IV SA 1472/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Leszek Kamiński, , Sędzia NSA Bogusław Moraczewski ( spr.), Asesor WSA Mirosława Kowalska, Protokolant Katarzyna Bednarska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 grudnia 2004 r. sprawy ze skargi G. i S. L. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2003 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego I. uchyla zaskarżoną decyzję , II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżących G. i S. L. kwotę 300 (trzysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] marca 2003 r. Nr [...], po rozpatrzeniu odwołania G. i S. L. działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa, utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] grudnia 1999 r. Nr [...] nakazującą dokonania całkowitej rozbiórki dobudowanej do istniejącego budynku handlowo – mieszkalnego, znajdującego się na nieruchomości położonej w [...] na działce nr ewid. [...], przy ul. [...], części składającej się z piwnicy i parteru. Organ nadzoru budowlanego I instancji wszczął w dniu 3 grudnia 1999 r. postępowanie administracyjne w sprawie robót budowlanych prowadzonych na nieruchomości oznaczonej nr ewid. [...] należącej do G. i S. L. W trakcie wizji lokalnej przeprowadzonej przez przedstawiciela Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] ustalono, że rozpoczęto dobudowę obiektu budowlanego o wymiarach w rzucie 9,03 x 8,50 m do istniejącego segmentu handlowo – mieszkalnego. Do dnia kontroli wykonane zostały: ściany piwnic z bloczków betonowych, ściany parteru do poziomu stropu z bloczków gazobetonowych oraz nad piwnicą wykonano strop ze zwieńczeniem. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji podniósł, iż organ nadzoru budowlanego I instancji zasadnie przyjął za podstawę prawną swego rozstrzygnięcia art. 48 ustawy Prawo budowlane. W myśl tego przepisu właściwy organ orzeka nakaz rozbiórki obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia, bądź też pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ. Organ odwoławczy wskazał, że przez budowę należy rozumieć wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także jego odbudowę, rozbudowę, nadbudowę oraz przebudowę. Ponadto powtórzył za organem I instancji, iż w myśl art. 28 ustawy Prawo budowlane, rozpoczęcie wykonywania obiektu budowlanego, jest możliwe dopiero po uzyskaniu ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Stwierdził, iż z akt przedmiotowej sprawy nie wynika, aby inwestorzy rozpoczynając roboty budowlane posiadali ostateczną decyzję zezwalającą na budowę spornego obiektu. Tym samym w ocenie organów obu instancji nie dopełnili oni obowiązku określonego w art. 28 ustawy Prawo budowlane i dokonali samowoli budowlanej. W takiej sytuacji należało więc orzec na podstawie art. 48 ustawy Prawo budowlane rozbiórkę samowolnie wzniesionego obiektu budowlanego. Wymienioną decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2003 r., G. i S. L. zaskarżyli do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. W uzasadnieniu skargi podnieśli m.in., iż decyzje te zostały wydane z naruszeniem art. 7 i art. 77 kpa. Ponadto do akt sprawy załączyli ekspertyzę techniczną sporządzoną przez rzeczoznawcę budowlanego. Zdaniem skarżących z opinii tej jednoznacznie wynika, że istniejący budynek oraz jego rozbudowa połączone są ze sobą konstrukcyjnie. W związku z tym zdaniem skarżących, rozebranie podbicia ław fundamentowych nie jest możliwe, gdyż ich rozbiórka grozi katastrofą budowlaną. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o jej oddalenie. W związku z reformą sądownictwa administracyjnego niniejsza sprawa podlega rozpoznaniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Skarga G. i S. L. jest zasadna. Jednakże Sąd podziela argumentację skarżących tylko w kwestii naruszenia przez organ odwoławczy rozstrzygający w przedmiotowej sprawie art. 7 i art. 77 kpa. W ocenie Sądu organ ten nie dopełnił podstawowego obowiązku i nie zgromadził pełnego materiału dowodowego pozwalającego na obiektywną ocenę stanu faktycznego. Pozostałe zarzuty skargi nie mogą zostać uwzględnione, gdyż stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. 2002 r. Nr 153 poz. 1269), sądy sprawują kontrolę działalności administracji publicznej jedynie pod względem zgodności z prawem. Sąd stwierdza, że zasada prawdy obiektywnej wyrażona w art. 7 kpa jest jedną z kluczowych zasad postępowania administracyjnego. Zgodnie z nią organy administracji publicznej prowadzące postępowanie mają obowiązek zebrania i rozpatrzenia całości materiału dowodowego w ten sposób, by ustalone na jego podstawie okoliczności faktyczne, mające istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, odpowiadały rzeczywistości i mogły stać się podstawą prawidłowego zastosowania przepisów prawa materialnego. Również art. 77 § 1 kpa wyrażający zasadę zupełności postępowania dowodowego nakłada na organ prowadzący postępowanie, obowiązek ustalenia prawdziwego stanu rzeczy na podstawie