IV SA 2280/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Halina Kuśmirek(spr.), , Asesor WSA Mariola Kowalska, Asesor WSA Anna Tarnowska-Mieliwodzka, Protokolant Edyta Kuczkowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 maja 2005 r. sprawy ze skargi W.S. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2003 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji I. skargę oddala, II. zasądza od Skarbu Państwa (Kasa Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie) na rzecz adwokat K.P. prowadzącej Kancelarię Adwokacką w W. przy ul. G. kwotę 240 zł (dwustu czterdziestu złotych) tytułem nieopłaconej pomocy sądowej świadczonej z urzędu. 7/IV SA 2280/03 UZASADNIENIE Wojewoda [...] decyzją nr [...] z dnia [...].02.2003r. w wyniku wszczętego w dniu [...].07.2002r., na wniosek W.S., postępowania na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 kpa w zw. z art. 158 § 1 kpa stwierdził nieważność decyzji Wójta Gminy [...] nr [...] z dnia [...].07.1992r. zezwalającej na użytkowanie budynku warsztatu naprawy samochodów, zbudowanego bez pozwolenia wg inwentaryzacji budowlanej i opinii techniczno-budowlanej położonego na działce nr ew. [...] przy ul. Ś. we wsi O. w gminie M. W uzasadnieniu organ administracyjny podniósł, iż stosownie do art. 145 § 1 kc jeżeli nieruchomość nie ma odpowiedniego dostępu do drogi publicznej lub do należących do tej nieruchomości budynków gospodarczych, właściciel może żądać od właścicieli gruntów sąsiednich ustanowienia za wynagrodzeniem potrzebnej służebności drogowej. W niniejszej sprawie inwestor świadomie zabudował swoją nieruchomość w taki sposób, że nie jest możliwa komunikacja pomiędzy budynkami na jego działce. Niemożliwy jest również dojazd do każdego z budynków od drogi publicznej. Inwestor nie uregulował w formie prawnej kwestii dojazdu poprzez sąsiednią działkę i korzysta z przejazdu bezprawnie. W tej sytuacji zdaniem organu administracyjnego doszło do rażącego naruszenia art. 145 § 1 kc. Odwołanie od tej decyzji wniósł inwestor – "P." Sp. z o.o. w M., zarzucając decyzji obrazę art. 156 § 1 pkt 2 kpa i 145 § 1 kc oraz naruszenie przepisów prawa procesowego art. 7, 16 § 1 kpa oraz art. 75 § 1 kpa poprzez pominięcie dowodów mających znaczenie w sprawie, a także błąd w ustaleniach faktycznych polegający na przyjęciu, że do nieruchomości inwestora brak jest dojścia i dojazdu od strony drogi publiczne oraz uznanie, iż inwestor korzysta bezprawnie z działki która stanowi część prywatnej drogi dojazdowej. Organ administracyjny nie uwzględnił bowiem dostępu do jego działki z drogi należącej do Urzędu Gminy w [...] (nr [...] i [...] w jednostce nr [...]). W wypisie z rejestru gruntów działki te określone zostały jako droga powszechnego korzystania i przylegają one bezpośrednio do nieruchomości odwołującego. Odwołujący wnioskował powołanie opinii biegłego geodety na tą okoliczność, jednakże wniosek ten został pominięty przez organ administracyjny. Pominął również organ okoliczność istnienia drogi dojazdowej po działkach najbliższych sąsiadów, w tym W.S. Droga ta powstała na dwóch działkach, jednej należącej do odwołującej Spółki (o szerokości ok. 3 m), a drugiej należącej do W.S. (o szerokości ok. 1 m). Stan prawny tej drogi nie został co prawda uregulowany, jednakże nie do przyjęcia jest pogląd, że Spółka korzysta z niej bezprawnie. Świadczy o tym treść wyroku Sądu Wojewódzkiego w [...] z [...].06.1998r. sygn. akt [...], w którym uznano, w sporze pomiędzy właścicielami gruntu, iż nie zaszło naruszenie praw własności W. S. Z drogi tej korzystają nie tylko dwaj współwłaściciele drogi, lecz czterech właścicieli sąsiadujących z tą drogą nieruchomości. Koszty budowy tej drogi poniosła w całości odwołująca Spółka. Z faktu, że sąd cywilny uwzględnił roszczenie Spółki o ustanowienie służebności drogi koniecznej, nie wynika, jak błędnie uznał organ, iż Spółka utraciła w ten sposób dostęp do drogi publicznej. Odwołujący powołał się ponadto na uchwałę Sądu Najwyższego z 18.11.1993r. wyłączającą możliwość stwierdzenia nieważności w przypadku zrealizowanej inwestycji oraz utratę miejsca pracy na skutek wydanych orzeczeń przez blisko 80 osób i konieczność wypłaty odszkodowania. