IV SA 1015/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Zielińska - Śpiewak (spr.), , Sędzia WSA Leszek Kamiński, Asesor WSA Agnieszka Wilczewska - Rzepecka, Protokolant Anna Sokołowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 listopada 2004 r. sprawy ze skarg K. P. i J. G. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2003 r. Nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji. skargę oddala. Decyzją nr [...] z dnia [...] grudnia 2002 r. wydaną na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 kpa [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w W. Delegatura – Placówka Zamiejscowa w S. stwierdził nieważność decyzji Prezydenta Miasta S. nr [...] z dnia [...] września 1999 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej firmie B. S.A. pozwolenia na budowę budynku wielorodzinnego "B" z garażami, przyłączem o wewnętrzną instalacją gazu, przyłączem wody i przyłączem kanalizacji na działce nr [...] przy ul. [...] w S.. W uzasadnieniu podał, iż na wniosek K. P. i J. G. wszczęte zostało postępowanie nieważnościowe dotyczące pozwolenia na budowę. W ocenie organu kontrolowana decyzja obarczona jest wadą rażącego naruszenia prawa. Decyzja narusza przepisy rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14.12.1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, w szczególności; – § 16 poprzez nie zaprojektowanie w projekcie architektoniczno-budowlanym dojścia do budynku dla osób niepełnosprawnych, – § 40 poprzez nie zaprojektowanie placów zabaw dla dzieci najmłodszych, boisk sportowych i miejsc rekreacyjnych dostępnych do osób starszych i niepełnosprawnych. W zabudowie śródmiejskiej istnieje możliwość ograniczenia tego programu przez organy gminy w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jednakże decyzja Prezydenta Miasta S. z dnia [...] sierpnia 1997 r. o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu nie zawierała żadnych zapisów dotyczących ograniczenia tych wymogów, – § 12 ust. 5 poprzez zaprojektowanie balkonów o długości 1,3m w strefie odległości 4m od granicy działki, przez co pomniejszono odległość budynku od granicy działki o więcej niż 1m. Niezależnie od powyższego [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że kontrolowane pozwolenie na budowę jest niezgodne z decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, gdyż nie spełniono wszystkich warunków w niej zawartych. Przede wszystkim nie uzgodniono projektu budowlanego pod względem przeciwpożarowym i higieniczno-sanitarnym, co stanowi rażące naruszenie art. 34 ust. 4 Prawa budowlanego. Projekt nie spełnia też ustaleń decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, gdzie określono, iż przedmiotem inwestycji są budynki mieszkalne wielorodzinne z lokalami usługowymi i garażami. W zaprojektowanym budynku "B" objętym decyzją o pozwoleniu na budowę nie przewidziano lokali usługowych. Z projektu nadto nie wynika, czy kontrolowana gęstość zaludnienia Mk/ka nie została przekroczona. Wszystkie powyższe uchybienia wskazują, w ocenie organu I instancji, iż decyzja Prezydenta Miasta S. z dnia [...] września 1999 r. zatwierdzająca projekt budowlany i udzielająca pozwolenia na budowę została podjęta z rażącym naruszeniem prawa, co skutkuje stwierdzeniem jej nieważności. Odwołanie od tej decyzji wniósł inwestor firma "B." S.A. przedstawiając, w odniesieniu do stawianych zarzutów, następujące argumenty. W odniesieniu do zarzutu braku dostępu do całego budynku osobom niepełnosprawnym inwestor wskazuje, ze budynek wielorodzinny "B" jest budynkiem 3-piętrowym bez dźwigów osobowych i nie przewidziano w nim mieszkań dla osób niepełnosprawnych. Nietrafny jest także zarzut braku placów zabaw dla dzieci, gdyż w 1997 r. został opracowany i zatwierdzony plan zagospodarowania osiedla [...], który obejmuje 5 budynków mieszkalnych, z których 4 są już całkowicie zrealizowane i zasiedlone, a ostatni budynek "B" jest w stanie surowym otwartym. Plan ten przewiduje plac zabaw dla całego zespołu mieszkalnego. Plac zabaw jest już zrealizowany i znajduje się przy sąsiednim budynku. Niezasadny jest także zarzut naruszenia § 12 ust. 5 w/w rozporządzenia przez pomniejszenie zaprojektowanymi balkonami odległości od granic działki o więcej niż 1m. W sprawie tej prowadzone było postępowanie przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego zakończone zleceniem skrócenia