IV SA 1221/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wojciech Mazur (spr.), Sędziowie (NSA, WSA Anna Żak, Krystyna Tomaszewska, Protokolant Piotr Zawadzki, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 marca 2005 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia "[...]" na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] marca 2003 r. Nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego skargę oddala IV S.A. 1221/03 U Z A S A D N I E N I E Decyzją z dnia [...] stycznia 2002 r. nr [...] Burmistrz Gminy W.[...] na podstawie art. art. 28, 33 ust. 1, 34 ust. 1 i 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane / Dz.U. nr 89, poz. 414 ze zm. / po rozpoznaniu wniosku inwestora – Instytutu Centrum Medycyny Doświadczalnej i Klinicznej [...] w W. zatwierdził projekt budowlany i wydał pozwolenie na budowę wielorodzinnego budynku mieszkalnego z garażem podziemnym i elementami zagospodarowania terenu na działce o nr ew. [...] w W. przy ul. J. wraz z przyłączami sieci miejskich: wodociągowym, kanalizacyjnym, cieplnym i energetycznym na terenie działek o nr ew. [...], [...], [...] i [...]. W uzasadnieniu decyzji podano, iż projekt zagospodarowania działki jest zgodny z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i wymaganiami zawartymi w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu z dnia [...] września 2000 r. Projekt budowlany jest kompletny i posiada wszelkie niezbędne uzgodnienia a inwestor wykazał się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2002 r. nr [...] Wojewoda [...] po rozpatrzeniu odwołań Dyrektora Gimnazjum nr [...] w gminie W. przy ul. C.Dyrektora Szkoły Podstawowej nr [...] im. K. [...] przy ul. C., Rady Osiedla Domów Jednorodzinnych "[...]", T. P., J. i S. T. na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. umorzył postępowanie odwoławcze uznając, iż wniesione odwołania nie pochodzą od stron w rozumieniu art. 28 k.p.a. Natomiast w wyniku rozpatrzenia odwołania Śródmiejskiej Spółdzielni Mieszkaniowej w W. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy podzielając ustalenia organu I instancji, iż inwestor spełnił wymagania określone w art. 35 ust. 1 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego, więc nie można odmówić mu wydania decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę. Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 7 października 2002 r. sygn. akt IV S.A. 2116/02 po rozpoznaniu skargi Śródmiejskiej Spółdzielni Mieszkaniowej w W. uchylił w/w decyzję. W uzasadnieniu wyroku podniesiono, iż organ wyczerpująco nie wyjaśnił kwestii legitymacji skarżącej spółdzielni, której brak zarzuca inwestor. Organ odwoławczy nie wykazał, w czym należy upatrywać interesu prawnego skarżącej spółdzielni, skoro jak sam przyznaje, należące do niej tereny nie sąsiadują z działką inwestora. Sprawa legitymacji wnoszącej odwołanie spółdzielni ma podstawowe znaczenie dla wyniku postępowania odwoławczego. Decyzją z dnia [...] marca 2003 r. nr [...] Wojewoda [...] po ponownym rozpatrzeniu odwołań Dyrektora Gimnazjum nr [...] oraz Dyrektora Szkoły Podstawowej nr [...] w W. przy ul. C., Rady Osiedla Domów Jednorodzinnych "[...]", Śródmiejskiej Spółdzielni Mieszkaniowej w W., T. P., J. i S. T. od decyzji Burmistrza Gminy W. z dnia [...] stycznia 2002 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę wielorodzinnego budynku mieszkalnego z garażem podziemnym i elementami zagospodarowania terenu na działce o nr ew. [...] w W. przy ul. J. wraz z przyłączami sieci miejskich: wodociągowym, kanalizacyjnym, cieplnym i energetycznym na terenie działek o nr ew. [...], [...], [...] i [...]na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. umorzył postępowanie odwoławcze, ponieważ wniesione odwołania nie pochodzą od stron postępowania w rozumieniu art. 28 k.p.a. W uzasadnieniu decyzji podano, iż interes prawny w kwestionowaniu w/w decyzji w postępowaniu odwoławczym oprócz inwestora i innych osób mogących również wykazać się prawem