IV SA 1088/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Żak (spr.), Sędziowie { WSA Ewa Machlejd, As. WSA Grzegorz Czerwiński, Protokolant Marcin Gruszczyński, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 października 2004 r. sprawy ze skarg S.H. i S. S. na decyzje Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2003 r. Nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o pozwolenie na budowę I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego S. S. kwotę 10 zł (dziesięć) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] lutego 2003r. po rozpatrzeniu odwołania S. S. od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2002r. stwierdzającej na wniosek S. H. nieważność decyzji Starosty [...] z dnia [...] kwietnia 2000r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej S. S. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego w L. przy ul. [...] na działce nr ew. [...] - na podstawie art.138 par.1 pkt.2 kpa uchylił zaskarżoną decyzję w całości i odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] kwietnia 2000r. W uzasadnieniu wskazał, że organ wojewódzki stwierdził nieważność przedmiotowej decyzji o pozwoleniu na budowę uznając, iż została wydana z rażącym naruszeniem art.35 ust.1 pkt.1c ustawy Prawo budowlane z 1994r. zgodnie z którym przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę organ sprawdza zgodność projektu zagospodarowania działki z przepisami w tym techniczno- budowlanymi, a także z rażącym naruszeniem art.5 ust.1 tej ustawy. Ponadto decyzji tej zarzucono rażące naruszenie par.12 ust.4 pkt.1 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14.12.1994r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, bowiem z projektu budowlanego przedstawionego przez inwestora wynika, ze sporny budynek został zaprojektowany ścianą posiadającą otwory okienne w odległości 1,5m od granicy z działką sąsiednią nr [...]. W ocenie organu odwoławczego inwestor spełnił wszelkie wymogi do uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę tj. złożył wniosek o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę w terminie ważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, przedłożył kompletny projekt budowlany, jak również wykazał się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Sporny budynek został też zaprojektowany zgodnie z wymogami zawartymi w powołanym wyżej rozporządzeniu Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14.12.1994r. Ze znajdującego się w aktach sprawy archiwalnego egzemplarza projektu budowlanego wynika, że zawiera on poprawki naniesione przez projektanta /opatrzone jego pieczęcią/ dotyczące zmiany otworów okiennych w ścianie usytuowanej w odległości 1,5 m od granicy z działka sąsiednią nr [...] na luksfery. Usytuowanie ściany bez otworów okiennych lecz posiadającą luksfery w odległości 1,5 m od granicy z działką sąsiednią jest zgodne z przepisem par.12 ust.6 w/w rozporządzenia. W tej sytuacji należało uchylić decyzję Wojewody [...] z dnia [...].12.2002r. i odmówić stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia [...].04.2000r. Odnosząc się do zarzutów odwołania organ wskazał, ze zgoda sąsiada na usytuowanie budynku z otworami okiennymi w odległości 1,5m od granicy z jego działką, nie wyłączała stosowania bezwzględnie obowiązujących przepisów cyt. rozporządzenia. Ponadto kwestionowana decyzja o pozwoleniu na budowę nie wywołała nieodwracalnych skutków prawnych, ponieważ wykonanie obiektu budowlanego powoduje powstanie nowej sytuacji faktycznej a nie prawnej. Skargę na powyższą decyzję do Naczelnego Sądu Administracyjnego wnieśli zarówno S. H. jak i inwestor S. S. S. H. wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji zarzucił, iż narusza ona art.107 par.3 kpa ponieważ uzasadnienie decyzji jest nieprecyzyjne, wewnętrznie sprzeczne i nie odnosi się do głównego argumentu będącego podstawą decyzji Wojewody [...] tj. faktu istnienia w rękach inwestora sprzecznej z prawem zatwierdzonej wersji projektu budowlanego /projekt ten obejmuje sporny budynek ze ścinaną z otworami okiennymi w odległości 1,5m od granicy z działką S.H./. S. S. