IV SA 1916/02

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Halina Kuśmirek, Sędziowie NSA Bożena Walentynowicz (spr.), Mariola Kowalska, Protokolant Tomasz Szpojankowski, po rozpoznaniu w dniu 2 kwietnia 2004 r. sprawy ze skargi F.A. i A.B. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2002 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki części obiektu budowlanego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji II. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego kwotę 500 zł (pięćset) złotych tytułem kosztów postępowania sądowego III. wstrzymuje wykonanie zaskarżonej decyzji do czasu uprawomocnienia się wyroku [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją nr [...] z dnia [...] kwietnia 2002 r., po rozpatrzeniu odwołania od decyzji nr [...] Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2001 r. na podstawie art. 138 § 2 kpa, uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. W uzasadnieniu podniesiono, że Burmistrz Gminy [...] decyzją nr [...] z dnia [...] grudnia 1998 r. zatwierdził projekt budowlany i udzielił A.B. oraz F.A. pozwolenia na budowę budynku biurowego VI-kondygnacyjnego, dobudowanego do istniejącego budynku na działce przy ul. [...] w W. Decyzja ta została utrzymana w mocy przez Wojewodę [...] decyzją nr [...]. Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 1999 r. Naczelny Sąd Administracyjny wstrzymał wykonanie decyzji nr [...] wobec wniesienia skargi na nią do Sądu. Inwestorzy rozpoczęli roboty budowlane w maju 1999 r. a strop VI kondygnacji wykonano 30 sierpnia 1999 r. – co wynika z zapisów w dzienniku budowy. Z załączonego do akt protokołu odbioru robót budowlanych z dnia 23.11.1999 r. wynika, że budynek został zrealizowany zgodnie z dokumentacją techniczną, normami, normatywami oraz zgodnie z celem, któremu ma służyć. Inwestor jednak kontynuował roboty po otrzymaniu postanowienia o wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji wydanego przez Naczelny Sąd Administracyjny. Wyrokiem z dnia 14 czerwca 2000 r. Sąd ten uchylił decyzję zaskarżoną oraz decyzję organu pierwszej instancji. Wówczas to Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją nr [...] z dnia [...].05.2001 r. nakazał inwestorom dokonanie rozbiórki części budynku zrealizowanego po otrzymaniu postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego wstrzymującego wykonanie zaskarżonej decyzji – o pozwoleniu na budowę i dokonaniu o tym stosownego wpisu w dzienniku budowy. W tym dniu stan zaawansowania budowy był na etapie: stanu surowego otwartego z montażem stolarki okiennej w elewacji południowej oraz roboty związane z pokryciem stropodachu. Rozpoznając odwołanie organ odwoławczy uznał wadliwość decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego polegającą na niemożliwości jej wykonania. Organ bowiem nie określił jakie części budynku podlegają rozbiórce – jako wykonane po wstrzymaniu robót postanowieniem Sądu a wiec wykonane samowolnie. Organ nie ustalił też czy część budynku podlegająca rozbiórce jako samowola stanowi na tyle samodzielną i niezależną od pozostałej części aby można było ją rozebrać bez konieczności ingerencji w pozostałą część obiektu (organ powołał się na stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodek Zamiejscowy w Gdańsku zajęte w wyroku z dnia 12 kwietnia 2000 r. sygn. akt II SA/Gd 2399/98) – wymaga więc szczegółowego określenia elementów, które zostały wykonane w warunkach samowoli budowlanej i tych ustaleń winien dokonać organ pierwszoinstancyjny przy ponownym rozpoznaniu sprawy. Na powyższą decyzję skargę do Sądu wnieśli inwestorzy małż. A., domagając się jej uchylenia. Skarżący zarzucili naruszenie art. 48 prawa budowlanego oraz art. 7 i art. 21 kpa – zaprzeczając by dopuścili się samowoli budowlanej w sytuacji funkcjonowania decyzji o pozwoleniu na budowę od dnia [...] kwietnia 1999 r. do 14 czerwca 2000 r. tj. uchylenia decyzji przez Naczelny Sąd Administracyjny. Skarżący podnosili, że postanowienie Sądu o wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji nie pozbawiło jej charakteru ostatecznego. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymując swoje stanowisko co do słuszności zastosowania art. 48 Prawa budowlanego w przedmiotowej sprawie – wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga podlega uwzględnieniu, choć nie wszystkie jej zarzuty można podzielić. W sprawie bezsporne są następujące okoliczności faktyczne, które stanowiły podstawę orzekania Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Otóż po wniesieniu skargi do Naczelnego Sądu Administracyjnego na ostateczną decyzję Wojewody [...] utrzymującą w mocy decyzję nr [...] Burmistrza Gminy [...] zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą małż. A. pozwolenia na budowę opisanego wcześniej budynku biurowego – Sąd postanowieniem z dnia 27.08.1999 r. wstrzymał wykonanie zaskarżonej decyzji. W tym czasie roboty budowlane były już prowadzone. Niesporny jest także fakt, że były one kontynuowane przez inwestorów mimo dokonanego wpisu w dzienniku budowy przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego o wstrzymaniu wykonania decyzji przez Sąd opisanym postanowieniem. Organ pierwszej instancji uznał wszystkie roboty wykonane po doręczeniu postanowienia Sądu aż do wydania merytorycznego wyroku w przedmiotowej sprawie, jako samowolę budowlaną podlegającą restrykcjom z art. 48 Prawa budowlanego tj. przymusowej rozbiórce. Na podstawie tego przepisu nakazał więc rozbiórkę wszystkich robót wykonanych w określonym wyżej czasie. Organ odwoławczy podzielił stanowisko organu pierwszej instancji co do zasadności zastosowania art. 48 Prawa budowlanego do niniejszego stanu faktycznego. Organy obu instancji nie miały na uwadze treści art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz. U. nr 74, poz. 368 z późn. zm.), na podstawie którego wydane zostało przez Sąd postanowienie wstrzymujące. Wynika z niej jednoznacznie, że postanowienie takie obowiązuje do czasu wydania wyroku przez Sąd po rozpoznaniu skargi. Wyrok w niniejszej sprawie Sąd wydał w dniu 14 czerwca 2000 r. – uchylając decyzję zaskarżoną Wojewody [...] i wstrzymaną nią w mocy decyzję Burmistrza Gminy [...]. Z datą wydania powyższego wyroku upadło z mocy prawa postanowienie Sądu o wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji. Zauważyć w tym miejscu trzeba, że postanowienie to w swym charakterze i celu, zawiesiło jedynie realizację zaskarżonej decyzji o pozwoleniu na budowę do czasu wydania wyroku. Nie powodowało pozbawienia tej decyzji ani charakteru ostateczności, ani mocy prawnej jako aktu, pozostającego w obrocie prawnym. Organy obu instancji nie uzasadniły swego stanowiska uznającego wszystkie wykonane roboty w spornym okresie od doręczenia postanowienia Sądu inwestorom do dnia wydania wyroku za samowolę budowlaną. Utrwalone jest orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego oraz doktryny zajmujące stanowisko, że inwestor, który prowadził roboty budowlane lub wybudował obiekt budowlany na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, która to decyzja została następnie uchylona, nie może być traktowany jako osoba dopuszczająca się samowoli budowlanej a także jako osoba, która prowadzi roboty budowlane bez pozwolenia na budowę (patrz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 03.03.1998 r., sygn. akt IV SA 785/97, Lex nr 43300). W świetle powyższego stwierdzić należy, że nie znajduje w sprawie niniejszej zastosowania art. 48 Prawa budowlanego, wskazany przez organy obu instancji za podstawę prawną rozstrzygnięcia. Art. 48 Prawa budowlanego stanowi, że "właściwy organ nakazuje w drodze decyzji rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia, bądź też pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ". Za zasadny trzeba wiec uznać zarzut skargi, iż decyzje zapadły z naruszeniem prawa materialnego tj. art. 48 Prawa budowlanego. Decyzja wydana skarżącym małż. A. zatwierdzająca projekt budowlany i pozwalająca na budowę tego obiektu funkcjonowała w obrocie prawnym do dnia 14 czerwca 2000 r. Skoro sama utrata mocy prawnej decyzji o pozwoleniu na budowę wskutek jej uchylenia nie stanowi zasadności oceny robót wykonanych na podstawie tej decyzji, jako samowoli budowlanej – to tym samym wykluczyć należy orzeczenie przymusowej rozbiórki tychże robót na podstawie art. 48 Prawa budowlanego. Wykonane roboty organ winien ocenić wyłącznie w charakterze zgodności ich z prawem. Tylko odstępstwo od projektu budowlanego oraz wykonanie robót niezgodnie z przepisami prawa budowlanego i przepisami techniczno-budowlanymi nie dające się doprowadzić do stanu zgodnego z prawem mogą uzasadniać nałożenie obowiązku rozbiórki wykonanych robót bądź nawet części wybudowanego obiektu. W sprawie niniejszej po uchyleniu decyzji obu instancji przez Naczelny Sąd Administracyjny umorzone zostało postępowanie administracyjne dotyczące pozwolenia na budowę budynku przy ul. [...] w W. jako bezprzedmiotowe. Inwestorzy po wykonaniu obiektu wystąpili o wydanie pozwolenia na jego użytkowanie. W powyższej sytuacji organy nadzoru budowlanego miały obowiązek uwzględnienia przyczyn stanowiących podstawę uchylenia pozwolenia na budowę a także jak zauważono wcześniej zbadania zgodności z prawem budowlanym i przepisami technicznymi wykonanych wszystkich robót inwestycyjnych także i tych, które wykonano po wydaniu postanowienia wstrzymującego realizację decyzji o pozwoleniu na budowę. Zupełnie bezpodstawnie i wadliwie, w ocenie Sądu, w niniejszej sprawie organy obu instancji zastosowały automatyzm rozbiórkowy do robót wykonanych po doręczeniu inwestorom postanowienia o wstrzymaniu decyzji do dnia wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego tj. 14 czerwca 2000 r. mimo, że nie stwierdzono by roboty te wykonano niezgodnie z przepisami prawa bądź z odstępstwem od projektu. Decyzję rozbiórkową organ pierwszej instancji wydał po roku czasu od uchylenia przez Naczelny Sąd Administracyjny decyzji o pozwoleniu na budowę, wyrokiem, który powodował upadek postanowienia wstrzymującego wykonanie tej decyzji. Trzeba ponownie podnieść, że wyeliminowanie pozwolenia na budowę wyklucza uznanie wykonanych robót budowlanych za samowolę budowlaną a w konsekwencji upoważnienia inwestora do wystąpienia z wnioskiem o wydanie pozwolenia na użytkowanie wykonanego obiektu. Z takim wnioskiem wystąpił też inwestor A., na którego obowiązek ten z art. 55 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego tj. uzyskania pozwolenia na użytkowanie nakładała również uchylona decyzja o pozwoleniu na budowę. Jak zaznaczono wcześniej organy winny dokonać oceny wykonanego obiektu już tylko pod kątem zgodności z obowiązującym prawem a w razie konieczności nałożyć na inwestora obowiązki celem doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem. Brak respektowania przez inwestorów postanowienia o wstrzymaniu wykonania decyzji o pozwoleniu na budowę może stanowić dla organu podstawę zastosowania sankcji karnych przewidzianych przepisami rozdziału 9 Prawa budowlanego – o ile wykonane roboty były zgodne z wymogami prawa i nie wymagały nałożenia innych obowiązków. Ponieważ powyższe okoliczności nie były przedmiotem zważań żadnego z organów wydających kwestionowane decyzje a wydane decyzje naruszają art. 48 Prawa budowlanego oraz art. 107 § 3 kpa – należało je uchylić. Z mocy art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270) orzeczono jak w sentencji.