IV SA 1807/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirosława Kowalska, , Sędzia WSA Tadeusz Nowak (spr.), Asesor WSA Bogusław Cieśla, Protokolant Anna Sokołowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 listopada 2004 r. sprawy ze skargi P. C. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2003 r. Nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji. I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, II. zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. 7/ IV SA 1807/03 U Z A S A D N I E N I E Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] grudnia 2002 r. stwierdził nieważność decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] grudnia 1996 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę polegającej na adaptacji części strychu na powiększenie mieszkania i pracownię w budynku wielorodzinnym położonym [...] przy ul. [...]. W uzasadnieniu decyzji Wojewoda wskazał, że zgodnie z art. 32 ust. 4 pkt 1 i 2 prawa budowlanego pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu, kto: złożył wniosek w tej sprawie w terminie ważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, oraz wykazał prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Zdaniem Wojewody decyzja Prezydenta Miasta [...], została wydana z rażącym naruszeniem przepisu art. 32 ust. 4 pkt 1 ustawy z dnia 7.07.1994r. Prawo budowlane(Dz. U. nr 89 poz.414) oraz przepisów art. 22 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (tekst jednolity - Dz. U. z 2000 r. Nr 80 poz. 903 z późn. zm.) bowiem została wydana bez wniosku inwestora oraz bez uchwały właścicieli nieruchomości wyrażającej zgodę na dokonanie czynności przekraczającej zwykły zarząd, a koniecznej do wykonania (przebudowy) adaptacji strychu, który należy do części wspólnej nieruchomości. Wojewoda wskazuje, że pozwolenia na budowę udzielono P.C. na wniosek Zarządu Gospodarki Komunalnej dla [...] z dnia [...].12.1996 r. Oznacza to zdaniem Wojewody , że zaskarżona decyzja została wydana bez wniosku inwestora. Wskazuje następnie, że do akt sprawy załączono wypis z rejestru gruntów dla nieruchomości położonej [...] przy ul. [...]. Zgodnie z zapisem w rzeczonym wypisie, według stanu na dzień [...].12.1996 r., były 4 wydzielone lokale własnościowe. Przedmiotowa nieruchomość składa się łącznie z 19 lokali mieszkalnych. Zarządcą przedmiotowej nieruchomości, w dacie wydania decyzji, był Zarząd Gospodarki Komunalnej [...]. Do akt sprawy załączona została zgoda właścicieli na wykonanie adaptacji strychu w formie oświadczenia woli. Podpisy pod rzeczoną zgodą na adaptację strychu inwestor zbierał indywidualnie. Nie stwierdzono w aktach sprawy protokołu z zebrania zarządu w sprawie zebrania właścicieli w celu uchwalenia zgody na adaptacje strychu. Zdaniem Wojewody Prezydent Miasta [...] zatwierdzając projekt budowlany i udzielając pozwolenia na budowę decyzją z dnia [...] grudnia 1996 r. uchybił przepisom art. 22 ust. 2 i 3 ustawy o własności lokali. 7/IVSA 1807/03 Zgodnie z art. 23 ust. 1. uchwały właścicieli lokali są podejmowane bądź na zebraniu, bądź w drodze indywidualnego zbierania głosów przez zarząd; uchwała może być wynikiem głosów oddanych częściowo na zebraniu, częściowo w drodze indywidualnego ich zbierania. Zdaniem Wojewody zgoda właścicieli, na wykonanie robót budowlanych, wyrażona w drodze uchwały, jest kwalifikowanym przypadkiem wykazania przez inwestora prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Wydanie decyzji przez organ I instancji w braku takiej zgody, jest naruszeniem przepisów prawa określonych w art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy Prawo budowlane. Wojewoda stwierdził również, że w aktach sprawy brak jest zawiadomienia stron postępowania o jego wszczęciu jak również brak zwrotnego potwierdzenia odbioru zaskarżonej decyzji przez strony postępowania. Uniemożliwienie stronom udziału w postępowaniu administracyjnym oraz możliwości odwołania się od decyzji administracyjnej, a tym samym uchybienie przepisom art. 10, art. 61 § 4, art. 109 § 1 oraz 127 § 1 co jest rażącym naruszeniem prawa przez organ administracji publicznej. Odwołanie od powyższej decyzji Wojewody złożył P. C.. Odwołujący podnosi, że wady decyzji wyliczone w treści art. 156 § 1 kpa mają charakter materialno-prawny natomiast przywołane przez Wojewodę wady ma charakter proceduralny i nie mogą stanowić podstawy stwierdzenia nieważności jako nieobjęta katalogiem przesłanek przewidzianych art. 156 § 1 kpa. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] kwietnia 2003r. utrzymał w mocy decyzję Wojewody. Organ II instancji podtrzymał stanowisko I instancji, że inwestor uzyskał w sposób wadliwy zgodę współwłaścicieli na adaptację części strychu, a więc nie można uznać, aby inwestor wykazał się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Zgody nie udzielił mu bowiem zarząd lecz kilku właścicieli lokali mieszkalnych, bez uprzedniej uchwały współwłaścicieli. Nie zachowano więc ani wymogów dotyczących formy zgody, ani też jej treści. Dopuszczono się więc rażącego naruszenia art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tekst jednolity - Dz. U. z 2000 r. Nr 106 poz. 1126 z późn. zm.). Za słuszną należy również uznać, zdaniem Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, argumentację Wojewody [...] dotyczącą wydania pozwolenia na budowę innemu podmiotowi niż podmiot, który złożył w tej sprawie wniosek. Dlatego też ,zdaniem organu II instancji , udzielenie pozwolenia na budowę dla P. C., po rozpatrzeniu wniosku Zarządu Gospodarki Komunalnej [...], uzasadnia zastosowanie ar. 156 § 1 pkt 2 Kpa. Skargę na powyższą decyzję złożył P. C. , wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji. Strona uznając za bezsporne, że prawo zostało naruszone, ma wątpliwości czy w takim stopniu by zakwalifikować to jako rażące naruszenie prawa . Wskazuje, że sprawa 7/IVSA 1807/03 dotyczy pozwolenia wydanego w roku 1996. Podkreśla ,że pozwolenie otrzymał za pośrednictwem ówczesnego zarządcy ZGK [...] a zgodę właścicieli mieszkań uzyskał w takim trybie, ponieważ taki warunek postawił mu zarządca budynku. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wnosi o oddalenie skargi wskazując, że podtrzymuje swoje stanowisko wyrażone w treści zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Niniejsza sprawa podlega rozpoznaniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art.97 §1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Przepisy wprowadzające ustawę Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153 poz.1271 z późn.zm.). Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne kontrolują jedynie legalność zaskarżonych decyzji/ postanowień/, a więc prawidłowość zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafność ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270). Skarga zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzja zapadła z oczywistym naruszeniem art. 7 i art. 77 § 1 kpa. Postępowanie administracyjne zostało przeprowadzone bez należytego wyjaśnienia wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności faktycznych i prawnych. Stwierdzenie nieważności stanowi nadzwyczajny środek wzruszenia decyzji administracyjnej, będący wyjątkiem od zasady trwałości decyzji, wyrażonej w art. 16 Kpa. Z uwagi na powyższe może on zostać zastosowany jedynie w ściśle określonych przypadkach, wymienionych w art. 156 § 1 Kpa. Jednym z przypadków jego zastosowania, zawartym w pkt 2 w/w przepisu jest wydanie decyzji z rażącym naruszeniem prawa. Zaś zgodnie z utrwaloną linią orzecznictwa rażąco można naruszyć przepis, którego treść może zostać ustalona bez zbędnych zabiegów w interpretacyjnych w bezpośrednim rozumieniu. Zdaniem Sądu w niniejszej sprawie doszło do naruszenia prawa, lecz w oparciu o zebrany i przedstawiony Sądowi materiał dowodowy nie można uznać ,że miały one charakter rażący i że zaistniały przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji. Postępowanie administracyjne zostało przeprowadzone bez należytego wyjaśnienia istotnego dla sprawy stanu prawnego nieruchomości budowlanej w dniu wydawania pozwolenia na adaptację strychu. Do akt sprawy załączono wypis z rejestru gruntów dla nieruchomości położonej [...] przy ul. [...]. Zgodnie z zapisem w rzeczonym wypisie, według stanu na dzień [...].12.1996 r., były 4 wydzielone lokale własnościowe. Zdaniem Wojewody przedmiotowa nieruchomość składa się łącznie z 19 lokali mieszkalnych , ale fakt ten nie jest poparty żadnymi dokumentami i nie sposób jest dokonać oceny stanu prawnego nieruchomości. 7/IVSA 1807/03 Na rozprawie sądowej w dniu 26 listopada2004r. ,uczestnicząca w sprawie A. M. właścicielka jednego z lokali w budynku przy ul. [...], oświadczyła ,że budynek składa się z 12 lokali, z których w roku 1995 było wyodrębnionych z prawem własności 4 lokale, pozostałe lokale stanowiły własność komunalną. Nie ulega wątpliwości ,że zarządcą przedmiotowej nieruchomości, w dacie wydania decyzji, był Zarząd Gospodarki Komunalnej [...]. Nie ustalony został jednak zarówno przez organ I jak i II instancji stan prawny nieruchomości i stan prawny poszczególnych lokali. W związku bowiem z powołaniem się organów na treść art. 21 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (tekst jednolity - Dz. U. z 2000 r. Nr 80 poz. 903 z późn. zm.) dot. uprawnień zarządu wspólnoty mieszkaniowej do kierowania jej sprawami należało również ustalić czy taki zarząd istniał i na podstawie jakich przepisów zarządzał wspólną nieruchomością. W świetle bowiem postanowień art.19 w/w ustawy o własności lokali "Jeżeli liczba lokali wyodrębnionych i lokali nie wyodrębnionych, należących nadal do dotychczasowego właściciela, nie jest większa niż siedem, do zarządu nieruchomością wspólną mają odpowiednie zastosowanie przepisy Kodeksu cywilnego i Kodeksu postępowania cywilnego o współwłasności. Inwestor - współwłaściciel nieruchomości może uzyskać prawo do dysponowania nią w granicach przekraczających zakres zwykłego zarządu rzeczą wspólną o ile uzyska zgodę wszystkich właścicieli lub rozstrzygnięcie sądu wymagane w art. 199 k.c. Nadbudowa lub przebudowa obiektu budowlanego na nieruchomości stanowiącej współwłasność stanowi czynność przekraczającą zakres zwykłego zarządu i wymaga zgody wszystkich uprawnionych do decydowania w tej sprawie. Zgoda ta stanowi niezbędną przesłankę prawa do dysponowania nieruchomością w rozumieniu art. 29 ust. 5 prawa budowlanego. Brak zgody jest równoznaczny z brakiem prawa do dysponowania nieruchomością. ( wyrok SN III ARN 15/90 z 1990.10.11 oraz wyrok NSA IV SA 33/90 z 1990.03.29 ONSA 1990/2-3/35) Do akt sprawy załączona została zgoda właścicieli na wykonanie adaptacji strychu w formie oświadczenia woli. Podpisy pod rzeczoną zgodą na adaptację strychu inwestor zbierał indywidualnie. W świetle powyższego przy ponownym rozpatrywaniu wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] niezbędne jest ponowne ustalenie czy inwestor uzyskał zgodę wszystkich współwłaścicieli nieruchomości wymagane w art. 199 k.c. Odnosząc się do innego argumentu organów, że zaskarżona decyzja została wydana bez wniosku inwestora Sąd stwierdza, że aktywność odwołującego w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę jego inicjatywa, składanie dokumentów, wyraźne (nie dorozumiane) zainteresowanie w rozpoznaniu sprawy, nade wszystko przekonanie inwestora że składa dokumentację projektową do właściwego organu oraz realizacja decyzji wydanej zgodnie z jego inicjatywą - nie pozwalają na ocenę że sprawa pozwolenia na budowę była prowadzona bez wniosku inwestora. 7/IVSA 1807/03 Niewątpliwie w sprawie nastąpiło naruszenie procedury administracyjnej w tym ogólnych zasad uniwersalnych dla wszystkich postępowań. Brak jednak dowodu doręczenia decyzji stronie czy brak zawiadomienia o wszczęciu postępowania nie może stanowić podstawy do stwierdzenia rażącego naruszenia prawa przewidzianego przez ustawodawcę w treści art. 156 § 1 pkt.2 kpa. Zarzut rażącego naruszenia prawa musi wynikać z przesłanek nie budzących wątpliwości. Tam natomiast, gdzie zastosowanie przepisu prawa wymaga jego interpretacji i subsumcji do konkretnego stanu faktycznego, nie może być mowy o rażącym naruszeniu prawa. Powyższe wywody oznaczają, że postępowanie administracyjne zostało przeprowadzone bez należytego wyjaśnienia wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności faktycznych i prawnych. Jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego jest zawarta w art. 7 kpa zasada nakazująca organom administracji publicznej podejmowanie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i prawnego sprawy zgodnego z rzeczywistością. Z kolei art. 77 § 1 kpa mówi, że organ administracji publicznej zobowiązany jest w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Jako dowolne należy więc traktować ustalenia faktyczne nie znajdujące potwierdzenia w zebranym materiale dowodowym, ale niekompletnym, czy nie w pełni rozpatrzonym. Zarzut dowolności zostaje wykluczony dopiero ustaleniami dokonanymi w całokształcie materiału dowodowego (art. 80 kpa), zgromadzonego i rozpatrzonego w sposób wyczerpujący (powołany wyżej art. 77 § 1 kpa), a więc przy podjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, jako warunku niezbędnego wydania decyzji o przekonującej treści. Biorąc powyższe pod uwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji wydane zostały bez wyjaśnienia okoliczności istotnych dla wyniku sprawy i dlatego działając na podstawie art. 145 ust.1 pkt. 1 c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153 poz.270) orzekł jak w sentencji wyroku.