do dysponowania nieruchomością objętą przedmiotowym zadaniem inwestycyjnym mają właściciele i użytkownicy wieczyści sąsiednich nieruchomości. Oni, bowiem, mogą się powoływać na ochronę uzasadnionych interesów przewidzianą w art. 5 ust. 1 pkt 9 i ust. 2 Prawa budowlanego. Powołane przepisy zapewniają ochronę w szerokim zakresie zarówno podmiotowym jak i przedmiotowym. Ponieważ działka nr [...] stanowi własność Gminy W. to ona jest uprawniona do występowania w charakterze strony w niniejszym postępowaniu a nie dyrektorzy Szkoły Podstawowej nr [...] i Gimnazjum nr [...] które funkcjonują w budynkach znajdujących się na działce nr [...] ponieważ są zakładami budżetowymi gminy W. i tym samym nie mają przymiotu strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. Brak jest także normy prawnej, z której interes prawny wynikałby dla T. P. oraz J. i S. T. Natomiast protest obywateli wyrażony przeciwko przedmiotowej decyzji a wystosowany przez Radę Osiedla Domów Rodzinnych "[...]" nie wiąże organów administracji architektoniczno-budowlanej, ponieważ z uwagi na art. art. 28 i 29 k.p.a. samorząd mieszkańców nie może być stroną przedmiotowego postępowania administracyjnego. Odnośnie odwołania złożonego przez Śródmiejską Spółdzielnię Mieszkaniową w W. to działka nr ew. [...] będąca w użytkowaniu wieczystym spółdzielni nie graniczy z działką gdzie projektowana jest przedmiotowa inwestycja w związku z tym brak jest interesu prawnego po stronie spółdzielni i nie można jej uznać za stronę niniejszego postępowania. Uprawnienie do kwestionowania decyzji dotyczącej inwestycji przy ul. J.w W. przysługuje osobom trzecim w takim zakresie, w jakim decyzja narusza ich uzasadniony interes, natomiast odwołujący się w niniejszej sprawie nie wykazali ażeby taka sytuacja zaistniała w przedmiotowym postępowaniu. Skargę do sądu administracyjnego na powyższą decyzję złożyli Stowarzyszenie "[...]" w W. oraz Śródmiejska Spółdzielnia Mieszkaniowa w W. W swojej skardze spółdzielnia zarzuciła, iż zrealizowanie przedmiotowej inwestycji spowoduje utratę bezpiecznego dojazdu do nieruchomości stanowiącej własność spółdzielni a to z uwagi na zintensyfikowanie ruchu drogowego na istniejącej drodze naruszy to art. 5 ust. 1 pkt 6 i ust. 2 pkt 1 Prawa budowlanego. Ponadto zdaniem skarżącej hałas, jaki zaistnieje po zrealizowaniu przedmiotowego budynku będzie przekraczał dopuszczalne normy, czym zostaną naruszone przepisy § 323 ust. 1 i § 327 ust. 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki / Dz.U. nr 75 poz. 690 /. Organ odwoławczy, również nie ustosunkował się do dwóch ekspertyz złożonych przez skarżącą na okoliczności braku bezpiecznego dojazdu oraz nadmiernego hałasu, czym naruszył art. 107 § 3 k.p.a. w skardze zawarto wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. Natomiast w skardze stowarzyszenia "[...]" w W. podniesiono, iż stowarzyszenie jest organizacją, co wynika z zaświadczenia urzędu W. z dnia [...] października 2002 r., iż w dniu 13 maja 2002 r. utworzono stowarzyszenie zwykłe p.n. "[...]", które wpisane jest w rejestrze stowarzyszeń pod poz. 457. Jest to, więc organizacja społeczna w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 5 k.p.a. mająca na celu ochronę interesów mieszkańców domów przy ul. J. Stowarzyszenie złożyło odpowiedni wniosek o dopuszczenie do udziału w przedmiotowym postępowaniu w charakterze strony i Wojewoda [...] powinien w trybie art. 31 § 2 k.p.a. wydać w tym przedmiocie odpowiednie postanowienie, które gdyby zawierało negatywne stanowisko organu podlega zaskarżeniu. Ponieważ brak jest przesłanek do odmowy uznania stowarzyszenia za stronę postępowania oraz brak jest postanowienia w trybie art. 31 § 2 k.p.a. skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji. Ponadto w skardze zawarty został wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji, ponieważ rozpoczęcie budowy przyniesie nieodwracalne szkody w postaci zmiany charakteru osiedla a nadto z przyczyn komunikacyjnych stwarza