balkonów o 0,30m, wpisanym do dziennika budowy. Zalecenie to zostało wykonane i odległość 4m od granicy działki jest zachowana. Zarzut nie wykazania, iż ustalona gęstość zaludnienia nie została przekroczona nie jest w żaden sposób przez organ udowodniony i nie może być podstawą do twierdzenia, iż rażąco naruszono w ten sposób prawo. Odwołujący wskazał, iż cała inwestycja realizowana jest na zakupionych i scalonych działkach, których łączna powierzchnia wynosi 12.000m², gdzie zaprojektowano 5 trzypiętrowych budynków mieszkalnych. Odnośnie braku uzgodnień projektu pod względem przeciwpożarowym i higieniczno-sanitarnym odwołujący stwierdził, iż uzgodnień tych dokonano, co jest potwierdzone przez wskazane organy, na projekcie zagospodarowania terenu. Nietrafny jest także zarzut braku w zatwierdzonym projekcie budynku "B" lokali usługowych. W budynku "B" zaprojektowano garaże, natomiast w sąsiednim budynku "A" lokale usługowe. Powyższe wyjaśnienia, zdaniem odwołującego, wskazują, iż brak jest podstaw do uznania, że decyzja o pozwoleniu na budowę rażąco narusza prawo. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] lutego 2003 r., po rozpatrzeniu wniesionego odwołania, na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kpa, uchylił zaskarżoną decyzję w całości i odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta S. z dnia [...] września 1999 r. Organ odwoławczy uznał, iż brak jest podstaw do stwierdzenia, iż kontrolowana decyzja rażąco narusza prawo. Nie podzielając stanowiska organu I instancji, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, co następuje: Zatwierdzenie projektu budowlanego, w którym zaprojektowano część balkonów o szer. 1,3m, tj. niezgodnie z § 12 ust. 5 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, nie można uznać za rażące naruszenie prawa dające podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji. A akt sprawy wynika, że na podstawie zalecenia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. nastąpiło skrócenie balkonów do szer. 1m, co wpisano do dziennika budowy w dniu [...].08.2002r. Nietrafny jest także zarzut braku w projekcie dojścia dla osób niepełnosprawnych. Jak wyjaśnił bowiem inwestor w budynku tym nie przewidziano mieszkań i lokali dla osób niepełnosprawnych. Projekt zagospodarowania działki obejmujący budowę pięciu budynków wielorodzinnych, został pozytywnie zaopiniowany pod względem wymagań sanitarno-higienicznych w dniu [...].10.1997 r. przez uprawnionego rzeczoznawcę oraz pod względem przeciwpożarowym w dniu [...].10.1997 r. przez rzeczoznawcę ds. zabezpieczeń przeciw pożarowych, co obala zarzut naruszenia przepisów prawa budowlanego. W projekcie budynku "B" znajdują się garaże zaś w sąsiednim budynku "A" zaprojektowano lokale usługowe. Decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu nie ustaliła wymogu aby w każdym projektowanym budynku znajdowały się lokale usługowe, w związku z czym zarzut niezgodności pozwolenia na budowę z decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu jest także chybiony. Reasumując Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego uznał, iż co prawda przy wydawaniu decyzji o pozwoleniu na budowę doszło do naruszenia prawa, to jednak naruszenia tego nie można uznać jako rażące w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego wniósł pełnomocnik K. P. i J. G.. Skarżący zarzucają decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 kpa poprzez uznanie, iż naruszenie prawa decyzją Prezydenta Miasta S. z dnia [...].09.1999 r. nie ma charakteru rażącego oraz obrazę przepisów postępowania polegające na dowolnej i wybiórczej ocenie przesłanek wadliwości decyzji, w szczególności pominięcie szeregu przesłanek, w związku z czym wnoszą o uchylenie zaskarżonej decyzji. Zdaniem skarżących, organ odwoławczy skupił się na nieistotnych okolicznościach takich jak szerokość balkonów, czy ilość lokali użytkowych, pominął zaś całkowicie fakt naruszenia decyzją art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego, bowiem zatwierdzony nią projekt budowlany nie posiada uzgodnień w zakresie przeciwpożarowym oraz sanitarnym. Nadto zgodnie z decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu przedmiotem inwestycji są budynki mieszkalne wielorodzinne z lokalami usługowymi i garażami, zaś zatwierdzony projekt budynku "B" nie posiada lokali usługowych. W ocenie skarżących, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego nie wykazał w uzasadnieniu swojej decyzji dlaczego wymienione uchybienia nie maja charakteru rażącego, co narusza podstawowe zasady postępowania administracyjnego wyrażone w art. 6 i 7 kpa. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na podstawie art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1271 z późn. zm.) niniejsza sprawa podlega rozpoznaniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie. Stosownie do art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269), sądowa kontrola decyzji administracyjnych polega na ocenie ich zgodności z prawem. Oceniając w tym aspekcie zaskarżoną decyzję Wojewódzki Sąd Administracyjny nie stwierdził, aby została ona wydana z naruszeniem przepisów prawa. Zaskarżona decyzja wydana została w postępowaniu nieważnościowym, którego zakres precyzyjnie określa art. 156 § 1 kpa. Organ administracji wszczyna postępowanie w nowej sprawie, w której jednakże nie orzeka, co do istoty sprawy rozstrzygniętej weryfikowaną decyzją lecz bada, czy zachodzą przesłanki do zastosowania instytucji z art. 156 § 1 kpa. W przypadku wszczęcia tego postępowania w stosunku do decyzji – pozwolenie na budowę, organ ma obowiązek wyjaśnienia, czy kontrolowane pozwolenie na budowę jest dotknięte którąś z wad określonych w art. 156 § 1 kpa. Zgodzić należy się ze stanowiskiem organu odwoławczego, że w niniejszej sprawie brak było podstaw do uznania, iż spełniona została którakolwiek z przesłanek wymienionych we wskazanym wyżej przepisie, w szczególności dotycząca rażącego naruszenia prawa przez kontrolowaną decyzję. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wielokrotnie podkreślono, ze stwierdzenie nieważności decyzji jest odstępstwem od zasady trwałości decyzji administracyjnych, w związku z czym organ stwierdzając nieważność decyzji zobowiązany jest wykazać nie tylko, że naruszony został przepis prawa ale również, że naruszenie to ma charakter rażący. Organ I instancji w pisemnych motywach swojej decyzji nie wyjaśnił dlaczego wskazane naruszenia prawa uznał za rażące tym bardziej, że nie wszystkie podniesione w stosunku do kontrolowanej decyzji zarzuty, zostały potwierdzone. Wskazać w tym miejscu należy, że ani ewentualna oczywistość naruszenia prawa, ani nawet charakter naruszonych przepisów nie są wystarczające do uznania, że miało miejsce rażące naruszenie prawa. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego dominuje pogląd, że obok oczywistego naruszenia prawa i charakteru przepisu, który został naruszony, jako kryterium rażącego naruszenia prawa winny być traktowane społeczno-gospodarcze skutki wywołane wadliwą decyzją (por. W. Chróścielewski, P. Tarło, Postępowanie administracyjne, Zielona Góra, 1999, s. 156). O rażącym naruszeniu prawa można mówić jedynie wówczas, gdy stwierdzone naruszenie ma znacznie większą wagę, aniżeli stabilność ostatecznej decyzji administracyjnej (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 20.06.1995 r., sygn. akt III ARN 29/95). Stwierdzając nieważność, kontrolowanej w trybie nadzoru decyzji, organ I instancji przyjął, że naruszyła ona w sposób rażący wskazane przepisy Prawa budowlanego i rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Ocena ta jest jednak sprzeczna z zebranym materiałem dowodowym, została przeprowadzona w sposób powierzchowny i dowolny. Wykazał to organ odwoławczy w uzasadnieniu skarżonej decyzji, wyjaśniając wyczerpująco motywy podjętego rozstrzygnięcia. Niezasadny jest w związku z tym zarzut skarżących, iż Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego nie ustosunkował się do wszystkich okoliczności faktycznych mogących mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. Skarżący przeoczyli, iż Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego odniósł się do wszystkich okoliczności, w tym także do eksponowanego przez nich zarzutu braku uzgodnień projektu budowlanego pod względem sanitarnym i przeciwpożarowym wskazując, iż jest on chybiony, gdyż projekt posiada wszystkie wymagane przepisami Prawa budowlanego uzgodnienia, w tym sanitarne i przeciwpożarowe. Uwzględniając powyższe, Sąd uznał, iż wyrażone w zaskarżonej decyzji stanowisko, iż w niniejszej sprawie nie miało miejsca rażące naruszenie prawa, jest prawidłowe. Z tych przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270) orzekł, jak w sentencji.