IV SA 1621/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Krystyna Borkowska, Sędziowie (WSA, As. WSA Mirosława Kowalska, Agnieszka Wilczewska-Rzepecka ( spr.), Protokolant Marcin Gruszczyński, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 września 2004 r. sprawy ze skargi W.P. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2003 r. Nr [...] w przedmiocie wykonania inwentaryzacji I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, II. zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, Decyzją z dnia [...] października 1999 r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] nakazała na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane W. P. wykonanie następujących czynności w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem i uzyskania pozwolenia na ich wznowienie: – wykonać inwentaryzację budowlaną odzwierciedlającą dokonane zmiany wraz z oceną zgodności realizowanych robót ze sztuką budowlaną oraz projektem budowlanym robót koniecznych do zakończenia budowy, – przedstawić zgodę autora projektu pierwotnego na dokonanie zmiany w terminie do dnia 30 grudnia 1999 r. W uzasadnieniu podał, że w trakcie przeprowadzonej wizji lokalnej w dniu 3 sierpnia 1999 r. stwierdzono dokonanie licznych istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu i pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego m.in. dobudowę ganku i pokoju w poziomie poddasza nad gankiem, rozbudowa budynku o dwa tarasy od strony południowej i wschodniej, przebudowę klatki schodowej i holu na poddaszu. Stanowi to naruszenie przepisów Prawa budowlanego. Decyzją z dnia [...] marca 2003 r. nr [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa, po rozpatrzeniu odwołania W. P., utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu stwierdził, ze wobec faktu, iż w rozpoznawanej sprawie została spełniona dyspozycja art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] października 1999 r. nie narusza prawa. Skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł W.P. W uzasadnieniu podał, że zaskarża formę prowadzonych przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] postępowań oraz sposób ich realizacji choć nie neguje zasadności zaleceń pokontrolnych, do których się dostosował. Stwierdzenie w uzasadnieniu decyzji, że roboty budowlane prowadzone w sposób istotnie odbiegający od zatwierdzonego projektu i udzielonego pozwolenia na budowę jest wysoko posuniętą nadinterpretacją. Budynek postawiony jest na fundamentach zgodnych z dokumentacją, ściany nośne i zewnętrzne również, a dokonane mikro, jak to określił, zmiany są ogólnie przyjętą normą. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Na podstawie art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1271 z późn. zm.) niniejsza sprawa podlega rozpoznaniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny. Skarga jest zasadna, jednakże z innych przyczyn niż podniesione przez skarżącego. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W toku dokonanej analizy zebranego materiału dowodowego w sprawie Sąd uznał, iż organ nadzoru budowlanego uchylił się od prawnej oceny wykonanych robót, co do ich zgodności z przepisami. Ma to istotny wpływ na wynik sprawy i czyni jej ocenę merytoryczną za przedwczesną. Wymienione wyżej uchylenie się jest następstwem błędnego nadania przez organ nadzoru budowlanego przepisowi art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego charakteru przepisu typowo dowodowego, a nie merytorycznego. Z treści decyzji należy wysnuć wniosek, że organ dopiero z dokumentacji, do której złożenia w oparciu o w/w przepis inwestor został zobowiązany, będzie mógł ocenić, czy sporne roboty budowlane nie naruszają przepisów prawa budowlanego. Organy administracji nie zauważyły, że brzmienie przepisu art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane wskazuje wyraźnie, iż na jego podstawie można nałożyć obowiązek wykonania czynności faktycznych już naprawiających ewentualne odstępstwa od przepisów technicznych w sposób pozwalający bądź na wznowienie robót budowlanych, bądź na ubieganie się o pozwolenie na użytkowanie obiektu już wykończonego. W wyroku z dnia 28 września 2000 r. sygn. akt II SA/Lu 930/99 Naczelny Sąd Administracyjny wypowiedział pogląd, iż decyzja wydana na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego nie może ograniczać się do nakazania inwestorowi (właścicielowi lub zarządcy obiektu budowlanego) przedstawienie określonej dokumentacji, ale musi wskazać przede wszystkim konkretne czynności faktyczne mające na celu doprowadzenie wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Jak wskazano w uzasadnieniu powyższego wyroku, przepis art. 51 Prawa budowlanego nie przewiduje bowiem wydania ponownej decyzji określającej, tym razem w oparciu o przedstawioną dokumentację, czynności faktyczne, jakie winny być wykonane celem doprowadzenia obiektu budowlanego do stanu zgodnego z przepisami. W przypadku robót budowlanych w toku, które zostały wstrzymane wydanie takiej decyzji byłoby w ogóle trudne do zrealizowania ze względu na konieczność zachowania terminu określonego w art. 50 ust. 4 w zw. z art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego. Powyższy termin, liczony od dnia doręczenia inwestorowi postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych, to dla organu nadzoru budowlanego czas na przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego i rozstrzygnięcie o dalszych losach wstrzymanych robót. Zgodnie z art. 51 ust. 1a ustawy Prawo budowlane po wykonaniu obowiązków o których mowa w ust. 1 pkt 2 właściwy organ wydaje decyzję o pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych. Dlatego gdyby przyjąć, że decyzja wydana na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 może nakładać jedynie obowiązek przedstawienia określonej dokumentacji, to po wykonaniu tego obowiązku, niezależnie od treści przedstawionych przez inwestora dokumentów i wniosków, jakie z nich wynikają, organ byłby zmuszony wydać decyzję o pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych. W efekcie mogłoby to prowadzić do wydania pozwolenia na wznowienie robót budowlanych, które w świetle przedstawionej dokumentacji technicznej należałoby ocenić jako sprzeczne z przepisami prawa i regułami sztuki budowlanej. Orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego w zakresie interpretacji art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego jest jednolite. Również wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 stycznia 2001 r. sygn. akt II SA/Kr 1556/00 podaje, że "dostosowywanie robót do stanu zgodnego z prawem" musi polegać na robotach budowlanych – takich, które będą zgodne z dokumentacją, a nie na dostosowywaniu dokumentacji do istniejącego stanu robót. Tak więc przy ponownym rozpoznawaniu sprawy organ nadzoru budowlanego winien ocenić we własnym zakresie przedłożoną przez inwestora dokumentację traktując ją jako element postępowania dowodowego. W oparciu o nią zająć wiążące stanowisko, co do prawnych możliwości utrzymania wykonanych robót zgodnie z przepisami prawa. Brak możliwości doprowadzenia robót do stanu zgodnego z przepisami skutkować winien nakazem rozbiórki z art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, natomiast ewentualna możliwość "naprawy" robót nałożeniem na inwestora obowiązku wykazania określonych czynności w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Gdyby zaś organ nadzoru budowlanego w następstwie oceny dokumentacji przedłożonej przez inwestora uznał, że wykonane roboty budowlane nie uchybiają żadnym przepisom budowlanym i warunkom technicznym jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, winien po prostu umorzyć swoje postępowanie. Uwzględniając powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdza, że zaskarżona decyzja oraz decyzja organu I instancji nie mogą się ostać jako wydane z naruszeniem prawa materialnego (art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego z dnia 7 lipca 1994 r.). Z tych względów i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270) Sąd orzekł jak w sentencji. Na podstawie art. 152 powołanej wyżej ustawy stwierdzono, iż zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku.