IV SA 1005/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Gliniecki (spr.), Asesor WSA Mariola Kowalska, Grzegorz Czerwiński, Protokolant Rafał Kubik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 września 2004 r. sprawy ze skargi L. B. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2003 [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności postanowienia. I. stwierdza nieważność zaskarżonego postanowienia oraz utrzymanego nim w mocy postanowienia z dnia [...] listopada 2002 r., II. zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego L. B. kwotę 250 zł (dwieście pięćdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. postanowieniem z dnia [...] września 1999 r. [...], na podstawie art. 119, 121 § 4 i 5 i art. 122 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, nałożył na . B. grzywnę w celu przymuszenia w wysokości 5000 zł. Powyższe postanowienie zostało wydane po wcześniejszym wezwaniu do wykonania obowiązku, określonego w tytule wykonawczym P.I.N.B. z dnia [...] września 1999 r., a wynikającego z decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z dnia [...] maja 1999 r. [...], nakazującej rozbiórkę szeregu obiektów i urządzeń, wybudowanych bez wymaganego pozwolenia na działce nr [...] położonej w pobliżu miejscowości C.. Powyższa decyzja została utrzymana w mocy decyzją Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G. z dnia [...] sierpnia 1999 r. [...]. Również wymienione na wstępie postanowienie z dnia [...] września 1999 r. zostało utrzymane w mocy postanowieniem Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G. z dnia [...] listopada 1999 r. [...]. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego pismem z dnia [...].07.2002 r. zawiadomił o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności w/w postanowienia z dnia [...] listopada 1999 r., a następnie postanowieniem z dnia [...] listopada 2002 r. [...] stwierdził nieważność postanowienia Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G. z dnia [...] listopada 1999 r. oraz utrzymanego nim w mocy postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z dnia [...] czerwca 1999 r. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, iż postanowienie nakładające grzywnę w celu przymuszenia, dotyczy nie wykonania rozbiórki obiektów i urządzeń budowlanych, która to rozbiórka został nakazana na podstawie art. 48 Prawa budowlanego, "co mieści się w pojęciu przymusowej rozbiórki w rozumieniu art. 121 § 5 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji". Zgodnie z w/w przepisem grzywna powinna być obliczona jako iloczyn powierzchni zabudowy budynku lub jego części, objętego nakazem przymusowej rozbiórki i 1/5 ceny 1m² powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego, ustalonej na podstawie odrębnych przepisów do obliczania premii gwarancyjnej dla posiadaczy oszczędnościowych książeczek mieszkaniowych. W niniejszej sprawie grzywnę w celu przymuszenia określono na podstawie art. 121 § 2, co stanowi rażące naruszenie przepisu art. 121 § 5 w/w ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji i skutkuje stwierdzeniem nieważności postanowienia organu drugiej instancji oraz utrzymanego nim w mocy postanowienia organu pierwszej instancji. Pełnomocnik L. B. we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, wywodzi iż obiekty i urządzenia, których nakazano rozbiórkę, nie są budynkami w rozumieniu art. 3 pkt 2 Prawa budowlanego i dlatego wadliwe by było zastosowanie przepisu art. 121 § 5 w/w ustawy o postępowanie egzekucyjnym w administracji. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego po ponownym rozpatrzeniu sprawy, postanowieniem z dnia [...] stycznia 2003 r. utrzymał w mocy własne postanowienie z dnia [...] listopada 2002 r. uzasadniając to tym, że wydanie decyzji rozbiórkowej na podstawie art. 48 Prawa budowlanego, "zgodnie z utrwaloną linią orzecznictwa NSA (por. wyrok NSA z dnia 1999.09.13. sygn. akt 1663/98, LEX nr 48190) mieści się to w pojęciu rozbiórki w rozumieniu art. 121 § 5 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji z dnia 17 czerwca 1966 r.". W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższe postanowienie, pełnomocnik L. B. uzasadnia swoje stanowisko podobnie, jak we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy i wnosi o uchylenie zaskarżonego postanowienia. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego w odpowiedzi na skargę podtrzymuje swoje stanowisko zajęte w zaskarżonym postanowieniu i wnosi o oddalenie skargi. Ponadto wyjaśnia, "iż organ egzekucyjny nie jest uprawniony do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym, jak również nie jest zobligowany do oceny zasadności nałożonego obowiązku rozbiórki i kwalifikacji obiektów nim objętych. Zatem kwestia, czy objęte obowiązkiem rozbiórki obiekty są, jak twierdzi skarżący, obiektami tymczasowymi i urządzeniami technicznymi zdefiniowanymi w art. 3 pkt 3, 4, 5 i 9 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, nie podlega ocenie na etapie postępowania o nałożenie grzywny". Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Niniejsza sprawa podlega rozpoznaniu przez w/w Sąd pierwszej instancji na podstawie art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1271 z późn. zm.). Skarga jest w pełni uzasadniona, gdyż zaskarżone postanowienie oraz utrzymane nim w mocy postanowienie z dnia [...] listopada 2002 r., zostały wydane z rażącym naruszeniem art. 16 § 1 kpa po przez uznanie, że postanowienia: Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G. z dnia [...] listopada 1999 r. i Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z dnia [...] czerwca 1999 r., zostały wydane z rażącym naruszeniem przepisu art. 125 § 5 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Ponadto w związku z powyższym, zaskarżone postanowienie oraz utrzymane nim w mocy postanowienie, zostały wydane z naruszeniem przepisu art. 157 § 1 kpa, w części stwierdzającej nieważność postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z dnia [...] czerwca 1999 r., znak: [...]. Zaskarżone postanowienie oraz utrzymane nim w mocy postanowienie z dnia [...] listopada 2002 r., zostały wydane przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego w postępowaniu nieważnościowym (na podstawie art. 157 § 1 w związku z art. 156 § 1 pkt 2 kpa), a więc w jednym z trybów nadzwyczajnych pozwalających wzruszyć akty administracyjne (decyzje, postanowienia) ostateczne. Stwierdzenie nieważności aktu administracyjnego jako wyjątek od określonej w art. 16 § 1 kpa ogólnej zasady stabilności następuje tylko, gdy bezspornie ustalone zostało istnienie przyczyny nieważności określonej w art. 156 § 1 kpa, a nie zachodzą przewidziane w art. 156 § 2 kpa przesłanki stwierdzenia niezgodności aktu z prawem. Jedną z fundamentalnych zasad demokratycznego państwa prawnego, jest zasada stabilności prawomocnych rozstrzygnięć. Naruszenie więc tej zasady (art. 16 § 1 kpa) jest rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa, pociągającym za sobą stwierdzenie nieważności decyzji (wyrok NSA z dnia 2 grudnia 1986 r. sygn. akt IV SA 620/86 GP 1987, nr 21, s. 8; wyrok NSA z dnia 19 maja 1989 r., sygn. akt IV SA 90/89, ONSA 1989, nr 1, poz. 49; wyrok NS z dnia 11 stycznia 1991 r., III ARN 41/90, OSAP 1992, nr 11, s. 60). Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdzając, w oparciu o art. 156 § 1 pkt 2 kpa, nieważność postanowienia Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G. z dnia [...] listopada 1999 r. i utrzymanego nim w mocy postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z dnia [...] września 1999 r. przyjął błędnie, że w niniejszej sprawie grzywna w celu przymuszenia, powinna być nałożona na podstawie art. 121 § 5 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, a nie na podstawie § 2 tego przepisu. Ze stanowiskiem tym nie można się zgodzić, bowiem przepis art. 121 § 5 w/w ustawy, ma zastosowanie jedynie "w przypadku obowiązku przymusowej rozbiórki budynku lub jego części", co wynika wprost z jego brzmienia. Tymczasem, decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Powiecie P. z dnia [...] maja 1999 r., w oparciu o którą został wydany tytuł wykonawczy z dnia [...] września 1999 r., nakazująca rozbiórkę "obiektów i urządzeń", w żadnym z punktów osnowy, nie wymienia budynku lub jego części, podobnie w tytule wykonawczym. Wymienione w decyzji nakazującej rozbiórkę "obiekty i urządzenia" (sanitariaty, pawilony sanitarne, wiaty, kioski, wjazdy, lampy parkowe oświetleniowe, kable energetyczne, przyłącza wodociągowe i kanalizacyjne) opisane tam szczegółowo, nie mogą odpowiadać określeniu "budynku" z art. 3 pkt 2 Prawa budowlanego, nie może więc w tym przypadku mieć zastosowania przepis art. 121 § 5 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, tym bardziej że jest on bardziej represyjny dla zobowiązanego niż § 2 tego przepisu (wyrok NSA z dnia 17.12.2002 r. sygn. akt 122/01, ONSA 2004, nr 2, poz. 50). O tym, kiedy powinien mieć zastosowanie przepis art. 121 § 5 w/w ustawy, nie decyduje to, czy decyzja o nakazie rozbiórki, była wydana na podstawie art. 48 Prawa budowlanego, lecz przedmiot nakazu rozbiórki as dokładniej to, czy nakazano rozbiórkę "budynku lub jego części". Nietrafnie organ powołuje się tu w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 września 1999 r., gdyż dotyczy on zupełnie innej kwestii. Prawdą jest, ze organ egzekucyjny nie jest uprawniony do badania i oceny zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym, jak również nie może dokonywać kwalifikacji obiektów nim objętych, zresztą nikt od organu egzekucyjnego tego nie wymaga. Jak wynika z akt sprawy, organy egzekucyjne pierwszej i drugiej instancji prawidłowo odczytały decyzję nakazującą rozbiórkę, w której nie użyto ani razu określenia "budynek". Organ egzekucyjny – Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. – ten sam organ, który wydał decyzję nakazującą rozbiórkę, również w treści tytułu wykonawczego, nie użył określenia "budynek". Nie można