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] maja 2003r. nr [...] uchylił zaskarżoną decyzję w całości i odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy [...] z [...].07.1992r. Organ odwoławczy podniósł, iż jedyną przesłanką do stwierdzenia nieważności przyjętą przez organ I instancji było rażące naruszenie art. 145 § 1 kc. Sprawa spornej drogi była przedmiotem rozpatrywania przez Sąd Rejonowy w [...] oraz Sąd Okręgowy w [...]. W sprawie [...] Sąd Rejonowy w [...] nakazał A.W. przywrócenie na rzecz W.S. współposiadania drogi biegnącej od ul. Ś. w O. wzdłuż granicy pomiędzy działką nr [...], stanowiącej własność firmy "P." Sp. z o.o., a działkami nr ew. [...] i [...], stanowiącymi własność W.S. poprzez zdjęcie bramy przegradzającej tą drogę na wysokości południowego narożnika drugiego budynku, znajdującego się na działce o nr ew. [...], licząc od ulicy Ś. Przedmiotowa droga stanowi współwłasność , nie jest wyodrębniona, nie posiada uregulowanego stanu prawnego i mogą z niej korzystać obaj współwłaściciele. Tym samym nie można uznać, iż odwołująca Spółka nie posiada dostępu do drogi publicznej i brak jest dojazdu do budynków znajdujących się na działce nr [...]. Biorąc to pod uwagę organ odwoławczy nie podzielił stanowiska zawartego w decyzji Wojewody [...] z [...].02.2003r. Skargę na tą decyzję złożył W.S., podnosząc, iż Spółka "P." zawłaszczyła część jego gruntu – działki o nr [...] i [...] na drogę dojazdową do swoich budynków. Przedmiotowa droga nie stanowi więc współwłasności, z której Spółka może korzystać. Stan prawny i faktyczny gruntów istniał przed wydaniem zaskarżonych decyzji i został przez Sąd Rejonowy w [...] ustalony w postanowieniu z [...]02.2002r. [...]. Sądy oddaliły wniosek Spółki o ustanowienie drogi koniecznej. Zadziwiający jest więc fakt zaniedbania tej kwestii przy sporządzaniu zaskarżonej decyzji. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, powtarzając argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Sąd Wojewódzki zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Przede wszystkim podnieść należy, że stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej stanowi wyjątek od określonej w art. 16 kpa ogólnej zasady stabilności rozstrzygnięć, a zatem może mieć miejsce tylko w przypadku gdy w sposób bezsporny ustalono, iż kwestionowana decyzja dotknięta jest jedną z wad określonych w art. 156 § 1 kpa. Organ I instancji orzekający w postępowaniu nieważnościowym uznał, iż kwestionowana decyzja nr [...] rażąco naruszyła art. 145 kc. Podkreślić przy tym trzeba, że stosownie do orzecznictwa sądów administracyjnych – rażące naruszenie prawa z art. 156 § 1 pkt 2 kpa zachodzi wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej sprzeczności z przepisami prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że decyzja taka nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Cechą rażącego naruszenia prawa jest również to, że treść decyzji pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią zastosowanego w niej przepisu. Dla zaistnienia więc przesłanki z art. 156 § pkt 2 kpa musi zaistnieć rażące naruszenie bądź przepisów postępowania administracyjnego bądź prawa materialnego stanowiącego podstawę wydania kwestionowanej decyzji. Nie można zatem przyjąć jak uczynił to organ I instancji, że decyzja Wójta Gminy [...] z [...].07.1992r. spowodowała naruszenie art. 145 kc, bowiem przepisy prawa cywilnego nie stanowiły