całościowo zebranego materiału dowodowego. Tylko w takiej sytuacji może on bowiem trafnie ocenić istotne dla sprawy okoliczności faktyczne i prawidłowo rozstrzygnąć o prawach strony. Przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego nakładają na organy administracji publicznej obowiązek m.in. podejmowania wszelkich kroków do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, dokonania oceny okoliczności sprawy na podstawie całokształtu materiału dowodowego zebranego w sprawie, umożliwienia stronom wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów przed wydaniem decyzji oraz do wskazania w uzasadnieniu faktycznym decyzji okoliczności, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej (art. 7, 77 § 1, 80, 10 § 1 oraz 107 § 3 kpa). Zdaniem Sądu tylko prawidłowo przeprowadzone postępowanie dowodowe pozwala na ocenę, czy w sprawie zostały właściwie zastosowane odpowiednie przepisy prawa materialnego (zob. wyrok NSA z 11 marca 1981 r., SA 272/81, ONSA 1981, nr 1, poz. 19). Ponadto zauważyć należy, iż w postępowaniu administracyjnym rola organu orzekającego nie sprowadza się do roli biernego podmiotu oczekującego na dowody zaoferowane przez stronę. Wręcz przeciwnie, z zasad rządzących postępowaniem dowodowym jednoznacznie wynika obowiązek przeprowadzenia przez organ całego postępowania, co do wszystkich istotnych okoliczności sprawy i obowiązek ten nie może być przerzucany na stronę. Ciężar dowodu obciąża organ administracyjny, dlatego też jeżeli strona przedstawi niepełny materiał dowodowy, organ zobligowany jest uzupełnić go z własnej inicjatywy. A zebrany materiał dowodowy można uznać za wyczerpujący, dopiero gdy rozpatrzono wszystkie fakty prawotwórcze, a udowodniony stan faktyczny jest pełny, logiczny i wewnętrznie spójny (zob. wyrok NSA z 4 kwietnia 2001 r.. I SA/Gd 2050/98, LEX nr 48945). Niewywiązanie się przez organ procesowy z obowiązku podjęcia czynności zmierzających do zebrania pełnego materiału dowodowego stanowi naruszenia art. 7 i art. 77 § 1 kpa, a załatwienie sprawy przez wydanie decyzji opartej na błędnie ustalonym stanie faktycznym jest sprzeczne z jedną z podstawowych zasad postępowania administracyjnego, jaką jest zasada prawdy obiektywnej. Podkreślić też trzeba, iż istota administracyjnego postępowania odwoławczego polega na ponownym rozstrzygnięciu sprawy administracyjnej, a organ orzeka w tym postępowaniu merytorycznie. Jest on tak samo, zgodnie z art. 140 kpa, jak organ pierwszej instancji związany przepisami art.7 kpa, art. 77 kpa, art. 80 kpa i art. 107 § 3 kpa, a dodatkowo jeśli w ocenie organu odwoławczego istnieją braki w materiale dowodowym, zgromadzonym przez organ I instancji, to organ ten może skorzystać z przepisu art. 136 kpa, dającego możliwość przeprowadzenia dodatkowego postępowania wyjaśniającego. Odnosząc powyższe uwagi do niniejszej sprawy trzeba stwierdzić, że organ II instancji naruszył omówione wyżej przepisy oraz zasady prawa procesowego i to w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd podziela stanowisko organu odwoławczego odnośnie rozumienia pojęcia "budowy", jak też odnośnie tego, że art. 28 ustawy Prawo budowlane nakłada na inwestora obowiązek uzyskania ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, przed rozpoczęciem wykonywania robót budowlanych. Z akt sprawy wynika, że skarżący niedopełnili tego obowiązku, tym samym nieuzyskując ostatecznej decyzji akceptującej ich działania inwestorskie dopuścili się samowoli budowlanej. Jednakże w toku postępowania sądowego skarżący przedstawili ekspertyzę techniczną wykonaną przez rzeczoznawcę budowlanego, z której wynika, iż "zupełnie niemożliwe jest rozebranie podbicia ław fundamentowych, ich rozbiórka grozi katastrofą budowlaną. Należy odstąpić od rozbiórki dobudowanych części budynku ze względu na możliwość utraty stateczności przez pierwotnie wykonany budynek handlowo – usługowy (...)". W ocenie Sądu opinia przedstawiona przez skarżących jednoznacznie wskazuje, że organ II instancji nie zbadał wszystkich istotnych okoliczności przedmiotowej sprawy. Orzekając rozbiórkę samowolnie dobudowanego obiektu do istniejącego budynku należało zbadać czy obiekty te są konstrukcyjnie połączone oraz określić warunki i zakres wykonania decyzji rozbiórkowej tak, aby nie doszło do naruszenia budynku wybudowanego legalnie. Nie przesądzając więc ostatecznego rozstrzygnięcia sprawy należy stwierdzić, że wobec treści wymienionej ekspertyzy zaskarżona decyzja nie może się ostać. Ujawnione naruszenie przepisów prawa procesowego mające istotny wpływ na wynik rozstrzygnięcia powoduje uchylenie zaskarżonej decyzji organu II instancji, z mocy art. 145 § 1 ust. 1 pkt c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz.1270) w zw. z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1271). Na podstawie art. 152 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono jak w pkt 2-gim wyroku. O kosztach sądowych orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153 poz. 1270 ze zm.).