również decyzji o nakazanie rozbiórki "obiektów i urządzeń" czynić zarzutu, że jest niezrozumiała, czy też mało precyzyjna w swych sformułowaniach, co mogłoby sprawiać trudności w jej wykonaniu. Nie jest to więc kwestia badania i oceny zasadności i wykonalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym, czy też kwalifikacji prawnej obiektów objętych nim, gdyż tego dokonuje organ orzekający nakaz rozbiórki. Problem wynikł w momencie, kiedy Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowił stwierdzić nieważność postanowień pierwszej i drugiej instancji w sprawie nałożenia grzywny w celu przymuszenia, bez wcześniejszego wszechstronnego zbadania sprawy. Nie jest to nawet problem odmiennej wykładni przepisu art. 121 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, jest to "błąd w sztuce", błąd w ustaleniach co do faktów. Organ administracji publicznej przed stwierdzeniem nieważności decyzji lub postanowienia, powinien szczególnie wnikliwie przeprowadzić postępowanie uwzględniając w pełni przepisy art. 7 i 77 § 1 kpa, mając na uwadze nadzwyczajny charakter tego postępowania. Nie można wszczynać z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia, nie zapoznając się z treścią decyzji administracyjnej, która jest źródłem obowiązku, który podlega wyegzekwowaniu w drodze postępowania egzekucyjnego i ustawa przewiduje różne środki egzekucyjne zależne od przedmiotu obowiązku, który ma spełnić zobowiązany. Przykładem takiego zróżnicowania środków jest przepis art. 121 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego ponownie rozpatrując sprawę, na wniosek skarżącego, mógł skorygować swój błąd, gdyż pełnomocnik skarżącego we wniosku wskazał, że obiekty których nakazano rozbiórkę nie są budynkami w rozumieniu art. 3 pkt 2 Prawa budowlanego. Jednak organ w odniesieniu do tego zarzutu, odwołał się do brzmienia art. 29 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, najwyraźniej nie rozumiejąc argumentacji strony skarżącej. Mógł również Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego skorygować swoje stanowisko, uwzględniając skargę w całości, w trybie art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym. Nie ma chyba wątpliwości, że organy administracji publicznej (wszystkich stopni) orzekające jako organy nadzoru budowlanego, organy administracji architektoniczno-budowlanej, organy egzekucyjne, czy też jako organy sprawujące nad nimi nadzór (Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego), niezależnie od trybu postępowania w jakim wydają rozstrzygnięcia, są zobligowane do posługiwania się pojęciami w brzmieniu i w znaczeniu ustalonym przez ustawodawcę, jak w tym przypadku pojęcie "budynku" określone w art. 3 pkt 2 Prawa budowlanego. Obowiązek ten dla organów stosujących prawo, wynika z zasady praworządności określonej w art. 6 kpa. Przyjęcie odmiennego stanowiska, stanowiłoby naruszenie podstawowej zasady działania administracji publicznej w praworządnym państwie, wyrażonej w art. 6 kpa. Przypomnienie tej oczywistej zasady, mającej zastosowanie w procesie stosowania prawa przez organy administracji publicznej, wydaje się niezbędne z uwagi na argumentację jaką zawarł Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego w uzasadnieniach swoich decyzji i w odpowiedzi na skargę. Konsekwencją tego, ze bez istnienia przyczyny określonej w art. 156 § 1 kpa, stwierdzono nieważność postanowienia Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G. z dnia [...] listopada 1999 r. jest również to, że zaskarżone postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego oraz utrzymane nim w mocy postanowienie tego organu z dnia [...] listopada 2002 r. , zostało wydane z naruszeniem przepisu art. 157 § 1 kpa w części stwierdzającej nieważność postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z dnia [...] września 1999 r. W świetle powyższych ustaleń, przy braku przesłanek z art. 156 § 1 kpa, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego jako organ wyższego stopnia w stosunku do Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G., postanowieniem z dnia [...] listopada 2002 r., nie miał prawa stwierdzić nieważności postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z dnia [...] września 1999 r., gdyż stanowi to naruszenie właściwości określonej w art. 157 § 1 kpa i co stanowi przesłankę z art. 156 § 1 pkt 1 kpa do stwierdzenia nieważności w tej części postanowień Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego (wyrok NSA z dnia 07.10.1982 r. sygn. akt II SA 1119/82, ONSA 1982, nr 2, poz. 95; wyrok SN z dnia 29.05.1991 r. III ARN 17/91, P i P 1992, nr 3; wyrok NSA z dnia 15.06.1992 r. sygn. akt IV SA 218/92 OSP 1994, nr 9, poz. 162; wyrok NSA z dnia 12.07.1994 r. sygn. akt II SA 781/93 OSP 1995, nr 1, poz. 25). Reasumując, w ocenie Sądu, zaskarżone postanowienie oraz postanowienie utrzymane nim w mocy są dotknięte wadami określonymi w art. 156 § 1 pkt 1 i 2 kpa. Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270) orzekł, jak w sentencji.