniosek strony. Zasady rozstrzygania przez sąd w sprawach, w których zarzucona została bezczynność, względnie przewlekłość postępowania uregulowane zostały w art 149 p.p.s.a. Zgodnie z treścią § 1 tego artykułu, sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie – zgodnie z treścią art. 149 § 1a p.p.s.a., sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Jak natomiast stanowi art. 149 § 2 p.p.s.a., sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w analizowanej sprawie organ podatkowy drugiej instancji w dniu złożenia skargi na jego bezczynność bez wątpienia pozostawał bezczynny. Jak bowiem słusznie wskazała skarżąca, od dnia przekazania akt do Kolegium przez organ pierwszej instancji do dnia złożenia skargi w sprawie nie podjęto żadnej czynności. Zatem w dacie złożenia skargi w niniejszej sprawie, SKO nie dopełniło ciążącego na nim obowiązku załatwienia sprawy, co oznacza, że pozostawało w bezczynności. Wskazać należy, że ordynacja podatkowa zobowiązuje organy podatkowe do załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki. Zgodnie z treścią 139 § 3 o.p. załatwienie sprawy w postępowaniu odwoławczym powinno nastąpić nie później niż w ciągu 2 miesięcy od dnia otrzymania odwołania przez organ odwoławczy, a sprawy, w której przeprowadzono rozprawę lub strona złożyła wniosek o przeprowadzenie rozprawy - nie później niż w ciągu 3 miesięcy. Do terminów określonych w art. 139 § 1-3 ordynacji podatkowej nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa podatkowego dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu. Zgodnie z treścią art. 140 § 1 o.p. o każdym przypadku niezałatwienia sprawy we właściwym terminie organ podatkowy obowiązany jest zawiadomić stronę, podając przyczyny niedotrzymania terminu i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Ten sam obowiązek ciąży na organie podatkowym również w przypadku, gdy niedotrzymanie terminu nastąpiło z przyczyn niezależnych od organu. Kolegium nie tylko nie rozpatrzyło odwołania skarżącej w ustawowym terminie, ale też nie informowało jej o niezałatwieniu sprawy w terminie. Z akt niniejszej sprawy nie wynika, by zaistniały podstawy prawne do tego, aby decyzja nie została wydana w terminie określonym w art. 139 § 3 o.p. Należy podkreślić, że art. 121 § 1 o.p. nakazuje prowadzenie postępowania w sposób budzący zaufanie do organów podatkowych, natomiast art. 125 tej ustawy zobowiązuje organy podatkowe, aby działały w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Żadnej z dyspozycji zawartej w tych przepisach SKO w niniejszej sprawie nie wykonało. Zdaniem Sądu, bezczynność organu nie nosiła cechy rażącego naruszenia prawa. Wynika to z faktu, że Kolegium przekroczyło termin w sposób nieznaczny, a miało to miejsce w okresie pandemii spowodowanej rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2, w tym w okresie tzw. drugiej fali pandemii, charakteryzującej się znacznym wzrostem zachorowań. Powyższe spowodowało zakłócenia w pracy różnych instytucji, w tym organów administracji. Mając na uwadze powołane wyżej okoliczności, Sąd uznał, że w sprawie miała miejsce bezczynność SKO, jednakże bezczynność ta nie nosi cechy rażącego naruszenia prawa, o czym orzekł na podstawie art. 149 § 1 pkt 3) i § 1a p.p.s.a. Z akt sprawy wynika natomiast, że po wniesieniu przez spółkę skargi na bezczynność organ odwoławczy wydał decyzję z [...] marca 2021 r., w której uchylił zaskarżoną decyzję Wójta i sprawę przekazał organowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. W odniesieniu do tej okoliczności podkreślić należy, że Naczelny Sąd Administracyjny jednolicie uznaje, że wydanie przez organ administracyjny decyzji w toku postępowania sądowego po wniesieniu skargi, nie zwalania wojewódzkiego sądu administracyjnego z obowiązku rozpoznania skargi opartej na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. w zakresie orzekania w przedmiocie stwierdzenia, czy bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz w zakresie wymierzenia organowi grzywny z tego tytułu. O uwzględnieniu skargi na bezczynność można bowiem mówić nie tylko wówczas, gdy sąd zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu. Mając na uwadze treść powołanego wyżej art. 149 p.p.s.a., uwzględnieniem skargi, w jego rozumieniu, jest również stwierdzenie, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz wymierzenie organowi grzywny. W konsekwencji, w okolicznościach niniejszej sprawy bezprzedmiotowe stało się postępowanie w zakresie zobowiązania SKO do wydania decyzji. Jak to bowiem zostało wyjaśnione we wcześniejszej części uzasadnienia, przed wydaniem rozstrzygnięcia przez sąd w niniejszej sprawie SKO wydało decyzję z [...] marca 2021 r. W konsekwencji postępowanie w tym zakresie, jako bezprzedmiotowe, podlegało umorzeniu, na podstawie art. 161 § 1 pkt 3) p.p.s.a. Jednocześnie Sąd uznał, że z uwagi na przyczyny bezczynności wymierzenie organowi grzywny nie jest uzasadnione. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a. Kwotę zasądzoną z tego tytułu od SKO na rzecz skarżącej, stanowi uiszczony przez nią wpis od skargi, opłata od pełnomocnictwa oraz wynagrodzenie pełnomocnika będącego radcą prawnym (§ 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych Dz. U. z 2018 r. poz. 265). Sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 4 p.p.s.a.