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji zarzucając także, iż narusza ona art.107 par.3 kpa przez pominięcie części dowodów zebranych w sprawie i poprzez nie wskazanie przyczyn z powodu, których dowodom tym odmówiono wiarygodności i mocy dowodowej. Wskazał, że decyzja zatwierdzająca projekt budowlany i udzielająca pozwolenia na budowę spornego budynku przewidywała jego lokalizację w odległości 1,5m od granicy z działką S.H. W ścianie budynku sąsiadującej z tą działką zostały zaprojektowane otwory okienne, na co zgodę wyraził S. H. Po około dwóch latach, po wykonaniu stanu surowego budynku sąsiad podjął starania zmierzające do wstrzymania budowy i wtedy w projekcie znajdującym się w posiadaniu organu dokonano zmian w ten sposób że jedna z oryginalnych kart została zamieniona na kserokopię innej a na drugiej zostały naniesione poprawki w ten sposób, że zamiast otworów okiennych ze szkła zwykłego pojawiły się luksfery. Jedna z nich zawiera parafki osoby dokonującej poprawek, brak jest jednak dat dokonania tych poprawek. Zdaniem skarżącego poprawki te zostały dokonane w 2002r. Świadczy o tym opinia sporządzona 30 lipca 2002r. przez rzeczoznawcę ds. zabezpieczeń przeciwpożarowych spornego budynku która odnosi się do otworów okiennych przeszklonych szkłem zwykłym a nie luksferami. Naniesione poprawki pozostają w sprzeczności z innymi dokumentami będącymi w posiadaniu skarżącego i potwierdzanymi przez organ wydający decyzję. Skarżący wskazał, że godzi się z rozstrzygnięciem zawartym w sentencji decyzji nie może jednak zgodzić się z uzasadnieniem zaskarżonej decyzji, które nie znajduje potwierdzenia w materiale dowodowym sprawy. Dowolnie przyjęto, ze jedynym wiarygodnym dokumentem jest archiwalny egzemplarz projektu budowlanego stanowiący integralną część decyzji o pozwoleniu na budowę zawierający nie uwierzytelnione kserokopie, poprawki i skreślenia a za nieprawdziwy projekt bez poprawek i skreśleń do którego inne strony nie miały zastrzeżeń. Jeśli poprawki te zostały naniesione w 2000r. to znalazłoby to odzwierciedlenie w wydanej decyzji. W odpowiedzi na skargi organ odwoławczy wniósł o ich oddalenie podtrzymując dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skargi zasługują na uwzględnienie, o ile zarzucają naruszenie art.107 par.3 kpa. Z zasady ogólnej prawdy obiektywnej, wyrażonej w art. 7 kpa wynika, że obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego ciąży na organie prowadzącym postępowanie administracyjne. Przez rozpatrzenie zaś całego materiału dowodowego należy rozumieć uwzględnienie wszystkich dowodów przeprowadzonych w postępowaniu, jak i uwzględnienie wszystkich okoliczności towarzyszących przeprowadzeniu poszczególnych dowodów, a mających znaczenie dla oceny ich mocy i wiarygodności. Organ rozpatrując materiał dowodowy nie może pominąć jakiegokolwiek przeprowadzonego dowodu, może natomiast zgodnie z zasadą swobodnej oceny dowodów (art. 80 k.p.a.) odmówić dowodowi wiarygodności, ale wówczas obowiązany jest to uzasadnić, z jakiej to robi przyczyny. Pominięcie oceny określonego dowodu budzić musi uzasadnione wątpliwości, co do trafności oceny innych środków dowodowych, może bowiem prowadzić do wadliwej ich oceny. Dlatego też organ administracji obowiązany jest zgodnie z art. 77 § 1 i 80 kpa dokładnie przeanalizować każdy przeprowadzony w sprawie dowód. Otóż tym elementarnym zasadom postępowania nie czyni zadość zaskarżona decyzja. Na organie naczelnym, rozpatrującym sprawę w trybie nadzorczym, ciążył szczególny obowiązek bardzo wnikliwej i wszechstronnej oceny wszystkich dowodów zebranych w postępowaniu administracyjnym. W niniejszej sprawie należało zbadać i ocenić czy zatwierdzony decyzją o pozwoleniu na budowę z dnia [...] kwietnia 2000r. projekt budowlany spornego budynku przewidywał w ścianie oddalonej 1,5 m od granicy z działką nr [...] otwory okienne, czy też w ścianie tej przewidziano luksfery. Jeśli przedmiotową decyzją zatwierdzono projekt budowlany, który w ścianie budynku oddalonej 1,5 m od granicy z działką sąsiednią przewidywał otwory okienne, to decyzja taka niewątpliwie w sposób rażący naruszałaby przepis par.12 ust.4 pkt.1 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14.12.1994r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie /Dz.U nr 15 z 1999r.poz.140 ze zm./ stanowiący, iż należy zachować odległości zabudowy od granicy z sąsiednimi działkami co najmniej 4m dla budynków zwróconych w stronę granicy ścianą z otworami okiennymi lub drzwiowymi. Decyzja