IV SA 2536/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Maria Czapska – Górnikiewicz (spr.) Sędziowie WSA Tadeusz Nowak WSA Izabela Ostrowska Protokolant Sylwia Mackiewicz po rozpoznaniu w dniu 8 grudnia 2004 r. na rozprawie sprawy ze skargi J. S. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]maja 2003r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki dobudowy budynku gospodarczego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję [...] Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Nr [...]z dnia [...] czerwca 2002r; II. zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego J. S. kwotę 265 zł (dwieście sześćdziesiąt pięć złotych) tytułem kosztów postępowania sądowego. 7/ IV SA 2536/03 U Z A S A D N I E N I E Decyzją z dnia [...] czerwca 2002r. Nr [...]wydaną przez [...]Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 48 i 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo Budowlane (Dz. U. z 2000 r. Nr 106 z 2000r., poz.1126 z późn. zm.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.), nakazano J. S. rozbiórkę samowolnie wykonanej dobudowy do budynku gospodarczego położonego na terenie posesji w miejscowości [...]. W dniu [...] maja 2002 r. organ nadzoru budowlanego I instancji wszczął na skutek wniosku S. K. postępowanie administracyjne w sprawie dobudowy do budynku gospodarczego położonego na terenie działki w miejscowości [...] gm. [...]. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia organ ten podniósł, iż podczas kontroli przeprowadzonej w dniu [...] maja 2002 r. przez pracownika [...] Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, ustalono protokolarnie fakt dobudowania do budynku gospodarczego dobudowy o wymiarach [...]m. Wymieniona inwestycja posiada konstrukcję murowaną i zadaszona jest dachem o konstrukcji drewnianej jednospadowej opartej na ścianach. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, iż przedmiotowy obiekt budowlany został wykonany samowolnie bez wymaganego pozwolenia na budowę. Oceny takiej dokonał zaś w oparciu o oświadczenie S. K, właściciela posesji w miejscowości [...], zdaniem którego przedmiotowa dobudowa wykonana została przez J. S. (użytkownika budynku gospodarczego), w kwietniu [...]r. bez wymaganego pozwolenia na budowę jak również zgody właściciela. W opinii organu nadzoru budowlanego I instancji wybudowanie przedmiotowego obiektu wymagało uzyskania pozwolenia na budowę, niedopełnienie tego obowiązku przez inwestora skutkowało więc zastosowaniem art. 48 ustawy Prawo budowlane nakazującego rozbiórkę obiektu. Odwołanie od powyższej decyzji złożył J. S. Decyzją z dnia [...] maja 2003r. Nr [...][...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, po rozpatrzeniu wniesionego odwołania, na podstawie art. 138 § 1 pkt. 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.) oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2000r. Nr 106, poz. 1126 z późn. zm.) - utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia, organ odwoławczy stwierdził, iż Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego prawidłowo przeprowadził postępowanie w niniejszej sprawie. Skoro inwestor nie dopełnił warunku wskazanego w art. 28 ustawy Prawo budowlane organ I instancji zobligowany był orzec o nakazie rozbiórki przedmiotowego obiektu na podstawie art. 48 powołanej ustawy. Skargę na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2003r. złożył J. S, wnosząc o jej uchylenie oraz o uchylenie decyzji [...] Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2002r. Skarżący podniósł w uzasadnieniu swej skargi, że rozstrzygnięcia organów obu instancji są wynikiem niedokładnego rozpoznania sprawy albowiem inwestor dokonał jedynie remontu dotychczasowej zabudowy zrealizowanej ok. [...] lat temu, nie naruszając granic fundamentów. Skarga zawiera zarzut niestarannego przeprowadzenia postępowania dowodowego przez organy administracji oraz wydania decyzji wyłącznie w oparciu o oświadczenie jednej osoby – właścicielki sąsiedniej nieruchomości pozostającej w dodatku od lat w konflikcie ze stroną skarżącą. Ujawnione naruszenia zasad postępowania, w szczególności postępowania dowodowego, w opinii strony skarżącej uzasadniają uchylenie zaskarżonej decyzji. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga J. S. jest zasadna. Zgodnie z kluczową zasadą postępowania administracyjnego jaką jest zasada prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.), organy administracji publicznej prowadzące postępowanie mają obowiązek zebrania i rozpatrzenia całości materiału dowodowego w ten sposób, by ustalone na jego podstawie okoliczności faktyczne, mające istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, odpowiadały rzeczywistości i mogły stać się podstawą prawidłowego zastosowania przepisów prawa materialnego. Na szczególną uwagę zasługuje również art. 77 § 1 k.p.a. wyrażający zasadę zupełności postępowania dowodowego. W myśl tej zasady organ prowadzący postępowanie zobowiązany jest do ustalenia prawdziwego stanu rzeczy na podstawie całościowo zebranego materiału dowodowego. Tylko w takiej sytuacji może on bowiem trafnie ocenić istotne dla sprawy okoliczności faktyczne i prawidłowo rozstrzygnąć o prawach strony. Podkreślić należy, że przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego nakładają na organy administracji publicznej obowiązek m.in. podejmowania wszelkich kroków do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, dokonania oceny okoliczności sprawy na podstawie całokształtu materiału dowodowego zebranego w sprawie, umożliwienia stronom wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów przed wydaniem decyzji oraz do wskazania w uzasadnieniu faktycznym decyzji okoliczności, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej (art. 7, 77 § 1, 80, 10 § 1 oraz 107 § 3 k.p.a.). Prawidłowo przeprowadzone postępowanie dowodowe pozwala bowiem dopiero na ocenę, czy w sprawie zostały właściwie zastosowane odpowiednie przepisy prawa materialnego (zob. wyrok NSA z 11 marca 1981 r., S.A. 272/81, ONSA 1981, nr 1, poz. 19). Wszelkie zaś "niejasności, które ujawnią się przy zestawieniu podstawy faktycznej decyzji z materiałem procesowym, muszą budzić uzasadnioną wątpliwość, czy ustalenie podstawy faktycznej nastąpiło prawidłowo" (zob. Wróbel A. Zakamycze 2000, a także wyrok NSA z 13grudnia 1988 r., II SA 497/88, ONSA 1989 nr 2, poz. 68, wyrok NSA z 3 lutego 1999 r., IVSA 1010/97, LEX nr 48684). Należy także zauważyć, że dokonywana przez organy administracji publicznej swobodna ocena dowodów, aby nie przerodziła się w ocenę dowolną musi być dokonana zgodnie z normami prawa procesowego oraz z zachowaniem reguł tej oceny. Zarzut dowolności w ocenie konkretnej sprawy wykluczają ustalenia dokonane w całokształcie materiału dowodowego, zgromadzonego i rozpatrzonego w sposób wyczerpujący, a więc "przy podjęciu wszystkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, jako warunku (...) wydania decyzji o przekonywującej treści" (zob. wyrok NSA z 4 lipca 2001 r., ISA 1768/99, LEX nr 54171). W sytuacji, gdy organ administracji publicznej dysponuje sprzecznymi ze sobą zeznaniami stron i świadków, to nie może uchylić się od oceny wiarygodności tych dowodów, a tym samym i od dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy (zob. wyrok NSA z 10 listopada 1988 r., III SA 579/88, niepublikowany). Wartość dowodowa oświadczeń obu stron o sprzecznych interesach jest bowiem jednakowo niepewna, wobec czego oświadczenie jednej strony nie może przemawiać za bezkrytycznym odrzuceniem przez organ oświadczenia strony przeciwnej. W takiej sytuacji zaniedbaniem organu stanowiącym istotne naruszenie przepisów postępowania administracyjnego mającym wpływ na wynik sprawy jest brak ustosunkowania się do istotnych różnic powołanych w sprawie, i zaniechanie ich skonfrontowania (zob. wyrok NSA z 30 grudnia 1980 r., SA 645/80, ONSA 1981 nr 1, poz. 2). W postępowaniu administracyjnym nie obowiązuje formalna teoria dowodowa, według której daną okoliczność można udowodnić wyłącznie przy pomocy takiego, a nie innego środka dowodowego, ani też zasada, że rola organu orzekającego to rola biernego podmiotu oczekującego na dowody zaoferowane przez stronę. Wręcz przeciwnie, z zasad rządzących postępowaniem dowodowym wynika obowiązek przeprowadzenia przez organ całego postępowania co do wszystkich istotnych okoliczności sprawy i obowiązek ten nie może być przerzucany na stronę. Ciężar dowodu obciąża organ administracyjny, dlatego też jeżeli strona przedstawi niepełny materiał dowodowy, organ zobligowany jest uzupełnić go z własnej inicjatywy. Zaś zebrany materiał dowodowy można uznać za wyczerpujący, dopiero gdy rozpatrzono wszystkie fakty prawotwórcze, a udowodniony stan faktyczny jest pełny, logiczny i wewnętrznie spójny (zob. wyrok NSA z 4 kwietnia 2001 r.. I SA/Gd 2050/98, LEX nr 48945). Niewywiązanie się przez organ procesowy z obowiązku podjęcia czynności zmierzających do zebrania pełnego materiału dowodowego stanowi naruszenia art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., a załatwienie sprawy przez wydanie decyzji opartej na błędnie ustalonym stanie faktycznym jest sprzeczne z jedną z podstawowych zasad postępowania administracyjnego, jaką jest zasada prawdy obiektywnej. Podkreślić też trzeba, iż istota administracyjnego postępowania odwoławczego polega na ponownym rozstrzygnięciu sprawy administracyjnej, a organ orzeka w tym postępowaniu merytorycznie. Jest on tak samo, zgodnie z art. 140 k.p.a., jak organ pierwszoinstancyjny związany przepisami art.7k.p.a., art. 77 k.p.a., art. 80 k.p.a. i art. 107§3 k.p.a., a dodatkowo jeśli w ocenie organu II instancji istnieją braki w materiale dowodowym, zgromadzonym przez organ I instancji, to może on skorzystać z przepisu art. 136 k.p.a., dającego możliwość przeprowadzenia dodatkowego postępowania wyjaśniającego. Odnosząc powyższe uwagi do niniejszej sprawy trzeba stwierdzić, że zarówno organ I jak i II instancji naruszył wszystkie omówione wyżej przepisy oraz zasady prawa procesowego i to w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy. Organy obu instancji rozpatrujące sprawę przyjęły bezkrytycznie oświadczenia jednej ze stron tj. S. K. jako podstawę ustaleń faktycznych co stanowi istotne naruszenie przepisów postępowania. Organy administracji ograniczyły się do stwierdzeń, że "z akt sprawy jednoznacznie wynika, że w omawianej sprawie został naruszony art. 28 Prawa budowlanego" oraz, że "bezspornym jest, że inwestor w niniejszej sprawie prowadził roboty budowlane w rozumieniu art. 48 Prawa budowlanego", nie wykazując jednocześnie w uzasadnieniach swych rozstrzygnięć powołanej "jednoznaczności" i "bezsporności". Za uzasadnione należy uznać zarzuty podniesione w skardze, iż rozstrzygnięcie nią objęte zapadło bez wzięcia pod uwagę całokształtu materiału dowodowego istniejącego w sprawie, co uniemożliwiło ustalenie terminu realizacji przedmiotowej dobudowy oraz ustalenie, czy dobudowy tej dokonano rzeczywiście w warunkach samowoli budowlanej. Skarżący w odwołaniu z dnia 28 czerwca 2002 r. oświadczył bowiem, że "nie dokonywał żadnej dobudowy, (...) remont którego dokonał we własnym zakresie nie powiększył powierzchni dotychczasowej zabudowy i mieści się w granicach starych fundamentów". W niniejszej sprawie istnieją wzajemnie wykluczające się oświadczenia stron co do daty dokonania dobudowy oraz charakteru wykonanych robót. Tymczasem organy obu instancji przyjęły, że dokonano samowoli budowlanej i wskazały na konieczność zastosowania art. 48 ustawy Prawo budowlane. Dokonując takiego ustalenia organy oparły swe ustalenia jedynie na oświadczeniu S. K, iż sporna dobudowa powstała w kwietniu 2002 r. Powyższe oświadczenie zostało złożone w czasie oględzin przeprowadzonych bez udziału inwestora. Wskazać należy, iż w aktach sprawy znajdują się oświadczenia z dnia [...]czerwca 2002 r. złożone przez sołtysa wsi [...] oraz oświadczenia sąsiadów inwestora wskazujące na fakt połączenia przedmiotowej dobudowy z budynkiem "od zawsze" oraz wskazujące fakt dokonania przez J. S. remontu podczas, którego "nie zmieniono powierzchni samego budynku". Dowody powyższe złożone zostały do akt sprawy przed datą wydania decyzji przez organ odwoławczy, który do żadnego ze wskazanych wyżej dowodów nie ustosunkował się, a same ustalenia dokonane przez organ I instancji pomimo licznych wyżej przedstawionych uchybień bezkrytycznie zaakceptował. Ujawnione naruszenie przepisów prawa procesowego wyżej omówionych mające istotny wpływ na wynik rozstrzygnięcia powoduje uchylenie zaskarżonej decyzji organu II instancji, jak i utrzymanej nią w mocy decyzji organu I instancji w oparciu o art. 145§1 ust. 1 pkt c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) w zw. z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.). Na mocy art. 152 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono jak w pkt 2-gim wyroku. O kosztach sądowych orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153 poz. 1270 ze zm.).