podstawy do wydania tej decyzji. Przepis art. 145 § 1 kc stanowi jedynie uprawnienie do ustanowienia służebności gruntowej, którą można realizować na podstawie przepisów cywilnych w sądzie powszechnym. Kwestionowana w postępowaniu nieważnościowym decyzja wydana została w oparciu o przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz.U. Nr 89, poz. 414 ze zm.). Z wniosku skarżącego o stwierdzenie nieważności powyższej decyzji wynika, iż zarzuca on kwestionowanej decyzji naruszenie jego prawa własności, a więc art. 5 ust. 2 Prawa budowlanego. Przepis ten w art. 5 ust. 1 stanowił, że obiekt budowlany należy projektować i utrzymywać zgodnie z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi, obowiązującymi Polskimi Normami oraz zasadami wiedzy technicznej, w sposób zapewniający m.in. ochronę uzasadnionych interesów osób trzecich. Artykuł 5 ust. 2 pkt 1 tej ustawy wskazując na ochronę uzasadnionych interesów osób trzecich wymienia wśród dóbr podlegających ochronie dostęp do drogi publicznej. Definicji "dostępu do drogi publicznej" nie zawierają ani przepisy Prawa budowlanego, ani też ustawa z 21 marca 1985r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2000r. Nr 106, poz. 1126 ze zm.). Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego pojęcie dostępu do drogi publicznej należy rozumieć jako możliwość swobodnego wjazdu i wyjazdu z nieruchomości, z budynku lub innego obiektu na drogę publiczną, przy uwzględnieniu swobodnego wjazdu i wyjazdu z nieruchomości przy uwzględnieniu konkretnych, miejscowych warunków – wyrok NSA z 19.02.2003r. – sygn. akt SA/Sz 1108/01 – nie publikowany. Działka należąca do inwestora nr [...], na której usytuowany został przedmiotowy obiekt, przylega bezpośrednio do drogi publicznej. Niesporne jest w sprawie, iż wybudowane przez inwestora obiekty budowlane utrudniają komunikację na jego działce. W związku z tym dojazd do niektórych obiektów inwestora realizowany jest przez prywatną drogę dojazdową, łączącą się z drogą publiczną. Droga dojazdowa stanowi przedmiot sporu pomiędzy skarżącym a inwestorem. Została ona utwardzona nakładami inwestora i korzysta z niej, oprócz inwestora, skarżący oraz właściciele dalej położonych nieruchomości. Niewątpliwie w świetle takich ustaleń inwestor posiada dostęp do drogi publicznej. Wybudowana przez niego droga dojazdowa jest asfaltowa, zrealizowana na podmurówce betonowej i mogą po niej poruszać się także samochody ciężarowe. Fakt istnienia drogi dojazdowej i korzystania z niej obu stron sporu został bezspornie ustalony w wyroku Sądu Rejonowego w [...] z dnia [...].11.1997r. sygn. akt [...]. Według ustaleń sądu cywilnego skarżący i inwestor "...korzystali z drogi biegnącej po działce [...] i sąsiadującym z nim pasie gruntu stanowiącym część działki [...] oraz po pasie granicznym pomiędzy działkami [...] i [...] o szerokości około 5m". Skoro zaś działka [...] i [...] stanowi własność skarżącego, natomiast działka nr [...] własność inwestora należy uznać, iż dojazd do nieruchomości inwestora następuje po pasie gruntu stanowiącym w części jego własność oraz w części inwestora. Uregulowanie kwestii prawnych dotyczących drogi dojazdowej nie leży w kompetencji tak organów administracyjnych, jak i sądu administracyjnego. Okoliczność, iż inwestor złożył wniosek o ustanowienie drogi koniecznej i wniesiona sprawa zakończyła się orzeczeniem dla niego niekorzystnym, nie świadczy o braku możliwości dojazdu inwestora do swojej nieruchomości położonej przy drodze publicznej bądź bezpośrednio od strony tej drogi, bądź też sporną drogą dojazdową. Prawidłowa w związku z tym była decyzja organu odwoławczego odmawiająca stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy [...] nr [...] z dnia [...].07.1992r. Dlatego Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270) skargę oddalił.