IV SA 1862/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA O. Wierzbicka, Sędziowie asesor WSA T. Wykowski, NSA T. Cysek (spr.), Protokolant A. Foks-Skopińska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 maja 2004 r. sprawy ze skargi Gminy P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] kwietnia 2003 r. Nr [...] w przedmiocie opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości oddala skargę Zaskarżoną do sadu administracyjnego decyzją z dniał [...] kwietnia 2003 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] w wyniku rozpatrzenia odwołania Spółdzielni [...] "R." w P. od decyzji Prezydenta Miasta P. z dnia [...] lutego 2003 r. orzekającej o "pobraniu" od wymienionej wyżej spółdzielni na podstawie "art. 36 ust. 3 i 9 w związku z art. 36 ust. 14" ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym ( tj. Dz. U. z 1990 r. Nr 15 poz. 139 ze zm.) opłaty w wysokości 5992,20 zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości położonej w P. przy ulicy [...] - działka Nr [...] w związku z uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i zbyciem tej nieruchomości przez spółdzielnię - uchyliło decyzję Prezydenta Miasta P. i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania przez organ I instancji. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] podniosło z urzędu, iż decyzja organu I instancji została wydana z pominięciem przepisów ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa ( Dz. U. Nr 137, poz. 926 ze zm.), wbrew postanowieniom art. 2 § 1 pkt 1 tego aktu prawnego. Przedmiotowa opłata jest bowiem świadczeniem podatkowym (podatkiem majątkowym). Prezydent Miasta P. zobowiązany do pobrania tej opłaty o charakterze publiczno prawnym jest zaś organem podatkowym ( art. 13 § 1 pkt 1 powołanej ustawy). W złożonej skardze Gmina P. wniosła o uchylenie opisanej decyzji organu odwoławczego polemizując ze stanowiskiem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. o potrzebie stosowania w sprawie ustawy z dnia 29 sierpnia 1997r. Ordynacja podatkowa. W ocenie strony skarżącej ustalona w niniejszej sprawie opłata nie ma w przeciwieństwie do podatków i innych opłat charakteru generalnego "a ściśle indywidualny". Odpowiadając na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o odrzucenie skargi, jako wniesionej w istocie przez organ I instancji, o czym świadczyć ma, mimo części wstępnej skargi jej uzasadnienie, używające zwrotów "organ I instancji", ewentualnie o oddalenie skargi z uwagi na merytoryczną trafność poglądu wyrażonego w zaskarżonej decyzji co do potrzeby stosowanie w sprawie regulacji Ordynacji podatkowej. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga podlega oddaleniu jako wniesiona przez podmiot, który nie ma w sprawie interesu prawnego. W myśl art. 50 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153 poz. 1270), która w niniejszej sprawie ma zastosowanie z mocy art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę -Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271) uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny (oraz prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym). Zgodnie z art. 50 § 2 Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uprawnionym do wniesienia skargi jest również inny podmiot, któremu ustawy przyznają prawo do wniesienia skargi. W niniejszej sprawie wbrew wywodom Samorządowego Kolegium Odwoławczego skargę wniosła Gmina P. Wynika to wprost z określenia w niej strony skarżącej ("skarżący: Gmina P." "skarga Gminy P."). Warto również zwrócić uwagę, że sporządzający skargę pełnomocnik zawodowy występował, jak wynika z brzmienia samej skargi, jak i dołączonego do niej pełnomocnictwa "w imieniu Gminy P.". W tej sytuacji użycie tylko w uzasadnieniu skargi zwrotów "zdaniem organu I instancji" nie może mieć decydującego znaczenia w określeniu strony skarżącej, a co najwyżej ułatwia ocenę czy strona skarżąca wykazała istnienie jej interesu prawnego w sprawie. Nie ulega wątpliwości, że gmina jako podmiot posiadający osobowość prawną ( art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym tj. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) ma zdolność do występowania przed sądem administracyjnym w charakterze strony ( tzw. zdolność sądową - art. 25 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Z tego względu skarga nie mogłaby ulec odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Skoro zaś skargę wniósł podmiot mogący co do zasady występować w charakterze strony (skarżącego), to konieczne było dokonanie oceny jego legitymacji czynnej ( do wniesienia skargi) na gruncie konkretnej sprawy. Badanie tej legitymacji wymaga wkroczenia w dokonywanie ocen w sferze materialno - prawnej. Chodzi bowiem o kwestię istnienia interesu prawnego w sprawie, która musi zawsze wynikać z przepisów prawa materialnego. Stwierdzenie, że skarżący w konkretnej sprawie nie ma interesu prawnego ma taki skutek, że skarga ulega oddaleniu , a nie odrzuceniu (por. wyrok NSA z dnia 27 września 2000 r. sygn. akt II SA 2109/00 OSP 2001 /6/86 wydany wprawdzie w czasie obowiązywania ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym Dz. U. Nr 74, poz. 368, ale którego teza - w ocenie sądu rozpoznającego niniejszą sprawę zachowała aktualność na gruncie oPrawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Składająca w niniejszej sprawie skargę Gmina P. w żaden sposób nie próbowała nawet wykazać jej interesu prawnego w sprawie i w ocenie Sądu interesem takim nie dysponowała. W szczególności podkreślić trzeba, że istnienie interesu prawnego gminy mogłoby się wiązać jedynie z jej statusem jako osoby prawnej, nie zaś jako podmiotu realizującego poprzez swe organy uprawnienia władcze ( imperium) w wykonywaniu zadań publicznych ( art. 2 ust. 1 powoływanej już ustawy o samorządzie gminnym). Te dwa całkowicie odmienne zakresy występowania gminy w obrocie prawnym wymagają zdecydowanego rozróżnienia i nie mogą być w żadnym wypadku wykorzystywane zamiennie. W sprawie dotyczącej ustalenia tez "renty planistycznej" gmina działa niewątpliwie w ramach "imperium" realizując powierzone jej zadania o charakterze publicznym. Realizacją zadań publicznych jest zresztą nie tylko ustalenie przedmiotowej opłaty, ale i przyjmowanie wpływów (dochodów) z tego tytułu. Odmienny pogląd niezależnie od wcześniej przedstawianej argumentacji prowadziłby do możliwości podważenia obiektywizmu gminy w wypełnieniu zadań publicznych. Dbałość o interes publiczny nie może być identyfikowana z interesem prawnym na gruncie art. 28 kpa i art. 50 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W tym względzie warto odwołać się pomocniczo do ustalonego orzecznictwa NSA na tle oceny zagadnienia dbałości urzędów skarbowych o wpływy z tytułu podatków (por. wyrok NSA z dnia 20 czerwca 2000 sygn. akt II SA 1599/99 Lex w 54730 i wyrok NSA z dnia 17 listopada 2000 sygn. II SA 194/00 Lex nr 57 188). Dla porządku dodać należy, iż gdyby przyjąć złożenie skargi w niniejszej sprawie nastąpiło nie przez Gminę P., ale przez Prezydenta Miasta P., to taka skarga podlegałaby oczywiście odrzuceniu jako złożona przez organ I instancji. W tej sytuacji orzecznictwo sądowe jest jednoznaczne (por. np. post. NSA z dnia 4 lutego 1999 r. sygn. akt IV SA 65/97 i post. NSA z dnia 19 października 2000 r. sygn. akt II SA /Gd 2159/00 Lex 46440 i wiele innych). Na marginesie można zwrócić zresztą uwagę, że generalnie przyznanie organowi administracji publicznej statusu strony jest zjawiskiem zupełnie wyjątkowym i wynika zawsze z wyraźnie wyartykułowanej woli ustawodawcy (por. np. art. 16 ustawy z dnia 20 lipca 1991 o Inspekcji Ochrony Środowiska tj. Dz. U. Nr 112 poz. 982 w odniesieniu do organu inspekcji środowiska i art. 92 ust. 1 , pkt. 5 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne Dz. U. Nr 115 poz. 1223 co do dyrektora regionalnego zarządu gospodarki wodnej), i nie jest wcale wynikiem oceny posiadania przez organ administracji publicznej interesu prawnego, którego nie może on być przecież nosicielem w rozumieniu art. 28 kpa i art. 50 § 1 Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zważywszy na przyczynę oddalenia skargi niemożliwe było ustosunkowanie się Sądu do zarzutu sformułowanego w skardze, oraz dokonania oceny legalności zaskarżonej decyzji poza granicami zarzutów skargi ( np. w zakresie zasadności zastosowania w sprawie art. art. 138 § 2 kpa). Z tych wszystkich względów orzeczono, jak w sentencji z mocy art. 151 cytowanej już ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi