IV SA 1932/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Maria Rzążewska (spr.) Sędziowie NSA Zygmunt Niewiadomski Otylia Wierzbicka Protokolant Karolina Sikora po rozpoznaniu w dniu 12 stycznia 2004r. sprawy ze skargi J. O. na uchwałę Rady Gminy N. z dnia [...] kwietnia 2003r. Nr [...] w przedmiocie odrzucenia zarzutu do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w zakresie w jakim rozpoznaje ona zarzut obejmujący przeznaczenie terenu pod budowę oczyszczalni ścieków II. w pozostałej części skargę odrzuca III. zasądza od Rady Gminy N. na rzecz J. O. kwotę 10 zł (dziesięć) tytułem zwrotu kosztów postępowania IV. zaskarżony akt nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się pkt I wyroku Skarżąca wniosła zarzut do wyłożonego projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi W. w Gminie N. kwestionując zapisy tego projektu w zakresie przeznaczenia w tym planie terenu pod budowę oczyszczalni ścieków, której lokalizację w załączniku graficznym oznaczono symbolem [...] oraz drogi oznaczonej w tym załączniku symbolem [...], jako naruszające jej interes prawny i niezgodne z prawem. W zarzucie podniesiono, że wyłożony projekt planu w zakresie wymienionych rozwiązań narusza art.40ust.1pkt1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r o zagospodarowaniu przestrzennym /Dz.U. z 1999r Nr 15, poz. 139/ bowiem nie została sporządzona ocena oddziaływania na środowisko i prognoza. Rozpoznając ten zarzut Rada Gminy N. oceniła, że jest on w całości protestem i uchwałą z dnia [...] kwietnia 2003r. na podstawie art.23 ust.3 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym protest odrzuciła. Skarga zarzuca tej uchwale naruszenie art.1ust.1 i 2, art.10ust.2, art.18ust.2pkt6 oraz art.24 ust.1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym i art.64ust.2 Konstytucji, błędność ustaleń faktycznych i sprzeczność pomiędzy ustaleniami faktycznymi a wnioskami wysnutymi na podstawie tych ustaleń. Bezpodstawnie przyjęto, że wniesiony zarzut jest protestem, bowiem sporządzony projekt planu nie tylko narusza interes prawny skarżącej, ale również przewidzianą procedurę jego uchwalania. Uprawnienie gminy do samodzielnego decydowania o sposobach zagospodarowania terenu jest możliwe w ramach kompetencji przyznanych przez prawo lecz korzystanie z tych uprawnień winno zapewnić mieszkańcom prawo wpływu na czynności organów gminy, by nie doszło do bezpodstawnego naruszenia podstawowych ich praw i aby zminimalizować naruszenie tych praw. Przepisy nakazują organom gminy dokonanie czynności legislacyjnych ze szczególną starannością i poprzedzenie ich wnikliwą oceną skutków zmiany przeznaczenia działek, gdyż ma to bezpośredni wpływ na zakres korzystania z prawa. Skarga zawiera wniosek stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Odpowiadając na skargę Rada Gminy N. wniosła o jej odrzucenie, bowiem zaskarżona uchwała dotyczy rozpoznania protestu, a stosownie do treści art.23ust.1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym skarga na uchwałę rozpoznającą protest może być wniesiona po wyczerpaniu trybu przewidzianego w art.1O1ust.1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym /Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz.1591ze zm./ Nadto podniesiono, że wbrew twierdzeniom skarżącej nie ma podstaw do uznania, że został złożony zarzut do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, gdyż zapisy tego projektu nie naruszają interesu prawnego ani uprawnienia skarżącej. Planowana oczyszczalnia ścieków jest, bowiem oddalona od nieruchomości skarżącej Sąd administracyjny zważył co następuje: W uprzednio obowiązującym stanie prawnym regulowanym cytowaną już ustawą z dnia 7 lipca 1994r o zagospodarowaniu przestrzennym przewidziane były dwa odmienne środki zaskarżenia projektu planu, po jego wyłożeniu do publicznego wglądu: - protest, który mógł wnieść każdy kto kwestionował przyjęte w projekcie planu jego zapisy / art.23/ -zarzut, który mógł wnieść wyłącznie podmiot, którego interes prawny bądź uprawnienie naruszały zapisy projektu planu /art.24 / Obydwa te środki, w przypadku ich nie uwzględnienia przez zarząd gminy, podlegały rozpoznaniu przez radę gminy jednak skarga do sądu administracyjnego przysługiwała wyłącznie na uchwały, którymi rozpoznano zarzut /art.24 ust.3/ Skarżąca skierowała do Rady Gminy N. pismo, które określiła jako zarzut do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi W. wyłożonego do publicznego wglądu kwestionując zapisy tego projektu odnoszące się do przeznaczenia terenu pod budowę oczyszczalni ścieków i pod realizację drogi oznaczonej symbolem [...]. Skarżąca podważyła zgodność z prawem tych zapisów planu i równocześnie zarzuciła, że przeznaczenie w projekcie planu terenu pod oczyszczalnię ścieków spowoduje naruszenie jej interesu prawnego jako właściciela działek nr ewid: [...] i [...] w związku z możliwą immisją szkodliwych substancji na teren wymienionych działek przy funkcjonowaniu oczyszczalni. Utrwalone jest zarówno w doktrynie jak i w orzecznictwie stanowisko przyjmujące, że o tym jaki ma charakter wniesiony przez stronę środek prawny nie decyduje tytuł jakim opatrzyła go strona lecz merytoryczna jego treść, a organ administracji rozpoznając taki środek ma obowiązek zbadania jaki jest jego rzeczywisty charakter. Oznacza to, że rozpoznając wniesiony zarzut Rada Gminy była uprawniona do dokonania samodzielnej oceny czy istotnie skarżąca kwestionując zapisy projektu planu wykazała, że naruszają one jej interes prawny i wniesiony środek ma cechy zarzutu. Dokonaną przez Radę Gminy weryfikację można uznać za prawidłową wyłącznie do tej części wniesionego pisma, która dotyczy zapisów projektu planu odnoszących się do przeznaczenia w tym planie terenu pod realizację drogi oznaczonej symbolem [...]. Analiza projektu planu nie daje jakichkolwiek podstaw pod przyjęcia, że przedmiotowa droga w przypadku jej realizacji w miejscu określonym w tym projekcie może wpływać na sposób wykonywania własności należącej do skarżącej nieruchomości, skoro ma być to droga dojazdowa, przebiegająca z dala od tej nieruchomości i wobec tego nie można przewidywać, że eksploatacja tej drogi mogłaby negatywnie wpływać na tę nieruchomość. Sprzeciw skarżącej przeznaczenia wskazanego w projekcie planu terenu pod realizację przedmiotowej drogi nie zawiera jakiejkolwiek argumentacji wykazującej, że taki zapis projektu planu narusza jej interes prawny czy uprawnienie. Niewadliwie Rada Gminy N. oceniła, że w tym zakresie środek wniesiony przez skarżącą jest protestem a nie zarzutem. O czym była mowa uprzednio w myśl art.23 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym uchwała odrzucająca protest nie podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego i w związku z tym skarga w tym zakresie jako niedopuszczalna podlega odrzuceniu na podstawie art.58§1pkt.6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. Nr 153, poz. 12707 w związku z art.97§1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Przepisy wprowadzające ustawę o ustroju sadów administracyjnych i ustawę -Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. /Dz.U. Nr 153, poz. 1271 zezm/. Natomiast z przyczyn, o których poniżej nie można podzielić stanowiska Rady Gminy przypisującemu cechy protestu zarzutowi w pozostałej jego części. Uregulowania ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne /Dz.U. Nr 115, poz.1299 ze zm / kładą nacisk na ochronę wód przez realizację systemów kanalizacyjnych i oczyszczalni ścieków, wskazując, że aglomeracje o równoważnej liczbie mieszkańców powyżej 2000 powinny być wyposażone w sieci kanalizacyjne dla ścieków komunalnych zakończone oczyszczalniami ścieków zgodnie z ustaleniami krajowego programu oczyszczania ścieków komunalnych, a wybór miejsca i sposób korzystania albo usuwania ścieków powinien minimalizować negatywne oddziaływanie na środowisko /art.42 i art.43/. Z przedstawionych dokumentów planistycznych wynika, że w toku dokonywanych uzgodnień organ właściwy w zakresie ochrony środowiska wskazał na konieczność uwzględnienia w przygotowywanych przez Gminę N. planach miejscowych terenów pod budowę oczyszczalni ścieków w poszczególnych wsiach, w tym we wsi W. Oznacza to, że Gmina przygotowując projekt planu, który przeznacza pod budownictwo mieszkaniowe nowe tereny, zobligowana była do określenia w projekcie terenu przeznaczonego dla realizacji oczyszczalni ścieków. Oczyszczalnie ścieków są instalacjami, których zasięg oddziaływania przy ich eksploatacji może obejmować znaczny obszar, przy czym w zależności od wielkości ścieków w nich przetwarzanych w obowiązującym stanie prawnym mogą być one zaliczone do inwestycji mogących znacząco oddziaływać na środowisko jak też w stosunku do takich, dla których może być nałożony obowiązek sporządzenia raportu / §2 pkt9 lit.c i §3 pkt12 lit.f rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 24 września 2002r. sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, oraz szczegółowych kryteriów związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięć do sporządzania raportu oddziaływania na środowisko Dz.U.Nr 179, poz.14907. Zapisy projektu planu dotyczące oczyszczalni ścieków obejmują §§: [...], [...]pkt[...]lit.[...] pkt [...] i [...], [...]ust.[...] i ust.[...]pkt[...] ust.[...], [...], [...]pkt[...], [...], [...]., a na załączniku graficznym teren oznaczony symbolem [...] obejmuje, po dokonanej korekcie działkę nr ewid [...]. Uregulowania te nie określają bliżej dopuszczalnych parametrów oczyszczalni ścieków, a jedynie ogólnie podają, że na wyznaczonym w projekcie terenie przewidywana jest realizacja lokalnej oczyszczalni. Nie został również, w projekcie wskazany przewidywany zasięg oddziaływania oczyszczalni ścieków, bowiem regulujący tę kwestię §[...]projektu o następującym brzmieniu: "1.Zasięg oddziaływania oczyszczalni ścieków [...] obejmuje obszary, na którym może występować oddziaływanie wpływające na warunki lokalizacji obiektów zwłaszcza z pomieszczeniami przeznaczonymi na stały lub wielogodzinny pobyt dzieci i młodzieży. 2.Plan ustala ograniczenie w/w obszaru do terenu, do którego inwestor ma tytuł prawny." -nie pozwala na przesądzenie o przewidywanym w projekcie planu zasięgu oddziaływania tej inwestycji i wielkości obszaru jaki to oddziaływanie może objąć. Nie można przy takich uregulowaniach projektu planu wykluczyć, jak czyni odpowiedź na skargę, czy zasięg ten nie obejmie działek skarżącej. Zwrócić należy przy tym uwagę, że z treści protokółu przebiegu sesji obrad Rady Gminy, na której podjęta została zaskarżona uchwała wynika, że Gmina, która ma być inwestorem budowy oczyszczalni w ogóle nie miała tytułu prawnego do gruntu, który został w projekcie planu przeznaczony pod tę inwestycję. Podkreślić też należy, że sporządzona prognoza oddziaływania na środowisko nie zawiera ocen dotyczących skutków jakie może powodować funkcjonowanie na wskazanym w projekcie planu terenie oczyszczalni ścieków. Analiza zapisów projektu planu jak i przedłożona w postępowaniu sądowoadministracyjnym dokumentacja planistyczna nie potwierdzają stanowiska prezentowanego w odpowiedzi na skargę, że ewentualny zasięg oddziaływania oczyszczalni ścieków nie obejmie nieruchomości należącej do skarżącej i nie będzie mieć wpływu na sposób wykonywania własności. Oznacza to, że Rada Gminy nie dokonała prawidłowej weryfikacji wniesionego zarzutu przeciwko tym zapisom projektu planu, które dotyczą przeznaczenia terenu pod realizację oczyszczalni ścieków i nie wykazała skutecznie, że wniesiony w tym zakresie przez skarżącą zarzut przeciwko temu zapisowi projektu planu jest protestem. Rozpoznanie zarzutu skarżącej jako protestu nastąpiło z naruszeniem art.24 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym i powoduje stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w tej części na podstawie art.147§1 przywołanej uprzednio ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. O zwrocie kosztów postępowania na rzecz skarżącej orzeczono na podstawie art.200 tej ustawy. Ponownie rozpoznając wniesiony przez skarżącą środek prawny Rada Gminy winna, mając na względzie wymienioną wyżej ocenę prawną, rozpoznać go jako zarzut w zakresie przeznaczenia w projekcie planu terenu pod realizację oczyszczalni ścieków, zgodnie z wymaganiami art.24 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Na podstawie art. 152 cytowanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono o niewykonywaniu zaskarżonego aktu do czasu uprawomocnienie się niniejszego wyroku. .