taka podlegałaby stwierdzeniu nieważności z mocy art.156 par.1 pkt.2 kpa. Organ odwoławczy rozpoznając sprawę uznał, że sporną decyzją o pozwoleniu na budowę zatwierdzono projekt budowlany zawierający poprawki naniesione przez projektanta, dotyczące zmiany otworów okiennych na luksfery w ścianie budynku oddalonej 1,5m od granicy z sąsiednią nieruchomością. Nie zostały wobec tego naruszone przepisy w/w rozporządzenia. Jednak w ocenie Sądu organ odwoławczy, który zobowiązany jest odnieść się do zarzutów odwołania i do rozpatrzenia sprawy ponownie, w niniejszej sprawie ani rozpatrzył całego materiału dowodowego sprawy, ani nie odniósł się do zarzutów podnoszonych w odwołaniu przez inwestora, co uniemożliwia Sądowi dokonanie oceny zaskarżonej decyzji W szczególności z uzasadnienia decyzji organu I instancji wynika, że inwestor przedstawił egzemplarz projektu budowlanego spornej inwestycji będący integralną częścią decyzji o pozwoleniu na budowę opatrzony na każdym rysunku pieczęciami Starostwa Powiatowego w B., a więc organu wydającego pozwolenie na budowę, z którego wynika, że w ścianie szczytowej w odległości 1,5m od granicy z działką sąsiednią nr [...] zaprojektowano cztery otwory okienne. Ten projekt był podstawą rozstrzygnięcia organu I instancji. Organ odwoławczy uchylając decyzję organu I instancji i odmawiając stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę nie wypowiedział się w uzasadnieniu decyzji czy i dlaczego projekt ten nie może stanowić dowodu w niniejszej sprawie. Nie odniósł się także do zarzutów podnoszonych w odwołaniu, iż projekt budowlany znajdujący się w zasobach Starostwa Powiatowego w B. został poprawiony i przerobiony w terminie późniejszym, o czym świadczy znajdująca się w nim nie oryginalna karta z przedmiotową ścianą, a także nie ocenił faktu- podkreślanego przez inwestora- braku podania przez projektanta daty dokonania poprawek w projekcie budowlanym polegającym na zamianie otworów okiennych na luksfery, co jest naruszeniem art.107 par.3 kpa. Nie przesadzając wyniku sprawy, stwierdzić należy, że nie rozpatrzenie całego materiału dowodowego sprawy wskazuje na naruszenie przepisów art.7 i 77 par.1 kpa. Zgodnie z przyjętą w art. 7 kpa zasadą prawdy obiektywnej organy administracji publicznej, prowadzące postępowanie mają obowiązek zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego w taki sposób, aby ustalić stan faktyczny sprawy zgodny z rzeczywistością, a zwłaszcza mają obowiązek dokonać wszechstronnej oceny okoliczności konkretnej sprawy na podstawie analizy całego materiału dowodowego i swoje stanowisko wyrazić w uzasadnieniu podjętej decyzji. W orzecznictwie sądowym wskazuje się, że jako dowolne należy traktować ustalenia faktyczne znajdujące wprawdzie potwierdzenie w materiale dowodowym, ale niekompletnym czy nie w pełni rozpatrzonym (wyrok Sądu Najwyższego z dnia 23 listopada 1994 r., III ARN 55/94, OSNAPiUS 1995/7, poz. 83). W ocenie Sądu zaniechanie dokonania wszechstronnej oceny dowodów zebranych w sprawie przez organ naczelny wskazuje, iż sprawa, z oczywistym naruszeniem przywołanych wyżej przepisów art. 7, 77 § 1, 80 i 107 § 3 kpa, nie dojrzała do stanowczego jej rozstrzygnięcia. Prawidłowo natomiast organ odwoławczy wskazał, iż zrealizowanie przedmiotowego budynku powoduje powstanie nowej sytuacji faktycznej a nie jest nieodwracalnym skutkiem prawnym. Nieodwracalność skutków prawnych ma miejsce wówczas, gdy organ administracyjny na drodze postępowania administracyjnego nie może cofnąć ani odwrócić skutków prawnych, jakie wywołała decyzja. Dotyczy to takiej sytuacji, gdy organ administracji publicznej nie ma umocowania ustawowego do cofnięcia, zniesienia czy odwrócenia skutków prawnych decyzji. Taka sytuacja nie zachodzi w niniejszej sprawie. Biorąc powyższe pod uwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylił zaskarżoną decyzję na podstawie art.145 par.1 ust.1c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. nr 153, poz.1270/ w zw. z art.97 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Przepisy wprowadzające ustawę- Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. nr 153, poz.1271, nr 240, poz. 2052; z 2003r. nr 124, poz.1153/. Na podstawie art.152 cyt. ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wstrzymano wykonanie zaskarżonej decyzji.