niebezpieczeństwo dla mieszkańców części ul. J. W odpowiedzi na obydwie skargi Wojewoda [...] podtrzymał swoją dotychczasową argumentację i wniósł o oddalenie skarg. Postanowieniem z dnia 9 grudnia 2003 r. sygn. akt. IV S.A. 1248/03 Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 219 k.p.c. w zw. z art. 59 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym / Dz.U. nr 74, poz. 368 ze zm. / zarządził połączenie spraw z obydwu skarg do łącznego prowadzenia i rozpoznania pod sygn. akt IV S.A. 1221/03. Postanowieniem z dnia 9 grudnia 2003 r. sygn. akt IV S.A. 1221/03 Naczelny Sąd Administracyjny umorzył postępowanie z wniosku Śródmiejskiej Spółdzielni Mieszkaniowej w W. o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji z uwagi na spełnienie przesłanki przewidzianej w art. 40 ust. 2 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym. Postanowieniem z dnia 28 lipca 2004 r. sygn. akt 7/IV S.A. 1221/03 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucił skargę Śródmiejskiej Spółdzielni Mieszkaniowej w W. na podstawie art. 58 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi / Dz.U. nr 153, poz. 1270 dalej p.p.s.a. /, postanowienie jest prawomocne. Postanowieniem z dnia 20 stycznia 2005 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odmówił dopuszczenia do udziału w sprawie K. N., I. S., I. S., T. S. i T. P.-T. wobec niespelnienia przesłanek określonych w art. 33 § 2 p.p.s.a., postanowienie jest prawomocne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do regulacji art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi / Dz.U. Nr 153, poz. 1271/ sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwy sąd administracyjny na podstawie przepisów ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi / Dz.U. Nr 153, poz. 1270 /. Skarga Stowarzyszenia "[...]" jest niezasadna. Utrwalone jest w doktrynie i orzecznictwie stanowisko, że w sytuacji, gdy odwołanie wnosi podmiot utrzymujący, że decyzja dotyczy jego interesu prawnego czy obowiązku, organ odwoławczy winien odwołanie rozpoznać i w toku tego postępowania ocenić legitymację wnoszącego odwołanie, i jeśli w toku postępowania odwoławczego stwierdzi brak po stronie wnoszącego odwołanie interesu prawnego czy obowiązku, to winien umorzyć postępowanie odwoławcze na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a / uchwała składu 7 sędziów NSA z dnia 5 lipca 1999 r. OPS 16/98, ONSA 1999/4/119 /. Nie ulega wątpliwości, iż legitymację strony do wniesienia odwołania należy oceniać według przepisów art. 28, 29, 30 i 31 k.p.a. Skuteczne, zatem powinno być odwołanie wniesione na podstawie przekonania podmiotu, że decyzja organu pierwszej instancji dotyczy jego praw i obowiązków. Twierdzenie takie może zostać zweryfikowane tylko w sposób procesowy, na podstawie zasad przewidzianych dla postępowania odwoławczego jako takiego. Jeżeli twierdzenie owo nie zostanie pozytywnie zweryfikowane, to należy wydać decyzję o umorzeniu postępowania odwoławczego na podstawie przepisu art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. Ustalenie takiej przesłanki stwarza obowiązek zakończenia postępowania w drugiej instancji, ponieważ nie ma podstaw do rozstrzygnięcia sprawy, co do jej istoty, nie ma podstaw do ustalenia koniecznego związku twierdzeń strony z powszechnie obowiązującymi normami prawa materialnego. W przedmiotowej sprawie odwołanie w dniu 18 lutego 2002 r. od decyzji z dnia [...] stycznia 2002 r. Burmistrza Gminy W. [...] złożyła Rada Osiedla Mieszkańców Domów Jednorodzinnych J. a nie stowarzyszenie o tej samej nazwie, które powstało dopiero 13 maja 2002 r. i działalność mogło rozpocząć po upływie 30 dni / art. 41 ust. 2 Ustawy z dnia 7 kwietnia 1989 r. Prawo o stowarzyszeniach. /Dz. U. z 2001 r. nr 79,poz 855 tj. /. Podmiot składający odwołanie nie miał żadnej formy organizacyjnej, co wynika z wyjaśnień członka stowarzyszenia A. J. złożonych na rozprawie w dniu 20 stycznia 2005 r., była to wyłącznie spontaniczna inicjatywa mieszkańców. Taka forma organizacyjna nie może korzystać z uprawnień bycia stroną postępowania administracyjnego z uwagi na brak zdolności prawnej nie może być podmiotem praw i obowiązków a tym samym nie zostały spełnione przesłanki określone w art. 29 k.p.a. W trakcie postępowania przed organem I instancji Rada Osiedla Domów Jednorodzinnych "J." składała pisma, które z reguły podpisywał T.J. doręczona została również jej decyzja z dnia [...] stycznia 2002 r. Organ I instancji w ogóle nie zainteresował się, jaki to jest podmiot prawny i czy w ogóle jest uprawniony do działania w postępowaniu administracyjnym. Organ odwoławczy naprawił ten błąd zasadnie uznając, iż protest grupy osób nie może wywoływać skutków w postępowaniu administracyjnym a taka spontanicznie zorganizowana grupa nie może być stroną postępowania administracyjnego. Dlatego też słuszna była decyzja o umorzeniu postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. ponieważ Radę Osiedla nie można uznać za stronę postępowania administracyjnego a odwołanie od decyzji organu I instancji zgodnie z art. 127 § 1 może wnieść strona. Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 20 września 2002 r. sygn. akt. III RN 144/01 / publik. OSNP 2003/15/349 / stwierdził, iż Rada osiedla nie jest organizacją społeczną w rozumieniu art. 31 § 1 k.p.a., pogląd ten w całości podziela skład orzekający w niniejszej sprawie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W sprawie rozpoznawanej przez Sąd Najwyższy występowała rada osiedla w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym / tj. Dz.U. z 1996 r. nr 13, poz. 368 ze zm. / działająca na podstawie statutu uchwalonego przez Radę Miejską. W przedmiotowym postępowaniu trudno w ogóle zidentyfikować i ocenić strukturę organizacyjną podmiotu wnoszącego odwołanie, byli to ówcześni członkowie Śródmiejskiej Spółdzielni Mieszkaniowej w W., którzy następnie założyli stowarzyszenie zwykłe o tej samej nazwie, ale już na etapie postępowania przed organem II instancji. Skargę do sądu administracyjnego wniosło stowarzyszenie zwykłe "[...]", które nie brało udziału w postępowaniu przed organem I instancji, gdyż miało możliwość działania dopiero od 13 czerwca 2002 r. a pierwsza decyzja II instancyjna została wydana [...] kwietnia 2002 r. Fakt późniejszego udziału stowarzyszenia w postępowaniu II instancyjnym poprzez doręczenie postanowienia organu odwoławczego nie może konwalidować bezspornego faktu, iż skarżące stowarzyszenie nie składało odwołania. Niedopuszczalna jest taka sytuacja następstwa prawnego, że formalnie zarejestrowana organizacja społeczna dopiero na etapie postępowania odwoławczego może twierdzić, iż w takiej samej roli występowała przed wpisaniem do odpowiedniego rejestru, który to fakt po upływie ustawowego terminu dopiero umożliwiał działanie, gdy tymczasem wcześniej występował podmiot niemający żadnej formy organizacyjnej. Fakt doręczenia takiemu podmiotowi decyzji nie przyznaje mu automatycznie prawa strony w postępowaniu administracyjnym, gdyż jest to niemożliwe z uwagi na brak zdolności prawnej. Analizując przebieg przedmiotowego postępowania administracyjnego należy stwierdzić, iż błąd organu I instancji przy ustaleniu kręgu stron spowodował kilkuletnie postępowanie administracyjne i sądowo administracyjne, czego można było się ustrzec wymagając jedynie od podmiotu, który chciał być stroną odpowiednich dokumentów potwierdzających jego strukturę organizacyjną i podstawę działania. Pozostałe kwestie merytoryczne oraz wykazywanie przez skarżące stowarzyszenie interesu prawnego z uwagi na legalność decyzji Wojewody [...] z dnia [...] marca 2003 r. nie wymagają zajęcia stanowiska przez sąd, ponieważ prawidłowe ustalenie, iż podmiot nie miał przymiotu strony w postępowaniu administracyjnym nie wymaga rozstrzygnięcia sprawy, co do istoty. Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. p.p.s.a.Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi / Dz.U. z 2003 r. Nr 153, poz. 1270/ Sąd skargę oddalił.